Bens Públicos · Ponto 15

◉◉◉ Bens públicos são os do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os demais são particulares, seja qual for o titular (art. 98 CC). O critério legal é o subjetivo/da titularidade — não a destinação. Como o Brasil tem conceito legal, é ele que prevalece, sobretudo em prova objetiva.

◉◉◉ A inalienabilidade não é absoluta. São inalienáveis de forma absoluta apenas os bens indisponíveis por natureza (insuscetíveis de avaliação patrimonial — ex.: rios, mares). Os bens de uso comum e de uso especial são inalienáveis enquanto conservarem essa qualificação; desafetados, viram dominicais e podem ser alienados. Em prova objetiva, é correta a assertiva que diz simplesmente serem inalienáveis os de uso comum e uso especial.

É direito potestativo do condômino promover a extinção do condomínio de bem indivisível por alienação judicial. Mesmo sendo a PJ de direito público titular de fração ideal, é legítima a alienação independentemente de autorização legislativa, por inerente ao regime da propriedade condominial (STJ, REsp 655.787/MG; arts. 101 CC, 1.322 CC).

◉◉◉ Os bens públicos são insuscetíveis de constrição judicial. Fundamentos: (i) submissão a precatórios; (ii) requisitos diferenciados de alienação; (iii) continuidade do serviço público. O crédito contra a Fazenda satisfaz-se pela via do art. 100 CF, não pela penhora.

◉◉◉ Bens públicos não se adquirem por usucapião — inclusive os dominicais (arts. 183, §3º, e 191, CF; art. 102 CC). Não há prescrição aquisitiva contra o Poder Público. Súmula 340 STF: desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais públicos, não podem ser adquiridos por usucapião.

◉◉◉ Uso comum do povo (art. 99, I): utilização por toda a coletividade, sem distinção — ruas, praças, mares, rios, estradas. Uso pode ser gratuito ou remunerado (art. 103 CC). Uso especial (art. 99, II): afetados a serviços administrativos/públicos — repartições, universidades, museus, veículos oficiais; também as terras indígenas. Dominical/dominial (art. 99, III): sem destinação específica (desafetados) — patrimônio disponível; ex.: terras devolutas, prédios desativados, dívida ativa, móveis inservíveis. Podem ser alienados.

Ainda que de uso comum, o Poder Público pode restringir o uso (poder de polícia / proteção ambiental): limitar o número de pessoas numa praia ou área protegida, cobrar pedágio, fechar rua para evento. Restringe-se para conservar a coisa pública e proteger o usuário.

◉◉◉ Afetação confere finalidade pública específica ao bem — transforma dominical em uso comum ou especial. Desafetação retira a finalidade — transforma uso comum/especial em dominical. É o mecanismo que habilita a alienação.

Afetação: para a doutrina majoritária, basta o uso para uma finalidade pública — independe de lei ou ato (embora lei e ato também sejam formas possíveis). Pode decorrer até de ato de vontade de particular. Desafetação: em regra depende de lei específica ou ato administrativo expresso; o simples desuso não desafeta. Exceção: fatos da natureza (ex.: incêndio que inutiliza escola) desafetam por fato administrativo, independentemente de manifestação formal.

◉◉ Originária (sem intermediação/título anterior — usucapião, desapropriação): o bem ingressa livre de encargos anteriores. Derivada (com intermediação subjetiva — registro imobiliário, sucessão, contratos): o bem permanece com características e ônus anteriores.

◉ Uso normal (comum/ordinário): conforme a finalidade principal do bem, sem ato de assentimento (ex.: rodovia para trânsito). Uso anormal (especial/extraordinário): distinto da finalidade usual, com sobrecarga, transtorno a terceiros ou exclusividade (ex.: fechamento de via para passeata). Ambos podem ser gratuitos ou onerosos (Celso Antônio) — a remuneração não define a espécie.

◉◉ Ato administrativo unilateral, discricionário e precário que faculta ao particular o uso privativo de bem público, no interesse predominantemente particular. Pode ser gratuita ou onerosa; em regra não exige licitação; revogável a qualquer tempo, sem direito a indenização. Há faculdade de uso (não obrigação).

◉◉ Também ato unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso. Difere da autorização pelo interesse predominante: aqui o interesse público e o particular são igualmente fomentados, com predomínio do público. Para Di Pietro, na permissão o uso é obrigatório (sob pena de caducidade), enquanto na autorização é facultativo. Ex.: bancas de revistas em calçadas.

Celebrado contrato de permissão de uso qualificada (prazo de dez anos, entidade sem fins lucrativos), a rescisão antes do termo exige processo administrativo prévio, com contraditório e ampla defesa (STJ, RMS 43.300/MT).

◉◉ Contrato administrativo que atribui ao particular o uso privativo exclusivo de bem público, para explorá-lo por sua conta e risco segundo a destinação (Hely Lopes). Por ser contrato, exige licitação prévia (salvo dispensa/inexigibilidade) e tem prazo determinado. Em regra oneroso. Não há a precariedade das figuras unilaterais.

A concessão de uso não se submete às regras de duração dos contratos da Lei 14.133/2021 (nem ao prazo anual do art. 57 da Lei 8.666/93): a Administração fixa prazo razoável para a finalidade pública. Di Pietro: prefere-se a concessão à permissão quando o bem se destinar a atividade de grande vulto econômico (ex.: lojas e restaurantes em aeroportos e universidades).

◉ Instrumento de colaboração que faculta o uso, em regra gratuito, de bem público a entidades da Administração ou a particulares sem fim lucrativo. Ex.: TJ cede sala do foro à Defensoria; Estado cede sala à associação de servidores. Ato de colaboração entre repartições (Hely Lopes); o cedente pode reaver o bem a qualquer tempo.

◉◉ Contrato pelo qual o Poder Público transfere ao particular direito real resolúvel sobre terreno público ou seu espaço aéreo (Decreto-Lei 271/67), para fins específicos de regularização fundiária, urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou outro interesse social em áreas urbanas. Transmissível por ato inter vivos ou sucessão. Celebra-se por leilão (art. 76 da Lei 14.133/2021), salvo dispensas de regularização fundiária de interesse social.

Diferentemente da concessão de uso (direito pessoal de uso), a CDRU cria direito real. Desvio de destinação ou descumprimento de cláusula resolutória extingue a concessão, com perda das benfeitorias. A Lei 13.465/2017 inseriu a CDRU no rol de direitos reais (art. 1.225, XII, CC).

◉◉ Como bem público não se usucape, a MP 2.220/2001 criou a CUEM: direito à concessão de uso, para moradia, de imóvel público urbano de até 250 m² ocupado por cinco anos, ininterruptos e sem oposição, por quem não seja proprietário de outro imóvel. É direito real (art. 1.225, XI, CC).

Requisitos cumulativos: (i) posse por 5 anos até 22/12/2016; (ii) ininterrupta e pacífica; (iii) imóvel público urbano até 250 m²; (iv) uso para moradia própria ou da família; (v) não ser proprietário/concessionário de outro imóvel. Há forma coletiva (art. 2º da MP): imóvel > 250 m² ocupado por população de baixa renda, atribuindo-se fração ideal igual a cada possuidor (limitada a 250 m²).

◉◉◉ A ocupação irregular de bem público não é posse, mas mera detenção, de natureza precária (STJ, REsp 863.939/RJ). Racional: posse pressupõe poder inerente à propriedade (art. 1.196 CC); como o particular não pode ser proprietário de bem público (art. 183, §3º, CF), inexiste posse — há detenção (arts. 1.198 e 1.208 CC).

A efetiva utilização de terra pública por particular gera dever de ressarcimento — a taxa de ocupação é devida ainda que sem prévia formalização. O ocupante irregular não pode se beneficiar da própria ilegalidade; dispensá-lo da taxa fere a isonomia e configura enriquecimento sem causa (art. 884 CC). A taxa é ressarcimento mínimo, não lucro (STJ, REsp 1.986.143, Rel. Herman Benjamin, 2022).

Súmula 637 STJ: o ente público tem legitimidade e interesse para intervir, incidentalmente, na ação possessória entre particulares, podendo deduzir qualquer matéria defensiva, inclusive o domínio. É ressalva jurisprudencial à vedação da exceção de domínio (art. 557 CPC; art. 1.210, §2º, CC), justificada pela natureza da posse pública e pelo acesso à Justiça.

◉◉◉ Áreas banhadas pelas águas do mar ou de rios/lagos sujeitos à influência das marés, estendendo-se 33 metros para a terra a partir da linha do preamar médio de 1831 (art. 2º do DL 9.760/46). São bens da União (art. 20, VII, CF). Acrescidos: formados natural ou artificialmente em seguimento aos de marinha, para o lado do mar/rios.

A utilização pode ser dada a terceiros por enfiteuse (aforamento): a União (senhorio direto) transfere o domínio útil ao enfiteuta (foreiro), que paga anualmente o foro (pensão). Na transferência do domínio útil a terceiro, o particular paga à União 5% do valor atualizado do domínio útil (excluídas benfeitorias) — o laudêmio (art. 3º do DL 2.398/87).

Súmula 496 STJ / Tema 419: os registros de propriedade particular de imóveis em terrenos de marinha não são oponíveis à União (o registro é presunção relativa; a titularidade decorre do art. 20, VII, CF). A alegação da União de que a área é terreno de marinha, sem processo demarcatório conclusivo, não obsta o reconhecimento de usucapião entre particulares (STJ, REsp 1.090.847/SP). É nulo o contrato entre particulares de compra e venda do domínio útil de imóvel da União sem prévio recolhimento do laudêmio e certidão da SPU, ainda que registrado (STJ, REsp 1.590.022/MA, Info 589).

Terreno de marinha não se confunde com praia (área coberta/descoberta pelas marés + faixa de material detrítico até a vegetação — art. 10, §3º, da Lei 7.661/88; praia é bem de uso comum). E os terrenos de marinha em ilha costeira sede de município permanecem da União — a EC 46/2005 não os transferiu (STF, RE 636.199/ES, Tema 676, Info 862).

◉ Terrenos banhados por correntes navegáveis, fora do alcance das marés, até 15 metros para a terra a partir da linha média das enchentes ordinárias (art. 4º do DL 9.760/46). Pelo art. 31 do Código de Águas, pertencem aos Estados (salvo domínio federal, municipal ou particular por título); parte da doutrina, porém, à luz do art. 20, III, CF, sustenta serem da União (terrenos marginais e praias fluviais). Súmula 479 STF: as margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de expropriação e excluídas de indenização.

◉◉ São as habitadas em caráter permanente, as usadas para atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais e as necessárias à reprodução física e cultural (art. 231, §1º, CF). São bens da União (art. 20, XI), classificados como uso especial. Aos índios cabe a posse permanente e o usufruto exclusivo das riquezas do solo, rios e lagos (art. 231, §2º). São inalienáveis, indisponíveis e imprescritíveis (art. 231, §4º).

O aproveitamento de recursos hídricos/minerais depende de autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades, com participação nos resultados (art. 231, §3º). A remoção dos grupos é vedada em regra, salvo (i) catástrofe/epidemia (com análise posterior do CN) e (ii) interesse da soberania (com deliberação prévia do CN), garantido o retorno. Súmula 650 STF: os incisos I e XI do art. 20 não alcançam terras de aldeamentos extintos, ainda que ocupadas em passado remoto.

◉◉ Área de até 150 km de largura ao longo das fronteiras terrestres, fundamental para a defesa nacional (art. 20, §2º, CF; Lei 6.634/79). Nela há bens públicos e privados; as propriedades particulares ficam sujeitas a restrições de uso, propriedade e exploração.

É constitucional a ratificação de registros imobiliários de terras de fronteira prevista na Lei 13.178/2015, desde que respeitados os requisitos da norma e os parâmetros constitucionais de política agrícola, reforma agrária e função social (STF, ADI 5623/DF, Info 1077).

◉◉◉ São bens públicos sem finalidade específica (dominicais, em regra) que não se incorporaram ao domínio privado — definidas por critério de exclusão (art. 5º do DL 9.760/46). Pertencem, via de regra, aos Estados (art. 26, IV, CF). São da União apenas as indispensáveis à defesa das fronteiras, fortificações, vias federais e à preservação ambiental (art. 20, II, CF) — estas, por terem destinação específica, são de uso especial.

Regra STJ: a falta de registro não torna a terra automaticamente devoluta — cabe ao Estado provar a titularidade pública; sem prova, o imóvel pode ser usucapido (REsp 674.558/RS; Jurisp. em Teses, tese 7). Nuance STF (ACO 158/SP, Info 969): em terras objeto de ação discriminatória, há presunção de que são devolutas (dos Estados desde a Constituição de 1891), cabendo à União o ônus de provar que as adquiriu por compra/anexação, que lhe eram úteis e a exata individuação — ônus do qual, no caso, a União não se desincumbiu.

◉◉ Elevações de terra cercadas de água. Marítimas: oceânicas (distantes da costa) e costeiras (elevação da plataforma continental); fluviais (rios) e lacustres (lagos). Titularidade: União as oceânicas e costeiras, e as fluviais/lacustres em zonas limítrofes com outros países (art. 20, IV) — excluídas as costeiras sede de município (salvo áreas afetadas a serviço público ou unidade ambiental federal); Estados as áreas em ilhas sob seu domínio e as fluviais/lacustres não federais (art. 26, II e III); Municípios as ilhas marítimas sede do município.

Os terrenos de marinha situados em ilha costeira sede de município continuam da União — a EC 46/2005 não os transferiu (STF, RE 636.199/ES, Tema 676). Assim, coexistem na mesma ilha o domínio municipal (a ilha) e o federal (os terrenos de marinha).

◉ Rios, mares e lagos, da União e dos Estados. São da União os lagos/rios/correntes que estejam em terreno seu, banhem mais de um Estado, sirvam de limite com outros países ou se estendam a território estrangeiro (art. 20, III, CF). São dos Estados, por critério residual, as águas superficiais/subterrâneas não federais (art. 26, I). Não há previsão de águas municipais — a doutrina nega sua existência.

◉◉ A faixa de domínio (área lindeira à pista) é bem público de uso comum do povo e, ainda que a rodovia esteja concedida à exploração privada, permanece afetada à destinação pública. Tema recente e sensível na jurisprudência.