Ação de improbidade administrativa: acordo de não persecução civil e prescrição

Da vedação ao acordo

Por que um acordo na improbidade é novidade? A redação original da Lei 8.429/1992 vedava a transação na ação de improbidade (art. 17, § 1º). A Lei 13.964/2019 alterou esse parágrafo para admitir o acordo de não persecução civil, e a Lei 14.230/2021 o revogou e deu ao acordo regime próprio no art. 17-B, como registra o Caderno Sistematizado¹. O acordo de não persecução civil é o negócio pelo qual o legitimado deixa de propor a ação, ou de prosseguir nela, em troca de resultados mínimos ao erário. Exemplo: o servidor que recebeu propina devolve o valor e paga multa, sem ação.

Antes da reforma, a questão dividia a doutrina. Segundo o Caderno, havia consenso sobre o acordo quanto ao ressarcimento, mas não quanto às sanções: Emerson Garcia negava a autocomposição, pela vedação legal, pela indisponibilidade e pela reserva de jurisdição das sanções; Landolfo Andrade a admitia, por analogia com a transação penal, a leniência e a colaboração premiada; Didier e Zaneti viam revogação tácita da vedação². Exemplo: em 2018, o promotor que propusesse acordo sobre a multa civil ouviria a objeção da letra do art. 17, § 1º.

Os resultados mínimos e as três etapas

O caput fixa um piso, e não um teto: do acordo hão de advir, «ao menos», o integral ressarcimento do dano e a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida, ainda que vinda de agentes privados. Além disso, pode haver sanções negociadas, como a multa civil. O ressarcimento não se negocia pela metade: o acordo que perdoa parte do dano não preenche o caput. Exemplo: o diretor que superfaturou o contrato em R$ 300 mil e a empresa que lucrou R$ 100 mil com ele devolvem os R$ 300 mil e revertem os R$ 100 mil.

O § 1º soma três etapas cumulativas. A primeira é a oitiva do ente federativo lesado, antes ou depois da propositura. A segunda é a aprovação, em até 60 dias, pelo órgão do Ministério Público que aprecia os arquivamentos de inquéritos civis, mas só se o acordo vier antes do ajuizamento. A terceira é a homologação judicial, sempre. Exemplo: o acordo do promotor no inquérito civil passa pelo Conselho Superior e depois pelo juiz; o do promotor na ação em curso vai direto ao juiz.

Por que o órgão revisor só entra antes da ação? Porque o acordo pré-processual faz, na prática, o que faria um arquivamento: encerra a investigação sem ação. É o órgão que revê os arquivamentos que o confere, como confere o arquivamento do inquérito civil (capítulo 5). Proposta a ação, o controle passa ao juiz, e a homologação basta. A leitura é da letra do inciso II. Exemplo: o promotor que fecha o acordo depois da citação não o submete ao Conselho Superior.

Os critérios, o cálculo do dano e a ADI 7.236

O Ministério Público «poderá» celebrar o acordo «conforme as circunstâncias do caso concreto»: o acordo não é direito do investigado. O § 2º manda considerar a personalidade do agente, a natureza, as circunstâncias, a gravidade e a repercussão social do ato e as vantagens, para o interesse público, da solução rápida. São critérios para o legitimado decidir se propõe e em que termos, e para o juiz conferir se foram considerados. Exemplo: o desvio reiterado de verba da saúde, com grande repercussão, pede condições mais duras do que o pagamento indevido único de pequeno valor.

O § 3º manda ouvir o Tribunal de Contas competente, que se manifesta em 90 dias, para apurar o valor do dano a ressarcir. A base do Planalto remete o parágrafo às ADIs 7.236 e 7.156. A ata dessas ações no lote de julgados registra só os itens dos arts. 8º, 21, § 4º, e 23, §§ 4º e 5º; o destino do § 3º, na cautelar ou no mérito, fica a conferir ○. A oitiva é etapa do acordo, e não condição da ação. Exemplo: o réu não obtém a extinção da ação de improbidade alegando que o Tribunal de Contas não foi ouvido sobre o dano.

Antes do mérito, a ADI 7.236 teve medida cautelar. A base do Planalto marca «vide ADI 7.236» em onze dispositivos da LIA: arts. 1º, § 8º; 12, §§ 1º, 4º e 10; 17, §§ 10-C, 10-D e 10-F, I; 17-B, § 3º; 21, § 4º; 23, § 5º; e 23-C. Quais deles a cautelar suspendeu, nem a base nem os lotes de julgados dizem ○. Exemplo: o «vide» na margem do art. 23-C não diz se o dispositivo está suspenso.

Para o § 3º do art. 17-B, há um registro indireto. O dossiê de Administrativo registra, por fonte secundária e sem o acórdão aberto, que a cautelar de dezembro de 2022 suspendeu a oitiva do Tribunal de Contas do § 3º e que o julgamento de 2026 a declarou inconstitucional ○. A ata do lote não traz esse item. Exemplo: antes de exigir a oitiva do § 3º, confere-se no STF se ela está suspensa.

Quem negocia e quem celebra

Pela letra, as negociações ocorrem entre o Ministério Público, de um lado, e o investigado ou demandado com o seu defensor, de outro. O STF, nas ADIs 7.042 e 7.043, reconheceu aos entes públicos lesados legitimidade concorrente para propor a ação e para celebrar o acordoSTF, ADI 7.042. A base marca o caput e os §§ 5º e 7º com «vide» dessas ADIs. Exemplo: o Município cujo cofre foi desviado negocia diretamente com o ex-secretário, sem depender do promotor.

A tese resolve quem celebra, mas a lei não adaptou as etapas ao novo legitimado. Quando o próprio ente lesado é quem negocia, a oitiva do inciso I perde objeto, e a aprovação do inciso II foi desenhada para o órgão revisor do Ministério Público. Como ficam essas etapas no acordo do ente, a tese do catálogo não diz ○. A homologação judicial continua indispensável, porque o inciso III não distingue quem celebra. Exemplo: o acordo do Município com o ex-secretário só produz efeitos depois de homologado.

Aprofundamento A legitimidade para a própria ação de improbidade, do Ministério Público e da pessoa jurídica lesada, é estudada no capítulo 9. ir →

Até quando cabe o acordo

O acordo cabe em três momentos: no curso da investigação, no curso da ação e na execução da sentença condenatória. Antes da ação, evita o processo; durante, encerra-o; na execução, substitui o cumprimento forçado. Exemplo: condenado em definitivo, o réu propõe pagar o ressarcimento à vista e a multa em parcelas, e o acordo se celebra no cumprimento de sentença.

Na ação em curso, a lei dá um instrumento para negociar: havendo possibilidade de solução consensual, as partes pedem ao juiz a interrupção do prazo para a contestação, por até 90 dias (art. 17, § 10-A, incluído pela Lei 13.964/2019). O prazo de contestação é de 30 dias (art. 17, § 7º). Exemplo: citado, o réu e o Ministério Público pedem juntos a interrupção, e a contestação só corre se a negociação fracassar.

E depois da sentença? A 1ª Seção do STJ homologou acordo de não persecução com o processo já em fase recursal, nos embargos de divergênciaSTJ, Acordo no EAREsp 102.585/RS (1ª Seção). É julgado de Seção, sem tese vinculante, mas coerente com o § 4º, que admite o acordo até na execução. Exemplo: com a apelação do réu pendente no tribunal, as partes celebram o acordo, e o relator o homologa.

A homologação judicial

O que o juiz controla ao homologar? A lei não diz, mas o próprio art. 17-B dá os parâmetros: os resultados mínimos do caput, as etapas do § 1º e os critérios do § 2º. Na leitura da casa, o juiz não negocia nem substitui as cláusulas; confere a legalidade. E a primeira legalidade é haver ato de improbidade: não se homologa acordo sobre conduta que a lei não tipifica. Exemplo: o acordo que perdoa metade do dano não se homologa, por faltar o ressarcimento integral.

Foi o que a FGV cobrou na discursiva do TJPR de 2023: o acordo, aprovado pelo Conselho Superior, punia com multa o secretário que, em abril de 2023, retardara ato de ofício, conduta que a Lei 14.230/2021 retirou do art. 11 (o inciso II está revogado na base). Sem tipo, não há o que acordar, e a homologação se nega. O estudo de caso dessa discursiva, com a legitimidade do ente lesado, está no capítulo 30 de Administrativo, «Improbidade: sanções, processo e prescrição» (tópico 4).

Homologado, o acordo vale como título: a decisão que homologa autocomposição judicial ou extrajudicial é título executivo judicial (CPC, art. 515, II e III). Se o acordo veio antes da ação, a homologação também fecha, na leitura da casa, a via da ação pelos mesmos fatos, na medida do que se acordou. Exemplo: o ex-diretor que deixa de pagar as parcelas da multa é executado pelo título homologado, sem nova ação de conhecimento.

Integridade e descumprimento

O acordo pode ir além do dinheiro. O § 6º admite cláusulas de integridade: mecanismos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e códigos de ética na pessoa jurídica, além de outras medidas em favor do interesse público. Exemplo: a empresa que pagou propina ao fiscal se obriga a implantar canal de denúncias e auditoria anual dos contratos públicos.

E se o acordo não for cumprido? O § 7º impõe ao investigado ou demandado o impedimento de celebrar novo acordo por 5 anos, contados do conhecimento, pelo Ministério Público, do efetivo descumprimento. O prazo não corre do descumprimento, mas da ciência dele. Além do impedimento, o título homologado se executa. Exemplo: descumprido o acordo em 2026 e conhecido o fato pelo promotor em 2027, novo acordo só a partir de 2032.

O acordo entre os outros instrumentos

O acordo de não persecução civil não se confunde com o compromisso de ajustamento de conduta: este adapta uma conduta à lei, sem negociar sanção; aquele negocia as sanções da improbidade e por isso exige ressarcimento integral e homologação. O quadro dos dois está no capítulo 5. Também não se confunde com a colaboração premiada da Lei 12.850/2013, que o STF admitiu na ação de improbidade com ressarcimento integral inegociável e interveniência da pessoa jurídicaSTF, Tema 1.043 da repercussão geral^○. Exemplo: o colaborador entrega provas; o celebrante do acordo de não persecução entrega resultados.

Aprofundamento O quadro do compromisso de ajustamento de conduta ao lado do acordo de não persecução civil está no capítulo 5. ir →

A colaboração premiada na improbidade, com as cinco diretrizes do Tema 1.043, e o acordo de leniência da Lei Anticorrupção são desenvolvidos no capítulo 30 de Administrativo, «Improbidade: sanções, processo e prescrição» (tópico 4), e no capítulo 31, «Lei Anticorrupção» (tópico 3). As sanções que o acordo negocia, com a sua dosimetria, estão no capítulo 30 (tópico 1), e os tipos de improbidade, no capítulo 29, «Improbidade: sujeitos, dolo e tipos».

A base constitucional: sanções e ressarcimento

O § 4º do art. 37 da CF enumera as consequências da improbidade (suspensão dos direitos políticos, perda da função, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário) «na forma e gradação previstas em lei». O § 5º manda a lei fixar os prazos de prescrição dos ilícitos que causem prejuízo ao erário, «ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento». Daí as duas pretensões que a prova separa: a de punir, que prescreve no prazo da lei, e a de ressarcir. Exemplo: prescrita a multa civil do prefeito, ainda se discute a devolução do que ele desviou.

Oito anos, contados do fato

Desde a Lei 14.230/2021, a ação para aplicar as sanções prescreve em oito anos, contados da ocorrência do fato ou, na infração permanente, do dia em que cessou a permanência. O prazo é um só para todo agente, e os três incisos do caput, que variavam o termo inicial conforme o vínculo, estão revogados. Exemplo: a fraude à licitação consumada em março de 2022, sem suspensão nem interrupção, prescreve em março de 2030; o pagamento mensal de servidor fantasma conta do último pagamento.

No regime anterior, o termo inicial dependia do vínculo. Para o mandato, o cargo em comissão e a função de confiança, eram cinco anos do fim do exercício, e bastava o ajuizamento nesse prazo, ainda que a citação viesse depois (STJ, REsp 1.391.212, 2ª Turma)STJ, REsp 1.391.212/PE (2ª Turma). Para o cargo efetivo, valia o regime do antigo inciso II, que prevalece quando o particular concorre com comissionados e efetivos (REsp 2.058.311, 1ª Turma)STJ, REsp 2.058.311/RN (1ª Turma). Esse regime ainda importa, porque o novo não retroage. Exemplo: o ato de 2017 de um comissionado ainda se conta pelo regime antigo.

O particular segue o mesmo regime do agente público com quem concorreu, como diz a Súmula 634 do STJ, editada no regime anterior. A Lei 14.230/2021 deu um passo além: a suspensão e a interrupção alcançam todos os que concorreram para o ato, e, nos atos conexos do mesmo processo, a de um se estende aos demais (art. 23, §§ 6º e 7º). Exemplo: o ajuizamento contra o prefeito interrompe o prazo também para o empresário que pagou a vantagem.

A suspensão pelo inquérito civil

A instauração de inquérito civil ou de processo administrativo suspende o prazo por, no máximo, 180 dias corridos (art. 23, § 1º). Suspensão não é interrupção: o prazo para e depois continua de onde estava, sem recomeçar. Exemplo: o inquérito aberto no sétimo ano do fato dá ao promotor, no máximo, mais 180 dias além dos oito anos.

Aprofundamento A suspensão pelo inquérito civil e o prazo de 365 dias do inquérito, prorrogável uma vez (art. 23, §§ 1º a 3º), são estudados no capítulo 5. ir →

Os marcos interruptivos

O § 4º lista cinco marcos, todos atos do processo judicial: o ajuizamento da ação; a publicação da sentença condenatória; a publicação da decisão ou acórdão do TJ ou do TRF que confirma a condenação ou reforma a improcedência; e as decisões equivalentes do STJ e do STF. Interromper é zerar a contagem: o prazo recomeça do dia do marco. Exemplo: ajuizada a ação em 2023 e publicada a sentença condenatória em 2025, a contagem recomeça em 2025.

A tabela mostra a lógica do rol: só interrompe o ato que afirma a pretensão em juízo (o ajuizamento) ou que acolhe a condenação em algum grau. A improcedência não interrompe, porque nada reconhece contra o réu, e o recebimento da inicial e a citação ficaram fora do texto. Exemplo do TRF6 2025: ajuizamento, recebimento da inicial, sentença de improcedência e acórdão do TRF que a reformou dão duas interrupções, o ajuizamento e o acórdão.

Os incisos II a V resistiram ao controle concentrado: no julgamento concluído em 1º de julho de 2026, o Plenário do STF julgou improcedente, por unanimidade, a ADI 7.156 quanto ao art. 23, § 4º, II a VSTF, ADI 7.156^○. Os marcos da lei valem como escritos. Exemplo: o acórdão do STJ que confirma a condenação interrompe o prazo, e a defesa não pode alegar a inconstitucionalidade desse marco.

A recontagem depois da interrupção

Pela letra, interrompida a prescrição, o prazo recomeça do dia da interrupção «pela metade do prazo previsto no caput», isto é, quatro anos. O STF declarou inconstitucional essa expressão nas ADIs 7.236 e 7.156, por maioria, «com prazo máximo de 20 (vinte) anos de prescrição»STF, ADI 7.236^○. Os vencidos julgavam improcedente a ação e modulavam os efeitos; a ata não registra modulação pela maioria. Exemplo: a questão que pergunte, depois de julho de 2026, quanto tempo corre após a sentença condenatória não tem mais «quatro anos» como resposta segura.

O que sobra do § 5º? Sem a expressão, o texto diz só que o prazo «recomeça a correr do dia da interrupção». Na leitura da casa, recomeça o prazo inteiro do caput, de oito anos, porque não há outro prazo na lei. Como se contam os 20 anos (desde o fato, desde o ajuizamento ou somando os períodos) e como a decisão alcança as ações em curso, a ata não diz ○. Exemplo: publicada a sentença condenatória em 2025, pela leitura da casa o tribunal tem até 2033 para o acórdão, respeitado o teto de 20 anos.

A prescrição intercorrente

A prescrição intercorrente é a que corre dentro do processo, entre um marco e o seguinte. O § 8º manda o juiz ou o tribunal, depois de ouvir o Ministério Público, reconhecê-la de ofício ou a requerimento e decretá-la de imediato, se entre os marcos do § 4º correr o prazo do § 5º. Alcança só a pretensão sancionadora. Exemplo: entre o ajuizamento e a sentença condenatória passa o prazo; o juiz ouve o promotor e declara prescritas a multa e a suspensão dos direitos políticos.

A remissão do § 8º ao «prazo previsto no § 5º» faz a queda da metade repercutir também aqui: pela leitura da casa, o intervalo entre marcos passa a ser de oito anos, e não de quatro ○. E a intercorrente é da fase de conhecimento. Na execução, a 2ª Turma do STJ aplicou a Súmula 150 do STF (a execução prescreve no prazo da ação) e negou a intercorrenteSTJ, REsp 1.931.489/DF (2ª Turma). É julgado de Turma, e não regra. Exemplo: o título transitado em 2024 se executa no prazo da ação.

Os marcos novos não retroagem

O item 4 do Tema 1.199 fixa que o novo regime prescricional da Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei, em 26/10/2021. Duas consequências: o fato anterior conserva o prazo geral antigo, e a intercorrente nova só se conta de 26/10/2021 em diante, nunca do ajuizamento anterior. Exemplo: na ação ajuizada em 2019, a intercorrente não corre de 2019, mas de 26/10/2021.

Os itens 2 e 3 da mesma tese tratam da revogação da modalidade culposa e não se confundem com o item 4: a culpa revogada alcança os processos sem trânsito em julgado; o prazo geral novo não alcança fato anterior à lei, e os marcos e a intercorrente novos só correm de 26/10/2021. O dolo e a tipologia estão no capítulo 29 de Administrativo, «Improbidade: sujeitos, dolo e tipos» (tópico 2). Exemplo: na ação de 2020 por ato culposo de 2019, o juiz aplica a lei nova quanto ao dolo, e a lei antiga quanto ao prazo.

O ressarcimento que não prescreve

A ressalva do art. 37, § 5º, foi lida pelo STF de modo restrito. Na improbidade, o que não prescreve é o ressarcimento fundado em ato doloso tipificado na LIASTF, Tema 897 da repercussão geral^○. Desde 2021 só há improbidade dolosa, e o dano por conduta culposa prescreve, para a doutrina citada pelo Caderno, em cinco anos³. Exemplo: o desvio doloso de verba pode ser cobrado décadas depois; o dano da falha na fiscalização do contrato, por descuido, não.

A imprescritibilidade do ressarcimento tem efeito processual próprio: prescritas as sanções, a ação de improbidade prossegue para o ressarcimento, sem necessidade de ação autônoma, por tese repetitiva do STJ. O § 8º confirma a lógica, porque a intercorrente que ele manda decretar é a da pretensão sancionadora. Exemplo: decretada a prescrição da multa e da proibição de contratar, o juiz instrui o processo para decidir se o desvio foi doloso e quanto se deve devolver.

Aprofundamento As quatro teses do STF sobre a prescrição do ressarcimento ao erário (ilícito civil, ato doloso de improbidade, decisão de tribunal de contas e exploração mineral irregular) são estudadas no capítulo 4. ir →

A prescrição da sanção e do ressarcimento também é desenvolvida, pelo ângulo do direito material, no capítulo 30 de Administrativo, «Improbidade: sanções, processo e prescrição» (tópico 5). Os estudos de caso da discursiva do TJRJ 2025 e da sentença cível do TRF1 2025 estão no capítulo 29, «Improbidade: sujeitos, dolo e tipos» (tópico 2).

A FGV, no TJPE (2026, gabarito ainda preliminar E), montou o concurso de um servidor efetivo, um comissionado exonerado em 2015 e as empresas beneficiadas, numa ação de 2020. O regime era o anterior, porque o prazo de oito anos não retroage (Tema 1.199). Havendo comissionado e efetivo no mesmo ato, prevalece o regime do cargo efetivo, e o particular o segue (Súmula 634). Por isso a preliminar de prescrição do efetivo caía, e a ação não se partia entre os réus.