Improbidade Administrativa · Ponto 13

◉◉◉ A Lei 14.230/2021 não revogou a Lei 8.429/1992 — reescreveu-a por dentro. Manteve-se a mesma lei nacional (art. 22, I, CF quanto às normas processuais e sanções), mas com um giro de política criminal-administrativa: menos tipos abertos, exigência de dolo qualificado e um rito muito mais garantista. O art. 1º passou a falar em "sistema de responsabilização" voltado à probidade na organização do Estado.

◉◉◉ A improbidade tem natureza não penal. Por isso o STF afastou a retroatividade da lei penal mais benéfica (art. 5º, XL) e adotou o tempus regit actum. Mas admitiu retroatividade pontual da norma benéfica que revogou a modalidade culposa, com um limite intransponível: a coisa julgada (art. 5º, XXXVI).

◉◉◉ Quando a Lei 14.230/2021 revogou incisos do art. 11 ou tornou o caput taxativo, muitas condutas não deixaram de ser ímprobas — apenas migraram para outro inciso (ou para lei especial). O STJ chama isso de continuidade típico-normativa: não há abolitio, a condenação se mantém, reenquadrada. Só se aplica retroativamente o que for benéfico (ex.: afastar a suspensão de direitos políticos do art. 11).

◉◉◉ Improbidade é o ato doloso praticado por agente público (ou por terceiro em concurso) que gera enriquecimento ilícito, lesão ao erário ou viola princípios da Administração. Para o STJ, é a ilegalidade qualificada e tipificada pelo dolo — nem toda ilegalidade é ímproba; exige-se um plus de desonestidade (REsp 1.193.248).

◉◉ Enquanto princípios, moralidade e probidade se equivalem. Mas improbidade é gênero mais amplo do que a violação à moralidade: a lei considera ímprobos atos que nem sempre ferem a moral (ex.: dano ao erário). E legalidade não é probidade: embora o art. 11 mencione a legalidade, aplicar "cega e surdamente" o dispositivo — para tornar toda ilegalidade ímproba — é vedado (REsp 1.414.933).

◉◉ Agente público (art. 2º): todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, mandato/cargo/emprego/função — inclui agentes de direito e de fato, e até estagiários (REsp 1.352.035) e notários/registradores (particulares em colaboração — REsp 1.186.787). A reforma incluiu expressamente os agentes políticos. Terceiro (art. 3º): particular que induz ou concorre — agora apenas dolosamente — ou se beneficia.

◉◉ Requisitos: (a) recebimento de vantagem patrimonial indevida, independentemente de prejuízo ao erário; (b) conduta dolosa; (c) nexo causal com o exercício da função. Rol exemplificativo (o caput usa "notadamente"). É o tipo de maior reprovabilidade — logo, a gradação sancionatória mais pesada.

Incluem: receber comissão/propina (I); facilitar aquisição por preço superior ou alienação por preço inferior (II e III); usar bens/servidores em obra particular (IV); tolerar jogo/contrabando por vantagem (V); evolução patrimonial a descoberto (VII — desproporcional à renda, cabendo ao agente demonstrar a licitude); incorporar bens públicos ao patrimônio (XI e XII).

◉◉◉ Requisitos: (a) dano efetivo ao erário; (b) dolo; (c) nexo causal. Rol exemplificativo. Erário ≠ patrimônio público: erário é só o aspecto financeiro; patrimônio público é mais amplo (bens estéticos, artísticos, históricos, turísticos).

Divisor cobrado em prova: frustrar concurso público → violação a princípio (art. 11, V); frustrar licitude de processo licitatório/seleção de parcerias com dano → lesão ao erário (art. 10, VIII). O ISS indevido migrou para cá (art. 10, XXII) — e só configura improbidade se causar efetivo prejuízo.

◉◉◉ O art. 11 tutela a ação/omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade, só nas condutas dos incisos — rol taxativo (o caput perdeu o "notadamente"). Exige-se fim de obter proveito/benefício indevido (§ 1º, à luz da Convenção da ONU) e lesividade relevante ao bem jurídico (§ 4º). Independe de dano ao erário ou enriquecimento.

Revogados: I ("fim proibido") e II ("retardar ato de ofício"). Alterados/restringidos: III (segredo — só com beneficiamento/risco à segurança); IV (publicidade — com exceção de segurança); V (frustrar concurso/licitação com benefício); VI (não prestar contas — com condições e para ocultar irregularidade). Incluídos: XI (nepotismo — reproduz a SV 13) e XII (publicidade com promoção pessoal — art. 37, § 1º, CF).

Antes, o STJ contentava-se com dolo genérico no art. 11 (REsp 1.383.649). Com a reforma e o § 1º, exige-se especial fim de agir. Assim, a contratação de temporários sem concurso amparada em lei local não é improbidade por faltar dolo (Tema 1108, REsp 1.913.638).

◉◉ A CF (art. 37, § 4º) prevê suspensão de direitos políticos, perda da função, indisponibilidade e ressarcimento — rol exemplificativo. A LIA acrescenta multa civil e proibição de contratar. Atenção: a indisponibilidade não é sanção, e sim tutela provisória de garantia.

Multa pode ser aumentada até o dobro se ineficaz para reprovação (§ 2º). No art. 11, cabe ressarcimento se houver lesão ao patrimônio (não ao erário). A proibição de contratar é, em regra, restrita ao ente lesado (limitação territorial), com registro no CEIS — mas o STF, em 2026, invalidou essa limitação (§13). Pode alcançar PJ da qual o apenado seja sócio majoritário, para evitar fraude (constitucional — ADI 4.295).

◉◉◉ A reforma inseriu que as sanções da LIA não se aplicam à PJ se o ato já for sancionado pela Lei 12.846/2013 (art. 3º, § 2º). Mas o STJ pacificou: usar as duas leis numa mesma ação não viola, por si só, o non bis in idem — só há violação se houver sanções idênticas, pelo mesmo fundamento e fatos, aferível na sentença, não na admissão. Se, ao final, aplicarem-se as penas da Lei Anticorrupção, ficam prejudicadas as da LIA para o mesmo fato (REsp 2.107.398, Info 841).

◉◉◉ A ação prescreve em 8 anos, contados do fato ou, nas infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. Diferentemente do regime antigo, o prazo não varia conforme o vínculo do agente. Ao particular aplica-se o mesmo regime do agente público (Súmula 634-STJ).

Encerrado o prazo máximo do inquérito (365+365), a ação deve ser proposta em 30 dias. Suspensão e interrupção estendem-se a todos que concorreram (§ 6º) e aos atos conexos no mesmo processo (§ 7º). O IC é peremptório: prorrogação única, por ato fundamentado, antes do vencimento — extrapolar é ilegal (REsp 2.181.090, 2025).

◉◉◉ A reforma converteu a indisponibilidade de tutela de evidência em tutela de urgência: passou a exigir periculum in mora — perigo de dano irreparável ou risco ao resultado útil (art. 16, § 3º) — além da plausibilidade. Aplica-se, no cabível, o regime da tutela de urgência do CPC (§ 8º). Destina-se a garantir só o ressarcimento do erário e o acréscimo por enriquecimento ilícito (não a multa civil — § 10).

Requerida ao juízo da ação, em caráter antecedente ou incidente. Em regra, após oitiva do réu em 5 dias; excepcionalmente inaudita altera pars (§ 4º). Cabe agravo de instrumento (§ 9º). Prioriza veículos, imóveis e outros bens, deixando contas bancárias por último (§ 11). Vedações: bem de família (salvo fruto de vantagem indevida — § 14); até 40 salários mínimos em poupança/conta (§ 13); verbas absolutamente impenhoráveis. Dispensa individualização dos bens.

A LIA não mais prevê sequestro de bens — o MP requer as tutelas provisórias do CPC (art. 17, § 6º-A). Persiste o afastamento preventivo do agente (art. 20, § 1º), sem prejuízo da remuneração, por até 90 dias prorrogáveis uma vez, quando necessário à instrução ou para evitar novos ilícitos.

◉◉ A vedação histórica à transação caiu com o Pacote Anticrime (Lei 13.964/2019) e foi detalhada pela reforma. O MP pode celebrar o ANPC desde que dele advenham, ao menos: (I) integral ressarcimento do dano; (II) reversão da vantagem indevida à PJ lesada (art. 17-B).

Depende cumulativamente de: oitiva do ente lesado; aprovação pelo órgão do MP (até 60 dias, se antes do ajuizamento); e homologação judicial (§ 1º). Pode ser celebrado a qualquer tempo — na investigação, no curso da ação ou na execução da sentença (§ 4º), inclusive em fase recursal (EAREsp 102.585). Descumprido, o investigado fica impedido de novo acordo por 5 anos (§ 7º).

Segue o procedimento comum do CPC, no foro do local do dano/PJ prejudicada (art. 17, § 4º-A). Acabou a defesa prévia: o réu é citado para contestar em 30 dias (§ 7º). A inicial deve individualizar a conduta e trazer elementos probatórios mínimos do ato e do dolo (§ 6º). Rejeita-se a inicial se ausentes esses requisitos ou se manifestamente inexistente o ato (§ 6º-B). Não há remessa necessária, nem presunção de veracidade na revelia, nem inversão do ônus ao réu (§ 19). Cabe agravo de instrumento das interlocutórias, inclusive da que rejeita preliminares (§ 21).

◉◉◉ No recebimento, vigora o in dubio pro societate — indícios mínimos bastam para receber a inicial, reservando-se a aferição de dolo e dano à instrução (REsp 2.175.480, Info 842). Mas a decisão não pode limitar-se a invocar o princípio: precisa apontar os elementos indiciários e a causa de pedir (REsp 1.570.000). E o autor deve indicar conduta dolosa específica — a mera condição de sócia minoritária não justifica manter alguém no polo passivo.

O juiz pode converter a ação de improbidade em ação civil pública quando houver ilegalidade a sanar sem os requisitos da improbidade (art. 17, § 16) — mas no 1º grau, antes da sentença (REsp 2.139.458), cabendo agravo. O art. 17-D reafirma que a ação de improbidade é repressiva e pessoal, vedado seu uso para controle de políticas públicas e tutela de interesses difusos (que vão para a Lei 7.347/85) — dispositivo tido por constitucional em 2026.

A reforma vedou o reexame necessário das sentenças de improcedência/extinção (art. 17, § 19, IV; art. 17-C, § 3º), superando o STJ (EREsp 1.220.667). Transição (Tema 1284): a vedação não alcança processos cuja sentença seja anterior a 26/10/2021 — vale o tempus regit actum (art. 14, CPC): a data da sentença define a regra (REsp 2.117.355).

A sentença dos arts. 9º e 10 condena ao ressarcimento e à perda/reversão dos bens em favor da PJ lesada (art. 18). A legitimidade principal para liquidar e executar é da PJ lesada; o MP é subsidiário, após inércia superior a 6 meses (art. 18, §§ 1º e 2º). Cabe parcelamento em até 48× (§ 4º) e unificação de sanções na execução (art. 18-A), com teto de 20 anos para suspensão de direitos e proibição de contratar. O STJ admite medidas executivas atípicas (apreensão de passaporte, suspensão de CNH) no cumprimento (REsp 1.929.230).

Um mesmo ato pode gerar responsabilização penal, civil por improbidade e administrativo-disciplinar, de forma independente — cada uma com seus pressupostos, sanções e processos. A regra é a incomunicabilidade: a absolvição numa esfera não vincula a outra. A improbidade tem natureza cível-sancionadora (não é ação penal nem mera ação civil — art. 17-D), o que a submete a garantias próprias do direito administrativo sancionador (tipicidade, dolo, proporcionalidade) sem convertê-la em processo criminal.

A constitucionalidade da reforma foi atacada em várias ADIs. Em dezembro de 2022, a cautelar na ADI 7236 (rel. Alexandre de Moraes) suspendeu pontualmente dispositivos — com destaque para a expressão que reduzia “pela metade” o prazo da prescrição intercorrente (art. 23, § 5º). Essa cautelar foi referendada pelo Plenário e é restrita a essa expressão: não autoriza sobrestar ações de improbidade inteiras (o STJ reafirmou esse limite em reclamação). Em 2026, o Tribunal avançou ao mérito, reequilibrando o sistema a favor da efetividade do combate à corrupção. Os pontos abaixo refletem o julgamento de mérito iniciado em 2026 — confira a proclamação final, pois alguns capítulos ainda pendiam de fixação ao fechamento deste material.