Ação de improbidade administrativa: legitimidade, cautelares e rito

A ação de improbidade não é ação civil pública

Por que separar duas ações que miram o mesmo ato lesivo? Porque elas pedem coisas diferentes. A ação de improbidade é sancionatória: serve para aplicar sanções de caráter pessoal ao agente e a quem com ele concorreu, como a perda da função e a suspensão dos direitos políticos. A ação civil pública tutela o patrimônio público e os demais interesses difusos sem punir ninguém. Desde a Lei 14.230/2021, a letra é expressa: a ação de improbidade «não constitui ação civil». Exemplo: o pedido de anular o contrato superfaturado vai à ação civil pública; o de suspender os direitos políticos do prefeito, à ação de improbidade.

O art. 17-D tem duas metades. A primeira define a ação: repressiva, de caráter sancionatório, destinada às sanções pessoais da lei. A segunda veda o seu uso para o controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e dos demais interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, que o parágrafo único manda à Lei 7.347/1985. Da natureza vem o regime: o sistema da improbidade segue os princípios do direito administrativo sancionador (art. 1º, § 4º), com tipicidade, dolo e garantias do réu. Exemplo: o pedido de obrigar o Município a abrir vagas de creche não cabe em ação de improbidade.

Uma advertência de vigência: a base do Planalto anota «vide ADI 7.156» no caput e no parágrafo único do art. 17-D. O registro do lote de julgados do Togado reproduz só as sessões de 25/6 e 1º/7/2026, que tratam dos arts. 8º, 21, § 4º, e 23, §§ 4º e 5º; as sessões anteriores não estão na base, e o desfecho quanto ao art. 17-D fica a conferir no STF. Na prova, vale a letra. Exemplo: a assertiva que dá o art. 17-D por declarado inconstitucional não tem apoio na base.

A frase mostra a mudança. Na leitura anterior, a ação de improbidade era ação civil pública regida pela LACP e pelo CDC, com as regras especiais da LIA. O Caderno Sistematizado registra que o STJ costumava falar em «ação civil pública por ato de improbidade», mas já separava as duas: a de improbidade tem rito especial, protege só a probidade e aplica sanções de direito administrativo punitivo¹. A expressão antiga sobrevive em teses do STF, como a do Tema 1.043, de 2023STF, Tema 1.043 da repercussão geral. Exemplo: a pergunta oral sobre «ação civil pública por ato de improbidade» se responde pelo regime atual da ação de improbidade.

O ressarcimento continua na ação de improbidade: procedente nos casos dos arts. 9º e 10, a sentença condena também a ele, em favor da pessoa jurídica prejudicada (art. 18; tópico 3). Exemplo: a ação de improbidade pede a suspensão dos direitos políticos e o ressarcimento; a ação civil pública, a nulidade do contrato.

Aprofundamento O objeto da ação civil pública na tutela do patrimônio público e a sua relação com a ação de improbidade são estudados no capítulo 3. ir →

A conversão em ação civil pública

E se o processo mostrar ilegalidade, mas não improbidade? O § 16 dá a saída: verificando ilegalidades ou irregularidades administrativas a sanar sem que estejam presentes todos os requisitos das sanções, o juiz pode, em decisão motivada, converter a ação de improbidade em ação civil pública, regida pela Lei 7.347/1985. São três requisitos: ilegalidade a corrigir, ausência dos requisitos das sanções e fundamentação. Da decisão que converte cabe agravo de instrumento (§ 17). Exemplo: provado o sobrepreço, mas não o dolo do secretário, o juiz converte a ação para anular o contrato e recompor o erário.

Até quando o juiz converte? A letra diz «a qualquer momento». A 1ª Turma do STJ situou a conversão antes da sentença, no primeiro grauSTJ, REsp 2.139.458/SC (1ª Turma)^○. É julgado de Turma, com tese provisória de fonte DOD, e não regra; a regra segura é a da letra, que pede a decisão motivada do juiz do processo e abre o agravo do § 17. Na leitura da casa, o que pesa é o contraditório: convertida a ação, as partes discutem o novo objeto. Exemplo: pela tese da Turma, o tribunal que julga a apelação não transforma, ele mesmo, a improcedência da improbidade em condenação de ação civil pública.

Quem propõe: o Ministério Público e a pessoa jurídica lesada

Pela letra do caput, na redação de 2021, a ação «será proposta pelo Ministério Público». A Lei 14.230/2021 tirou da pessoa jurídica lesada a legitimidade que a redação anterior lhe dava. O Plenário do STF restabeleceu essa legitimidade e a estendeu ao acordo de não persecução civil, em concorrência com o Ministério PúblicoSTF, ADIs 7.042 e 7.043. A base do Planalto, por isso, anota «vide ADIs 7.042 e 7.043» no caput. Exemplo: o Município desfalcado na merenda ajuíza a ação de improbidade sem depender da promotoria.

A legitimidade é concorrente e disjuntiva: cada legitimado age sozinho, sem autorização do outro, e podem litigar juntos em litisconsórcio facultativo. O Caderno Sistematizado registra a mesma leitura¹, e a Constituição já a permitia, porque a legitimação do Ministério Público para as ações civis não impede a de terceiros (CF, art. 129, § 1º). O ente lesado defende o próprio patrimônio, como legitimado ordinário; o Ministério Público age como legitimado extraordinário. Foi o gabarito da FGV no TJPA 2026. Exemplo: o Estado e o Ministério Público estadual propõem juntos a ação contra o governador.

As notas da base remetem às mesmas ADIs outros parágrafos do art. 17 que pressupõem o Ministério Público como autor: o § 6º-A (tutelas provisórias), o § 10-C (decisão depois da «réplica do Ministério Público»), o § 14 (intimação da pessoa jurídica que não propôs) e o § 20 (defesa do administrador pela assessoria que deu o parecer). A tese do catálogo registra só a legitimidade e o acordo, e o alcance do julgamento sobre cada parágrafo fica a conferir no acórdão. A consequência prática é segura: proposta pelo ente lesado, a ação segue o mesmo rito. Exemplo: o Município autor pede a indisponibilidade e apresenta a réplica.

O § 20 foi o que a FGV cobrou no TJGO 2026. A letra obriga a assessoria jurídica que atestou a legalidade do ato a defender o administrador até o trânsito em julgado; o gabarito preliminar deu como certa a leitura de que essa defesa não é obrigatória, mas os órgãos da advocacia pública podem autorizá-la. Essa parte do julgamento não está na tese do catálogo, e a página a registra como leitura da banca. Exemplo: o procurador que opinou pela dispensa de licitação não é obrigado a representar o prefeito acusado.

Quem não propõe

• Defensoria Pública: a 1ª Turma do STJ negou-lhe a legitimidadeSTJ, AREsp 2.495.484/SP (1ª Turma)^○. É julgado de Turma, com tese provisória de fonte DOD; a regra segura vem do rol fechado (art. 17 e ADIs 7.042 e 7.043). Exemplo: a Defensoria que descobre o desvio representa ao Ministério Público ou ao ente lesado.
• Associações e demais legitimados da ação civil pública: o rol do art. 5º da LACP não se transporta para uma ação que não é civil pública (art. 17-D). Exemplo: a associação de moradores pede a anulação do contrato por ação civil pública, mas não as sanções da LIA.
• Cidadão: a sua via é a ação popular, que anula o ato lesivo sem sanção pessoal. Exemplo: o eleitor que quer desfazer a contratação irregular propõe ação popular, e não ação de improbidade.

Aprofundamento A legitimidade do cidadão e o polo passivo da ação popular são estudados no capítulo 7. ir →

A pessoa jurídica interessada no processo

Quando o Ministério Público propõe a ação, o que faz a pessoa jurídica lesada? O § 14 manda intimá-la para, querendo, intervir no processo, sem prejuízo da citação dos réus. Ela não é ré: é a titular do patrimônio que a ação quer recompor, e por isso a lei lhe dá a escolha de participar. O Caderno Sistematizado aplica à improbidade, como à ação popular, a intervenção móvel ou pendular descrita por Rodrigo Mazzei: o ente pode contestar, abster-se ou passar ao lado do autor, se isso for útil ao interesse público². Exemplo: o Estado intimado na ação contra o ex-secretário junta documentos e adere ao pedido do Ministério Público.

Duas observações completam a regra. A base anota «vide ADIs 7.042 e 7.043» também no § 14: restabelecida a legitimidade concorrente, a intimação vale para quando o ente não é o autor, porque, se ele propõe, já é parte. E a escolha do ente tem de servir ao interesse público, não à defesa do gestor que o comanda, como na ação popular. Exemplo: o Município cujo ex-prefeito é réu adere ao pedido se a auditoria confirma o desvio, ou se abstém se ainda não tem elementos.

Competência: primeiro grau, foro do dano e Justiça pela pessoa

Onde se propõe a ação? No foro do local do dano ou da pessoa jurídica prejudicada (§ 4º-A), e a propositura previne o juízo para as ações posteriores com a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto (§ 5º). A prevenção evita decisões contraditórias e se liga ao § 19, III, que proíbe mais de uma ação de improbidade pelo mesmo fato. Foi a alternativa certa do TJCE 2025. Exemplo: o desvio na secretaria de saúde de um Município do interior corre na comarca desse Município, e a ação posterior sobre o mesmo contrato vai ao mesmo juízo.

A ação corre no primeiro grau, qualquer que seja o cargo do réu. Não há foro por prerrogativa de função, porque a ação não tem natureza penal, e o Plenário do STF afirmou que os agentes políticos, salvo o Presidente da República, respondem por improbidade e por crime de responsabilidadeSTF, Pet 3.240 AgR/DF (Plenário); essa tese trata do duplo regime, e a ausência de foro decorre da natureza não penal da ação. A Constituição estadual não pode criar foro especial para a improbidadeSTF, ADI 4.870/ES. Exemplo: a ação contra o governador corre na vara da Fazenda Pública da capital.

Justiça Federal ou Estadual? A competência federal é em razão da pessoa: só existe quando a União, autarquia ou empresa pública federal integra a relação processual (CF, art. 109, I). A 1ª Seção do STJ afastou o critério da origem federal da verba, mitigando as Súmulas 208 e 209, nascidas no processo penalSTJ, CC 174.764/MA (1ª Seção). Exemplo: o desvio de verba federal incorporada ao Município, em ação do Município, corre na Justiça Estadual; se a União é coautora, como na sentença cível do TRF1 2025, a ação vai à Justiça Federal.

E quando o ato também é crime eleitoral? O Plenário do STF, em repercussão geral, admitiu a dupla responsabilização e fixou a competência da Justiça Comum para a ação de improbidade; a decisão da Justiça Eleitoral só repercute se reconhecer a inexistência do fato ou a negativa de autoriaSTF, Tema 1.260 da repercussão geral^○. Foi a alternativa certa do TJBA 2026, no gabarito preliminar. A casuística do foro, como a dos conselheiros de tribunais de contas e a da sociedade de economia mista federal, está no capítulo 30 de Administrativo, «Improbidade: sanções, processo e prescrição» (tópico 2). Exemplo: o vereador condenado por caixa dois responde à ação de improbidade na Justiça Comum estadual.

A tabela mostra onde a banca monta os distratores: na exclusividade do Ministério Público, que o STF derrubou; na Defensoria e nas associações, que não propõem; no foro por prerrogativa, que não existe; e na origem da verba, que não define a Justiça. A natureza, a legitimidade, o foro e a conversão saem da lei e das ADIs; o grau e a Justiça apoiam-se também em julgados de Plenário e de Seção sem tese vinculante. Exemplo: «a ação contra o deputado estadual corre no Tribunal de Justiça» troca a natureza da ação pela da ação penal.

A indisponibilidade como tutela de urgência

A mesma matéria, com as sanções que a indisponibilidade garante, está no capítulo 30 de Administrativo, «Improbidade: sanções, processo e prescrição» (tópico 3); aqui ela se estuda como tutela de urgência do processo coletivo. Exemplo: o bloqueio se decide pelos requisitos do art. 16 e, no que couber, do CPC.

O que adianta condenar ao ressarcimento quem já esvaziou o patrimônio? A indisponibilidade de bens impede o réu de alienar ou onerar os bens atingidos até o fim do processo, sem lhe tirar a propriedade. Serve para garantir a integral recomposição do erário ou o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito, e pode ser pedida antes da ação ou no curso dela. Exemplo: o Ministério Público pede o bloqueio do apartamento comprado pelo servidor com o dinheiro desviado, para que ele não o venda antes da sentença.

Cinco regras saem desse quadro. O pedido é antecedente ou incidente (caput). Não depende da representação da autoridade ao Ministério Público prevista no art. 7º (§ 1º-A). Quando for o caso, inclui o bloqueio de bens, contas e aplicações do réu no exterior (§ 2º), o que o TRF1 2023 negou num distrator. Segue, no que couber, o regime da tutela provisória de urgência do CPC (§ 8º). E da decisão que defere ou indefere a medida cabe agravo de instrumento (§ 9º): o TJCE 2025 montou um distrator dizendo que só a decisão que defere é agravável. Exemplo: negado o bloqueio, o autor agrava no tribunal sem esperar a sentença.

O perigo de dano demonstrado

O § 3º é o centro da reforma. A medida só se defere com a demonstração, no caso concreto, de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, e com a probabilidade dos atos narrados, apoiada nos elementos da instrução. A regra é ouvir o réu em 5 dias. O § 4º admite a decisão sem oitiva prévia quando o contraditório puder frustrar a medida, mas veda presumir a urgência. Foi a alternativa certa do TJCE 2025: a medida pode ser decretada sem a prévia oitiva do réu. Exemplo: a prova de que o réu pôs os imóveis à venda autoriza o bloqueio liminar.

A base do Planalto anota «vide ADI 7.156» nos §§ 3º, 4º e 10 do art. 16. O registro do lote de julgados reproduz só as sessões de 25/6 e 1º/7/2026, sobre os arts. 8º, 21, § 4º, e 23, §§ 4º e 5º, e o desfecho quanto a esses parágrafos fica a conferir no STF. Na prova, vale a letra, que a FGV cobrou em 2023 e 2025. Exemplo: a assertiva que restaura o perigo presumido, invocando a ADI, não tem apoio na base.

O que mudou? Pelo Tema 701, de 2014, a 1ª Seção do STJ admitia a indisponibilidade sem prova de risco de dilapidação: o perigo era presumido, implícito na finalidade de garantir o ressarcimento. A lei inverteu a regra, e o lote de temas do Togado registra o tema como «Cancelado». Exemplo: a decisão que bloqueia bens dizendo apenas que o perigo «decorre da gravidade dos fatos» presume a urgência e fere o § 4º.

E os bloqueios decretados antes de 2021? A 1ª Seção do STJ, em repetitivo, aplicou as regras novas aos processos em curso: as medidas já deferidas podem ser reapreciadas para se adequarem à redação atualSTJ, Tema 1.257 dos repetitivos. A razão é a natureza da medida, tutela provisória que se revoga ou modifica a qualquer tempo. O lote registra o tema com acórdão publicado e recurso extraordinário pendente. Exemplo: o réu com bens bloqueados desde 2019, por perigo presumido, pede a revisão, e o juiz exige a prova do perigo concreto.

Tutelas provisórias pelo CPC

A indisponibilidade não é a única medida urgente. O § 6º-A do art. 17 permite requerer as tutelas provisórias adequadas e necessárias dos arts. 294 a 310 do CPC, e o art. 300 dá os requisitos da tutela de urgência: probabilidade do direito e perigo de dano ou risco ao resultado útil, com caução facultativa, liminar ou depois de justificação, e a vedação da antecipação irreversível. Exemplo: o juiz suspende os pagamentos do contrato sob suspeita de superfaturamento até a perícia.

Duas ressalvas de base. O § 6º-A fala em «Ministério Público» e a base o remete às ADIs 7.042 e 7.043: restabelecida a legitimidade do ente lesado, ele também requer as tutelas que propõe, leitura da casa com o alcance do julgamento a conferir. O quadro da petição inicial mostra só o § 6º; os §§ 6º-A e 6º-B estão comentados no texto. Exemplo: o Município autor pede o arresto de valores do contrato (CPC, art. 301).

O afastamento cautelar do agente

O juiz pode afastar o agente do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida for necessária à instrução ou para evitar a iminente prática de novos ilícitos (art. 20, § 1º). O afastamento dura até 90 dias, prorrogáveis uma única vez por igual prazo, em decisão motivada (§ 2º). O TJMS 2023 cobrou essa letra (alternativa C; o banco não traz gabarito), contra distratores de 30 ou 180 dias, de perda da remuneração e de reserva ao colegiado ou à ação penal. Exemplo: o secretário que destrói documentos da licitação é afastado por 90 dias, recebendo o subsídio.

Por que a lei especial é mais rígida do que o CPC? Porque a indisponibilidade recai sobre o patrimônio de quem ainda não foi condenado numa ação sancionatória, e a reforma de 2021 quis afastar o perigo presumido do Tema 701. O CPC fica como regime subsidiário (§ 8º): completa a LIA onde ela é omissa, como na caução e na revogação da medida, mas não afasta as suas exigências. Exemplo: o juiz não dispensa a prova do perigo invocando a técnica geral do art. 300.

Os limites da constrição

Quanto se bloqueia? O valor considera a estimativa de dano da inicial e pode ser readequado durante a instrução; o réu pode substituí-lo por caução idônea, fiança bancária ou seguro-garantia (§ 6º), o que o TRF1 2023 negou num distrator. Havendo vários réus, a soma dos bloqueios não supera o dano ou o enriquecimento indicado (§ 5º). Exemplo: dano estimado em R$ 1 milhão e três réus com R$ 1,5 milhão bloqueados no total: o juiz libera o excesso de R$ 500 mil.

A 1ª Seção do STJ fixou que, para a indisponibilidade, há solidariedade entre os corréus: o bloqueio recai sobre os bens de todos, sem divisão em quota-parte, mas a soma não passa do valor fixado pelo juiz, e não se bloqueia o total de cada umSTJ, Tema 1.213 dos repetitivos. Não confundir com a sentença: na condenação, o art. 17-C, § 2º, limita cada réu à sua participação e veda a solidariedade (tópico 3). Exemplo: dos R$ 1 milhão, o juiz pode bloquear R$ 800 mil de um réu e R$ 200 mil de outro.

O § 10 restringe o objeto: a indisponibilidade assegura exclusivamente o ressarcimento do dano ao erário e não incide sobre a multa civil nem sobre o acréscimo patrimonial de atividade lícita. A alternativa certa do TRF1 2025 reproduziu essa letra contra o pedido do Ministério Público de bloquear também a multa. Na leitura da casa, no ato do art. 11 sem dano nem enriquecimento não há o que garantir. Exemplo: dano de R$ 300 mil e multa possível de outros R$ 300 mil: bloqueiam-se R$ 300 mil.

A ordem e o terceiro também têm regra. O bloqueio prioriza veículos, imóveis, móveis, semoventes, navios e aeronaves, ações e quotas, pedras e metais preciosos, e só na falta deles atinge contas bancárias, para garantir a subsistência do réu e a atividade da empresa (§ 11); o TRF1 2023 inverteu essa ordem num distrator. O bem de terceiro só se bloqueia com prova da sua efetiva concorrência ou, se pessoa jurídica, com incidente de desconsideração (§ 7º), e nenhuma medida pode prejudicar o serviço público (§ 12). Exemplo: não se bloqueia a conta de que a concessionária paga os motoristas do transporte urbano.

O que não se bloqueia

Dois bens ficam fora. A quantia de até 40 salários mínimos em caderneta de poupança, outras aplicações ou conta-corrente não se torna indisponível (§ 13); o TJCE 2025 trocou o número por 60. E o bem de família não se bloqueia, salvo se for fruto de vantagem patrimonial indevida do art. 9º (§ 14), como disse a alternativa certa do TRF1 2023. A ressalva é estreita: só o enriquecimento ilícito a afasta. Exemplo: a casa comprada com propina pode ser bloqueada; a casa herdada pelo servidor que causou dano doloso ao erário (art. 10), não.

A comparação com o CPC mostra o alcance da regra. O art. 833, X, do CPC protege da penhora, pela letra, a quantia de até 40 salários mínimos em caderneta de poupança. A Corte Especial do STJ estendeu a proteção à conta-corrente e às outras aplicações, até o mesmo teto, desde que o devedor prove que o valor é reserva para o mínimo existencialSTJ, REsp 1.677.144/RS (Corte Especial). A LIA dispensa essa prova: o § 13 veda a indisponibilidade, pela letra, na poupança, nas outras aplicações e na conta-corrente. Exemplo: o réu com R$ 30 mil em conta-corrente conserva o valor pelo § 13, sem demonstrar que é reserva de subsistência.

O procedimento comum com as regras do art. 17

O mesmo rito, com as sanções e a dosimetria, está no capítulo 30 de Administrativo, «Improbidade: sanções, processo e prescrição» (tópico 2); aqui ele se estuda pelas regras de processo. Exemplo: a escolha entre as sanções do art. 12 fica lá; a nulidade por tipo diverso, aqui.

Qual é o rito da ação de improbidade? O procedimento comum do CPC, salvo o que a LIA dispõe de outro modo (art. 17, caput). A lei especial muda o essencial: o que a inicial precisa trazer, o prazo da contestação, a decisão que fixa o tipo imputado, as provas que o réu pode exigir e o que a sentença deve conter. Tudo o mais vem do CPC, como o saneamento e a audiência. Exemplo: a ação segue o calendário do procedimento comum, mas o juiz não pode presumir verdadeiros os fatos se o réu for revel.

Acabou a defesa prévia. Até 2021, o réu era notificado para se manifestar antes de o juiz receber a inicial, e o Tema 344 do STJ reservava esse juízo de delibação às ações de improbidade típicas. A reforma revogou os §§ 8º e 9º e reescreveu o § 7º: hoje a inicial em devida forma leva à citação para contestar. O filtro da inicial ficou nos requisitos do § 6º e na rejeição do § 6º-B. Exemplo: a alegação de nulidade por falta de notificação prévia, numa ação de 2023, não tem base legal.

A petição inicial

A inicial tem dois requisitos próprios. Deve individualizar a conduta de cada réu e apontar os elementos probatórios mínimos do ato e da autoria (I), e vir instruída com documentos ou justificação com indícios suficientes dos fatos e do dolo imputado (II), salvo impossibilidade fundamentada. A individualização é exigência da natureza sancionatória: cada réu responde pelo que fez. Exemplo: a inicial que atribui a dez servidores, em bloco, «participação no esquema», sem dizer o ato de cada um, não atende o inciso I.

O § 6º-B manda rejeitar a inicial nos casos do art. 330 do CPC, quando faltarem os requisitos do § 6º ou quando for manifestamente inexistente o ato imputado. E o STF, ao admitir a colaboração premiada na ação de improbidade, fixou que as declarações do colaborador, desacompanhadas de outros elementos, não bastam para o início da açãoSTF, Tema 1.043 da repercussão geral. Exemplo: a inicial apoiada só na delação do sócio da construtora é rejeitada; com as notas fiscais frias e os extratos, segue.

Citação, contestação e julgamento conforme o estado do processo

Recebida a inicial, os réus são citados para contestar em 30 dias, prazo comum, contado na forma do art. 231 do CPC (§ 7º). Havendo possibilidade de solução consensual, as partes podem pedir a interrupção do prazo da contestação por até 90 dias (§ 10-A). Da decisão que rejeita preliminares da contestação cabe agravo de instrumento (§ 9º-A). Esses três números foram os distratores do TJCE 2025: 15 dias sucessivos, 60 dias de interrupção e preliminares sem agravo. Exemplo: com quatro réus, todos contestam no mesmo prazo de 30 dias.

Contestada a ação e, se for o caso, ouvido o autor, o juiz pode julgar conforme o estado do processo, atento à inexistência manifesta do ato, e pode desmembrar o litisconsórcio para otimizar a instrução (§ 10-B). O desmembramento afasta outro distrator frequente, o de que o litisconsórcio seria necessário e unitário. A qualquer momento, verificada a inexistência do ato, a ação é julgada improcedente (§ 11). Exemplo: com vinte réus, o juiz separa o núcleo dos agentes públicos do grupo dos fornecedores.

O agravo contra a rejeição das preliminares é um caso de regra mais ampla: das decisões interlocutórias da ação de improbidade cabe agravo de instrumento (§ 21), sem o rol do art. 1.015 do CPC. Exemplo: o indeferimento da perícia contábil é agravável.

Aprofundamento O agravo de instrumento contra toda interlocutória da ação de improbidade (art. 17, § 21) e o regime recursal do processo coletivo são estudados no capítulo 6. ir →

A decisão do § 10-C e a nulidade por tipo diverso

Depois da réplica, o juiz profere uma decisão própria do rito: indica com precisão a tipificação do ato imputável a cada réu, sem modificar o fato principal nem a capitulação legal dada pelo autor (§ 10-C). Para cada ato, só um tipo dos arts. 9º, 10 e 11 (§ 10-D). Só então as partes especificam as provas (§ 10-E). A decisão delimita o objeto da defesa e da instrução: o réu sabe de que tipo se defende. Exemplo: a «rachadinha» narrada como enriquecimento ilícito fica no art. 9º, ainda que também lese o erário.

O § 10-F fecha o sistema com duas nulidades da decisão de mérito: a que condena por tipo diverso do definido na inicial (I) e a que condena sem as provas tempestivamente especificadas pelo réu (II). O juiz ainda indefere a prova inútil ou protelatória, em decisão fundamentada (CPC, art. 370, parágrafo único), mas não condena sem a que deferiu ou devia deferir. Foi o que a FGV cobrou no TJPE 2024, contra tipificação cumulativa e recapitulação pelo juiz. Exemplo: negada a perícia pedida a tempo pela defesa, a condenação apoiada no laudo unilateral do autor é nula.

A vigência pede cuidado. A base anota, no § 10-C, as ADIs 7.042 e 7.043 e as ADIs 7.236 e 7.156; no § 10-D e no § 10-F, I, só as duas últimas. A «réplica do Ministério Público» vale também para o ente autor, leitura da casa a conferir. O registro do lote das duas últimas reproduz só as sessões de 25/6 e 1º/7/2026, sobre outros artigos; o desfecho quanto a esses parágrafos fica a conferir no STF. Na objetiva, vale a letra, como no TJPE 2024. Exemplo: a assertiva que diz caída a vedação de recapitular não tem apoio na base.

Provas, revelia e ônus

As garantias do réu se aproximam das do processo penal. Ele tem direito de ser interrogado, e o silêncio não vale confissão (§ 18). Não se aplicam à ação: a presunção de veracidade pela revelia (§ 19, I); a imposição do ônus da prova ao réu pela distribuição dinâmica do CPC (II); a propositura de mais de uma ação pelo mesmo fato, com o conflito entre Ministérios Públicos resolvido pelo CNMP (III); e o reexame obrigatório da sentença de improcedência ou terminativa (IV). Exemplo: o réu revel não é condenado sem prova do autor.

O inciso II marca a diferença para as demais ações coletivas, em que a inversão do ônus chega pelo microssistema, como na Súmula 618 do STJ para a degradação ambiental. Na improbidade, o ônus fica com o autor. A base anota «vide ADI 7.156» nesse inciso, e o desfecho fica a conferir no STF. A prova emprestada continua admitida, com contraditório no processo de destino (CPC, art. 372), como exigiu a FGV no TRF6 2025. Exemplo: os depoimentos da ação penal entram, mas o réu que não foi parte nela pode contraditá-los e pedir nova oitiva.

Aprofundamento A inversão do ônus da prova pelo microssistema, que a ação de improbidade não admite, e a remessa necessária por analogia são estudadas no capítulo 1. ir →

A decisão criminal e o trâmite da ação

As instâncias são independentes, com duas pontes. As sentenças civis e penais produzem efeito na ação de improbidade quando concluem pela inexistência da conduta ou pela negativa da autoria (§ 3º). O § 4º, pela letra, faria a absolvição criminal pelos mesmos fatos, confirmada por colegiado, impedir o trâmite da ação por qualquer fundamento do art. 386 do CPP. Essa letra não vale por inteiro: em 25/6/2026, nas ADIs 7.236 e 7.156, o STF declarou a parcial inconstitucionalidade do § 4º, com interpretação conforme. Exemplo: a absolvição por prova da inexistência do fato trava a ação de improbidade.

O STF restringiu o § 4º: a decisão criminal transitada em julgado só impede a ação nos casos do art. 65 do CPP (excludentes de ilicitude), do art. 386, I (inexistência do fato), e do art. 386, IV (prova de que o réu não concorreu), e a regra vale para a absolvição, a rejeição da denúncia e o arquivamento precluso, salvo o art. 18 do CPPSTF, ADIs 7.236 e 7.156 (art. 21, § 4º, da LIA)^○. A absolvição por falta de provas não trava a ação, como deu a FGV no gabarito definitivo do TRF5 2025. Exemplo: o prefeito absolvido por insuficiência de prova da autoria segue respondendo à ação de improbidade.

Duas trocas pesam na prova. No lugar da absolvição «confirmada por decisão colegiada», vale a decisão criminal transitada em julgado; no lugar de «todos os fundamentos» do art. 386, valem só o art. 65 e o art. 386, I e IV. Exemplo: a assertiva que trava a ação pela absolvição confirmada em apelação, por qualquer fundamento, reproduz a letra que o STF afastou.

Sentença: requisitos, ressarcimento e liquidação

Além do art. 489 do CPC, a sentença indica com precisão os fundamentos que demonstram os elementos dos arts. 9º, 10 e 11, que não se presumem (art. 17-C, I), e a ilegalidade sem dolo não é improbidade (§ 1º). Os demais incisos mandam considerar as consequências práticas, as dificuldades reais do gestor e os critérios de dosimetria das sanções, estudados no capítulo 30 de Administrativo, «Improbidade: sanções, processo e prescrição» (tópico 1). Exemplo: a sentença que deduz o dolo da simples irregularidade do contrato fere o inciso I.

Com litisconsórcio passivo, a condenação fica no limite da participação e dos benefícios diretos de cada réu, vedada a solidariedade (§ 2º, com «vide ADI 7.156» na base e desfecho a conferir). É o avesso do Tema 1.213, que admite o bloqueio solidário antes da sentença. E não há remessa necessária (§ 3º), regra que repete o art. 17, § 19, IV. Exemplo: dos três réus do desvio de R$ 1 milhão, o que recebeu R$ 100 mil não responde pelo total na sentença, embora tenha tido bens bloqueados acima disso.

A frase de Cunha, de 2020, descreve a regra que a Lei 14.230/2021 inverteu. A 1ª Seção do STJ aplicava à improcedência da ação de improbidade a remessa do art. 19 da Lei 4.717/1965, pelo microssistema; o art. 17-C, § 3º, afastou o reexame. Mas o repetitivo de 2025 manteve a remessa nos processos com sentença anterior à leiSTJ, Tema 1.284 dos repetitivos^○. O Caderno Sistematizado registra que o tema chegou a ser afetado como repetitivo³. Exemplo: a improcedência proferida em 2020 ainda sobe em reexame.

Procedente a ação pelos arts. 9º e 10, a sentença condena ao ressarcimento e à perda ou reversão dos bens em favor da pessoa jurídica prejudicada (caput). Se for preciso liquidar o dano, é ela quem liquida e cumpre a sentença (§ 1º); se não o fizer em 6 meses do trânsito, o Ministério Público assume, sem prejuízo da responsabilidade pela omissão (§ 2º). Descontam-se os serviços efetivamente prestados (§ 3º), e o débito pode ser parcelado em até 48 meses, se o réu provar incapacidade financeira (§ 4º). Exemplo: o Município inerte por sete meses perde a iniciativa da liquidação para a promotoria.

Aprofundamento O ressarcimento ao erário pela ação civil pública e a prescrição dessa pretensão são estudados no capítulo 4. ir →

Na fase de cumprimento, a pedido do réu, o juiz unifica as sanções de vários processos (art. 18-A). Na continuidade de ilícito, aplica a maior sanção aumentada de 1/3 ou a soma, o que for mais benéfico (I); na prática de novos ilícitos, soma as sanções (II). A suspensão dos direitos políticos e a proibição de contratar têm o teto de 20 anos (parágrafo único). A FGV pediu essa regra na discursiva do TJGO 2026. Exemplo: três fraudes em série na mesma licitação, com suspensões de 8, 6 e 5 anos, dão 10 anos e 8 meses pela majoração, e não 19 pela soma.

A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado (art. 20, caput); as sanções, a sua escolha e a sua execução estão no capítulo 30 de Administrativo (tópico 1). Exemplo: o prefeito condenado em primeiro grau continua no cargo enquanto recorre.

Aprofundamento O acordo de não persecução civil, com a oitiva do ente lesado e a homologação judicial, é estudado no capítulo 10. ir →

Aprofundamento A prescrição da ação de improbidade e o direito intertemporal da reforma são estudados no capítulo 10. ir →

A tabela segue a ordem do processo, e cada distrator da terceira coluna saiu de prova recente da FGV: o TJCE 2025 trocou os prazos, o TRF1 2025 pediu remessa e vedou o desmembramento, o TJPE 2024 admitiu recapitular e o TRF6 2025 restringiu o agravo. Exemplo: diante de uma alternativa sobre o rito, localizar a etapa e conferir o número da lei resolve a maior parte das questões.