Intervenção do Estado na Propriedade — Ponto 14

◉◉ A propriedade é direito fundamental (art. 5º, XXII) e princípio da ordem econômica (art. 170, II), mas atenderá sua função social (art. 5º, XXIII). A função social não é limite externo: integra o próprio conteúdo do direito, impondo deveres negativos e positivos. É dela e da supremacia do interesse público que nasce a legitimidade da intervenção estatal.

◉◉ Regra: por serem matéria administrativa, a competência para legislar sobre as formas de intervenção é comum. Exceções de competência privativa da União: desapropriação (art. 22, II) e requisição (art. 22, III). O tombamento tem competência legislativa concorrente (art. 24, VII) e material comum (art. 23, III/IV).

◉◉◉ Restrição de caráter geral (positiva, negativa ou permissiva) que não atinge bem específico, mas todos os proprietários na situação descrita na norma. Decorre do poder de polícia, produz efeitos em regra ex nunc e pode ser instituída por lei ou ato administrativo geral, de qualquer ente (competência comum). Frequente no Direito Urbanístico municipal (ex.: direito de preempção, art. 25 do Estatuto da Cidade).

• Imóvel incluído em Estação Ecológica (UC de proteção integral) sofre limitação que esvazia o domínio útil → não incide IPTU, mas ITR (área é zona rural para efeitos legais — art. 49 da Lei 9.985/2000; REsp 1.695.340-MG, Info 657).
• Ainda que a parte ajuíze ação de desapropriação indireta quando o caso era de limitação (UC), o mérito deve ser apreciado (instrumentalidade das formas — REsp 1.653.169-RJ, Info 662); mas o prazo aplicado é o quinquenal da ação pessoal.

◉◉◉ Ônus real de direito público sobre imóvel determinado, impondo ao proprietário o dever de suportar utilização pública (prédio serviente ao serviço público dominante). Afeta o caráter exclusivo da propriedade. Exemplos clássicos: passagem de redes elétricas, gasodutos, oleodutos. Base: art. 40 do DL 3.365/41 — aplicam-se, no que couber, as regras da desapropriação por utilidade pública.

• Instituição: por ato individual que especifique o objeto — acordo (extrajudicial) ou sentença (se o particular recusa o valor). Não é autoexecutória.
• Registro: por ser direito real, exige registro no CRI para eficácia erga omnes. Exceção: servidão aparente (obras visíveis) tem proteção possessória mesmo sem registro (Súmula 415 do STF).
• Indenização: não há perda da propriedade — regra é não indenizar; só cabe se o proprietário provar dano (ônus dele).
• Sobre bens públicos: admissível respeitada a "hierarquia federativa" (analogia ao art. 2º, §2º, DL 3.365/41) e com autorização legislativa.

• Não incide IR sobre a compensação por servidão (linhas de alta tensão): tem caráter indenizatório, recompõe patrimônio, não é acréscimo patrimonial (art. 43 do CTN) — REsp 1.992.514-CE, Info 769.
• Na servidão constituída por desapropriação, são devidos juros compensatórios pela limitação de uso (Súmula 56 do STJ).

◉◉◉ Diante de iminente perigo público, o Estado usa coativamente bens móveis, imóveis ou serviços particulares, com indenização ulterior e condicionada a dano (art. 5º, XXV). É ato unilateral e autoexecutório — dispensa autorização judicial. Competência legislativa privativa da União (art. 22, III); competência para executar é comum (todos os entes).

Independe de regulamentação infraconstitucional e não pressupõe estado de defesa ou de sítio, embora possa ocorrer neles. Classifica-se em civil (evita danos à vida, saúde e bens da coletividade) e militar (segurança interna/soberania) — ambas em paz ou guerra. A Lei 13.979/2020 (Covid-19) autorizou requisição de bens e serviços com indenização posterior.

Requisição = direito pessoal da Administração; instituição autoexecutória na urgência; extingue-se automaticamente com o fim do perigo; prescrição da eventual indenização em 5 anos.

◉◉ Uso transitório de imóveis privados como apoio à execução de obras e serviços públicos (ex.: terreno vizinho para depósito de materiais). Situação de normalidade (diferente da requisição, que exige perigo). Instituída por ato da autoridade competente; é autoexecutória; extingue-se com a conclusão da obra/serviço ou o fim do prazo.

◉◉◉ Modalidade de intervenção que protege o patrimônio cultural material (histórico, artístico, arqueológico, paisagístico) — art. 216 da CF e DL 25/37. Recai sobre bens móveis ou imóveis, públicos ou privados. Não transfere propriedade — é próximo de uma limitação, mas individualizada. O patrimônio imaterial é protegido por outro instrumento: o registro (Dec. 3.551/2000).

• Vontade: voluntário (proprietário pede ou anui) × compulsório (recusa do proprietário).
• Eficácia: provisório (processo em curso) × definitivo (concluído e inscrito). Única diferença prática: a inscrição no registro. O provisório já produz os efeitos protetivos.

• Deveres: não destruir/demolir/mutilar; só reparar/pintar/restaurar com autorização; conservar (e comunicar ao órgão se faltarem recursos, que pode custear); tolerar fiscalização.
• Livre: pode gravar por penhor, anticrese ou hipoteca. Não há dever de indenizar pelo simples tombamento.
• Vizinhança (art. 18, DL 25/37): proibida construção/anúncio que reduza a visibilidade do bem tombado sem autorização.

◉◉◉ Procedimento de direito público pelo qual o Estado transfere para si a propriedade de terceiro, por utilidade/necessidade pública ou interesse social, mediante justa e prévia indenização (art. 5º, XXIV). É a única intervenção supressiva e forma originária de aquisição: o bem se liberta de ônus anteriores e é insuscetível de reivindicação; credores ficam sub-rogados no preço (não no bem).

Pressupostos: necessidade pública (emergência que exige o bem), utilidade pública (conveniente, não imprescindível) e interesse social (justa distribuição/bem-estar). Além da regra geral, a CF traz três hipóteses específicas:

• Desapropriação-sanção urbanística (art. 182, §4º, III) — Município; títulos da dívida pública.
• Desapropriação-sanção rural / reforma agrária (art. 184) — União; títulos da dívida agrária.
• Desapropriação-confiscatória (art. 243) — culturas ilegais ou trabalho escravo; sem indenização.

Pode: qualquer bem com valor patrimonial — móvel, imóvel, corpóreo, incorpóreo (espaço aéreo, subsolo, ações, quotas). Não pode: moeda corrente; direitos personalíssimos; margens de rios navegáveis (Súmula 479 do STF); pessoas jurídicas em si. Imóvel só é desapropriável pelo ente em cujo território esteja.

• Legislativa: privativa da União (art. 22, II), delegável a Estados/DF por lei complementar em temas específicos.
• Declaratória (declarar utilidade/necessidade/interesse social): regra comum a todos os entes. Exceções: reforma agrária (art. 184) e confiscatória (art. 243) são exclusivas da União; a urbanística sancionatória (art. 182, §4º, III) é exclusiva do Município.
• Executória (promover a desapropriação): mais ampla — Administração Direta e Indireta e delegatários (concessionários, permissionários, PPP, empreiteiros do art. 3º).

Bens públicos podem ser desapropriados, respeitada a "hierarquia" do art. 2º, §2º, DL 3.365/41 (redação da Lei 14.620/2023): a União desapropria bens de qualquer ente; o Estado, só de seus Municípios; Município e DF não desapropriam bens de outros entes. Exige-se autorização legislativa do ente desapropriante — dispensada se houver acordo entre os entes. Município/Estado pode desapropriar bem de autarquia federal com prévia autorização do Presidente da República (decreto).

◉◉◉ A fase administrativa tem subfase declaratória (manifestação da intenção de desapropriar, por decreto do Chefe do Executivo — ou, excepcionalmente, por lei do Legislativo) e subfase executória (providências de transferência; se há acordo sobre o preço, é a "desapropriação amigável"). A declaração deve conter: descrição do bem, finalidade e hipótese legal.

• Ingresso no bem (art. 7º, DL 3.365/41, red. Lei 14.620/2023): autoridades podem ingressar para inspeções e levantamentos, com auxílio de força policial; dano por excesso gera indenização por perdas e danos.
• Caducidade do decreto: 5 anos (utilidade/necessidade) ou 2 anos (interesse social) para promover a desapropriação; ultrapassado, caduca e o bem não pode ser redeclarado por 1 ano (art. 10, DL 3.365/41).
• Fixação do estado do bem (benfeitorias): necessárias sempre indenizadas; úteis só se autorizadas; voluptuárias nunca. Obra licenciada após o decreto não entra na indenização (Súmula 23 do STF).

• Liminar que suspende atos expropriatórios susta o prazo de caducidade (STJ, REsp 1.085.795/PE).
• A caducidade do decreto não gera indenização quando o ente não ultimou ato de perda do domínio (STJ, AgRg no AREsp 327.900/PA).

• Foro (imóvel): competência absoluta do foro da situação da coisa (art. 47 do CPC), ainda que a União seja parte — afasta o art. 11 do DL. Móvel: domicílio do réu.
• Superveniência de vara federal no local do imóvel desloca a competência — não incide a perpetuatio jurisdictionis (natureza real; STJ, REsp 885.557/CE).
• Legitimidade passiva: o proprietário. Locatários e demais titulares de direito pessoal vão a ação autônoma (incl. fundo de comércio de imóvel comercial locado).
• Citação do cônjuge dispensada: art. 16 do DL ("a do marido dispensa a da mulher") prevalece sobre o CPC como norma especial (REsp 1.404.085-CE, Info 547).

Como a ação é real, só se admite assistência de quem tenha direito real sobre o imóvel (STJ, REsp 1.095.295/PE). Interesse meramente econômico (ex.: credor tributário, arrendatário) não autoriza o ingresso. O DL prevê: sub-rogação de direitos reais no preço (art. 31); terceiro que suscita dúvida no levantamento (art. 34); e reparação a quem tem bem contíguo prejudicado (art. 37).

◉◉◉ Permite ao Poder Público a posse do bem no curso do processo, antes do fim (art. 15, DL 3.365/41). Requisitos: (i) declaração de urgência — não renovável; alegada, há prazo improrrogável de 120 dias para requerer a imissão; e (ii) depósito prévio pelos critérios do art. 15, §1º. Preenchidos, o expropriante tem direito subjetivo à imissão — o juiz não pode indeferir.

• Regra (art. 33, §2º): o expropriado levanta, independentemente de concordância, até 80% do depósito.
• Transferência antecipada (art. 34-A, Lei 13.465/2017): se o expropriado concorda com a desapropriação (não com o preço), a imissão já transfere a propriedade e ele levanta 100% do depósito.
• A concordância do art. 34-A é com a desapropriação, e não renuncia ao direito de discutir o preço (§1º). Efeito: quem concorda levanta 100%, mas não pode mais discutir o mérito da desapropriação (coisa julgada); quem não concorda levanta 80% e pode discutir mérito em ação autônoma.

O Poder Público pode desistir a qualquer tempo, mesmo após o trânsito em julgado, desde que: (a) ainda não pago integralmente o preço; e (b) o imóvel possa ser devolvido sem alteração substancial. O ônus de provar fato impeditivo da desistência é do expropriado (STJ, REsp 1.368.773-MS, Info 596). O expropriado não se opõe, mas é indenizado pelos prejuízos.

◉◉◉ Na desapropriação por utilidade/necessidade pública e interesse social, a indenização é prévia, justa e em dinheiro. É integral: abrange danos emergentes, lucros cessantes, despesas processuais, juros, correção monetária e honorários. Paga-se por precatório (art. 100) ou, se de pequeno valor, por RPV. O valor é contemporâneo da avaliação (art. 26).

Nem sempre em dinheiro: na urbanística (art. 182), títulos da dívida pública resgatáveis em até 10 anos; na reforma agrária (art. 184), títulos da dívida agrária resgatáveis em até 20 anos (a partir do 2º ano). Na reforma agrária, benfeitorias úteis e necessárias são pagas em dinheiro (art. 184, §1º). Na confiscatória, não há indenização alguma.

◉◉◉ Compensam o expropriado por ter perdido a posse antes de receber a justa indenização. Incidem a partir da imissão provisória (na indireta, da efetiva ocupação — Súmula 69 do STJ). Base de cálculo (ADI 2.332): diferença entre 80% do preço ofertado e o valor fixado na sentença.

Na reforma agrária (art. 184), norma superveniente após a imissão e antes do trânsito em julgado altera a taxa. O STJ mapeou (REsp 2.164.309-CE):

◉◉◉ Recompõem o prejuízo pelo atraso no pagamento da indenização. Percentual: 6% a.a. (art. 15-B, DL 3.365/41). Incidem sobre o valor que o expropriado não levantou na imissão (sobre o já levantado não há atraso). Termo inicial: 1º de janeiro do exercício seguinte àquele em que o precatório deveria ter sido pago (não correm no "prazo de respiro" do precatório) — Súmula Vinculante 17.

• Cumuláveis juros compensatórios e moratórios (Súmula 12 do STJ).
• Juros moratórios sobre compensatórios não é anatocismo vedado (Súmula 102 do STJ).
• Atenção: pela Tese 1073, as Súmulas 12, 70 e 102 só se aplicam a situações até 12/01/2000 (véspera da MP 1.997-34).
• Os honorários incluem no cálculo as parcelas de juros compensatórios e moratórios corrigidas (Súmula 131 do STJ).

◉◉◉ Regra especial do art. 27, §1º, DL 3.365/41: quando a sentença fixa valor superior à oferta, o desapropriante paga honorários entre 0,5% e 5% sobre a diferença entre a oferta e a indenização, ambas corrigidas (Súmula 617 do STF; Súmula 141 do STJ). Só há sucumbência do expropriante se a indenização superar a oferta.

• Os percentuais do art. 27, §1º aplicam-se a todas as fases — conhecimento e cumprimento de sentença (STJ, REsp 2.075.692-SP, Info 783).
• Aplicam-se também à desapropriação indireta (STJ, REsp 1.300.442-SC).

Quando o Estado é condenado a complementar a indenização ao final:

• Poder Público em dia com os precatórios → pagamento por precatório.
• Poder Público inadimplente com precatórios → pagamento por depósito judicial direto (RE 922.144).
• Delegatário privado não se submete a precatório.

◉◉ Abrange, além do necessário à obra, área contígua e as zonas que se valorizarão extraordinariamente (art. 4º, DL 3.365/41). Duas hipóteses: (i) imóveis lindeiros necessários à obra; e (ii) imóveis que se valorizarão, para revenda pelo preço atualizado. Objetivo: evitar que particulares se beneficiem desigualmente da obra pública (impessoalidade). A declaração deve indicar quais áreas se destinam à revenda.

◉◉ Direito do expropriado de exigir que a desapropriação alcance a totalidade do bem quando o remanescente ficar esvaziado de conteúdo econômico (inútil/inservível). Converte a desapropriação parcial em total. Deve ser pleiteado durante a fase administrativa ou judicial — não após o término.

◉◉◉ Ocorre quando o Poder Público desvia a finalidade da desapropriação. Duas espécies: lícita — dá ao bem outra destinação pública (diversa da programada); e ilícita — usa o bem para interesse privado. Só a tredestinação ilícita gera direito de retrocessão (STJ, REsp 968.414/SP). Mera omissão (demora em dar destino) não é tredestinação para a corrente majoritária.

◉◉◉ Surge com o desinteresse superveniente do Poder Público pelo bem desapropriado (não lhe dá destino público) ou na tredestinação ilícita. O ex-proprietário tem direito de preferência pelo preço atual (art. 519 do CC). Impossível o retorno do bem, resolve-se em perdas e danos.

Desistência ocorre antes da incorporação/transferência do bem (o Poder Público volta atrás). Retrocessão surge depois de concluída a desapropriação, por interesse público superveniente. Complemento tributário: incide ITBI sobre a restituição do imóvel ao antigo proprietário quando o bem deixa de servir à finalidade (Súmula 111 do STF).

◉◉◉ É o apossamento administrativo do bem pelo Poder Público sem o devido processo legal — a desapropriação "de fato". Fundamento: art. 35 do DL 3.365/41 — incorporado o bem à Fazenda, não cabe reivindicação; qualquer ação se resolve em perdas e danos. É ação indenizatória de natureza real, movida pelo proprietário. Antes da afetação, ainda cabem ações possessórias.

• A ação possessória pode ser convertida em indenizatória por desapropriação indireta, mesmo sem pedido expresso, quando a invasão coletiva consolidada inviabiliza a reintegração (Info 619).
• Honorários periciais na desapropriação indireta são adiantados pela parte que requer a perícia (procedimento comum — REsp 1.343.375-BA).

◉◉◉ Espécie de desapropriação-sanção (art. 184 da CF): incide sobre imóvel rural que não cumpre a função social. Expropriante exclusivo: a União. Indenização em títulos da dívida agrária (TDA), com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis em até 20 anos a partir do 2º ano — sem aprovação do Senado. Benfeitorias úteis e necessárias: em dinheiro (§1º). Rito sumário especial da LC 76/93 (§3º).

Cumpre a função social o imóvel rural que atende, simultaneamente: (i) aproveitamento racional e adequado; (ii) uso adequado dos recursos naturais e preservação ambiental; (iii) observância das relações de trabalho; (iv) exploração que favoreça o bem-estar de proprietários e trabalhadores. Falha em qualquer um → passível de desapropriação.

• Os TDA são pro soluto — materializam o próprio pagamento, independentemente do resgate futuro (STJ, MS 2.932/DF; STF, RE 115.166).
• Se a área medida for maior que a registrada, indeniza-se a área efetivamente desapropriada; se o expropriado só comprova parte, levanta o valor da área registrada e a diferença fica retida até retificação (REsp 1.466.747-PE, Info 556).
• Reserva legal não averbada antes da vistoria não se exclui da área para cálculo de produtividade (REsp 1.301.751-MT).
• A União é parte legítima passiva em ação do arrendatário por prejuízos da desapropriação (REsp 1.130.124-PR).

◉◉ Espécie de desapropriação-sanção (art. 182, §4º, III) aplicável ao proprietário de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que não promove o adequado aproveitamento previsto no plano diretor. É o último degrau, sucessivo ao parcelamento/edificação compulsórios e ao IPTU progressivo no tempo. Expropriante: Município (competência exclusiva), por lei específica para área do plano diretor.

◉◉◉ Propriedades rurais e urbanas onde se localizem culturas ilegais de psicotrópicos ou exploração de trabalho escravo são expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular — sem qualquer indenização (art. 243 da CF; Lei 8.257/91). Bens de valor econômico apreendidos revertem a fundo especial. É a única desapropriação verdadeiramente gratuita. Pressuposto: a mera localização da cultura ilegal/trabalho escravo (dispensa utilidade/necessidade/interesse social).