Tutela de urgência e recursos no processo coletivo

A liminar da ação civil pública: arts. 12 e 4º da LACP

De que adianta a sentença que manda recompor o manguezal se, durante o processo, o aterro já o destruiu? A liminar é a decisão provisória, dada no início ou no curso do processo, que antecipa ou assegura o resultado da ação antes da sentença. A LACP a previu em 1985, antes de o CPC de 1973 ganhar a tutela antecipada genérica do art. 273, na redação de 1994. Exemplo: o juiz manda suspender o aterro no primeiro despacho, antes de citar a construtora.

O caput do art. 12 diz três coisas. A liminar pode vir com ou sem justificação prévia: o juiz decide à vista da inicial ou depois de ouvir testemunhas numa audiência rápida. É uma decisão interlocutória, e por isso sujeita a agravo, de instrumento, com o prazo e a forma do CPC. E a lei não fixa os requisitos, que vêm do resto do microssistema e do CPC. Os §§ 1º e 2º tratam da suspensão pelo presidente do tribunal e da multa liminar, estudadas adiante. Exemplo: o laudo do órgão ambiental anexado à inicial dispensa a justificação.

O art. 4º prevê a ação cautelar «para os fins desta Lei», inclusive para evitar o dano. A palavra «inclusive» é a chave: a cautelar da LACP nunca se limitou a assegurar o processo principal; serviu também para impedir o ilícito antes que ele produzisse dano. Com o CPC de 2015, que extinguiu o processo cautelar autônomo, o art. 4º se lê como tutela provisória cautelar, antecedente ou incidental, e como fundamento da tutela inibitória coletiva. Exemplo: o Ministério Público pede, antes da ação principal, a proibição de venda de um lote de remédio sob suspeita¹.

Os requisitos são os do art. 300 do CPC, que se aplica à ação coletiva naquilo em que a LACP e o CDC silenciam: probabilidade do direito e perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo. O § 2º confirma o que o art. 12 já dizia (liminar sem ou com justificação prévia). O § 3º veda a tutela antecipada de efeitos irreversíveis. Exemplo: a ordem para fornecer o medicamento é reversível em dinheiro; a demolição do prédio histórico, não.

A irreversibilidade, no processo coletivo, raramente está de um lado só. Negar a liminar também pode ser irreversível: o paciente que morre sem o remédio, a nascente que seca. O juiz pondera as duas irreversibilidades e fundamenta a escolha, e o § 3º não impede a medida quando o dano que ela evita é mais grave e mais definitivo do que o que ela causa. Foi o que a FGV exigiu no TRF2 2026: avaliar o risco de irreversibilidade, e não tratá-lo como veto automático. Exemplo: o custo de um mês de tratamento pesa menos do que o agravamento irreversível de pacientes graves.

A tutela específica do art. 84 do CDC e as medidas de efetivação

Pelo art. 21 da LACP, o art. 84 do CDC vale para toda ação coletiva de obrigação de fazer ou não fazer. O caput manda dar a tutela específica: o próprio resultado devido, e não o dinheiro. O § 3º traz uma fórmula própria para a liminar, fundamento relevante e justificado receio de ineficácia do provimento final, equivalente, em substância, ao art. 300 do CPC. O § 4º autoriza a multa diária de ofício, e o § 5º, as medidas de apoio: busca e apreensão, remoção de coisas, desfazimento de obra, impedimento de atividade nociva, força policial. Exemplo: a interdição imediata da chaminé da fábrica.

As medidas valem contra o Poder Público. O STJ fixou em repetitivo que se admite multa diária contra o ente público para compeli-lo a fornecer medicamentoSTJ, Tema 98 dos repetitivos^○ e que o juiz pode determinar o bloqueio ou sequestro de verbas públicas para o mesmo fim, com prudente arbítrio e fundamentação adequadaSTJ, Tema 84 dos repetitivos^○. Os dois temas nasceram em demandas individuais de saúde, mas a razão é a mesma na ação coletiva, em que o art. 84, § 5º, já enumera medidas de sub-rogação. Exemplo: descumprida a ordem de entregar o remédio em 48 horas, o juiz bloqueia o valor da compra na conta do ente.

A multa liminar: exigível no trânsito, devida desde o descumprimento

O art. 12, § 2º, da LACP separa dois momentos da multa cominada na liminar. Ela é devida desde o dia do descumprimento: o valor corre a partir dali. Mas só é exigível do réu depois do trânsito em julgado da decisão favorável ao autor: até lá, não se cobra. A consequência é simples e cobrada: se a ação for julgada improcedente ao final, a multa desaparece, porque a decisão favorável ao autor, que a torna exigível, nunca transitará. Exemplo: a empresa descumpre a liminar por 30 dias, a R$ 10 mil por dia; vencida ao final, paga R$ 300 mil depois do trânsito; vencedora, não paga nada.

O CPC de 2015 tem regra próxima, mas não igual. O art. 537, § 3º, admite o cumprimento provisório da decisão que fixa a multa, com depósito em juízo e levantamento só depois do trânsito da sentença favorável; o § 4º repete que a multa é devida desde o descumprimento. A diferença está no depósito: o CPC permite constranger o patrimônio do réu antes do fim; a LACP diz só que a multa não é exigível antes do trânsito. Nas duas leis, o dinheiro só chega ao autor depois do trânsito. Na ação civil pública, a resposta de prova é a letra do art. 12, § 2º, norma especial do microssistema.

A oitiva prévia do Poder Público em 72 horas

Quando o réu é pessoa jurídica de direito público, a Lei 8.437/1992 acrescenta um passo: no mandado de segurança coletivo e na ação civil pública, a liminar, quando cabível, só se concede depois da audiência do representante judicial do ente, que tem 72 horas para se pronunciar. A finalidade é dar ao Poder Público a chance de mostrar, antes da ordem, o impacto que ela terá sobre o serviço e o orçamento. Exemplo: a ação civil pública que pede a reabertura de leitos de UTI fechados pelo Estado começa pela intimação da procuradoria.

A 1ª Turma do STJ aplicou a regra pela letra: a liminar só pode ocorrer 72 horas depois da intimação do EstadoSTJ, REsp 160.984/BA (1ª Turma). É julgado de Turma, de 1999, anterior ao CPC de 2015, e não precedente qualificado. A regra segura é a do próprio art. 2º, que a base do Planalto registra sem alteração e sem anotação de ação direta.

E a ADI 4.296? O Plenário do STF declarou inconstitucional o art. 22, § 2º, da Lei 12.016/2009, que exigia a mesma oitiva de 72 horas no mandado de segurança coletivo, e o art. 7º, § 2º, que vedava liminares em certas matérias; manteve o art. 1º, § 2ºSTF, ADI 4.296^○. A ação não julgou a Lei 8.437/1992: o art. 2º segue em vigor na ação civil pública, e estendê-la a ele é extensão de fundamento, não decisão. Exemplo: a assertiva «a ADI 4.296 revogou a oitiva prévia na ação civil pública» está errada.

Aprofundamento A liminar no mandado de segurança coletivo, depois da queda do art. 22, § 2º, da Lei 12.016/2009, é estudada no capítulo 8. ir →

O CPC de 2015 dá o contraponto. O art. 9º proíbe decisão contra a parte sem ouvi-la antes, mas o parágrafo único exclui da regra a tutela provisória de urgência (inciso I), a tutela da evidência dos incisos II e III do art. 311 (inciso II) e a ordem de pagamento da ação monitória (inciso III). Na urgência, o contraditório não se suprime; é diferido: o réu é ouvido depois, e o juiz pode rever a decisão à vista da manifestação. Exemplo: concedida a liminar às 18 horas, a União é intimada e, três dias depois, apresenta dados que levam o juiz a ajustar o prazo de cumprimento.

As vedações de liminar contra o Poder Público e a ação coletiva

O art. 1º da Lei 8.437/1992 reúne as vedações. O caput proíbe a liminar contra ato do Poder Público sempre que providência semelhante não caberia em mandado de segurança, por vedação legal. O § 1º proíbe, no primeiro grau, a cautelar contra ato de autoridade cujo mandado de segurança seria julgado originariamente por tribunal. O § 3º veda a liminar que esgote o objeto da ação, e o § 5º, a que defira compensação de créditos tributários ou previdenciários. O § 4º manda intimar imediatamente o representante judicial do ente quando a liminar couber. Exemplo: o juiz não pode, por liminar, liberar valores que só a sentença final daria.

O § 2º é a peça coletiva do artigo: a restrição do § 1º não se aplica à ação popular nem à ação civil pública. O juiz de primeiro grau pode, na ação civil pública, conceder liminar contra ato do governador ou de secretário de Estado, embora o mandado de segurança contra o mesmo ato fosse da competência originária do Tribunal de Justiça. As demais vedações, porém, valem para as ações coletivas⁴, em especial a da liminar que esgota o objeto (§ 3º) e a da compensação de créditos (§ 5º). Exemplo: o juiz da comarca suspende, em ação civil pública, o decreto do governador que autorizou a queima de palha da cana.

A vedação do caput, que remete às vedações do mandado de segurança, perdeu a principal delas com a queda do art. 7º, § 2º, da Lei 12.016/2009 na ADI 4.296: a compensação tributária, a entrega de mercadorias do exterior e as vantagens de servidores já não se excluem da liminar por essa via. Exemplo: a liminar que manda pagar vantagem a servidores não esbarra mais, pelo caput, no antigo § 2º do art. 7º.

A Lei 9.494/1997 estendeu as vedações à tutela antecipada (arts. 273 e 461 do CPC de 1973), e o CPC de 2015, a toda tutela provisória contra a Fazenda (art. 1.059)⁵. Exemplo: a liminar que esgota o objeto da ação é vedada também quando pedida como tutela antecipada.

Atenção à vigência: o art. 1.059 ainda remete ao art. 7º, § 2º, da Lei 12.016/2009, declarado inconstitucional na ADI 4.296, e o art. 1º da Lei 9.494/1997 remete às Leis 4.348/1964 e 5.021/1966, revogadas pelo art. 29 da Lei 12.016/2009. A constitucionalidade do art. 1º da Lei 9.494/1997 (ADC 4), a exclusão da causa previdenciária e a crítica doutrinária às vedações estão no capítulo 15 de Processual Civil, sobre tutela antecedente e tutela contra o Poder Público (tópico 3).

A suspensão de liminar: o contrapeso do Poder Público

Se o juiz pode tanto contra a Fazenda, o que a protege da liminar que paralisa um serviço inteiro? A suspensão de liminar é o pedido dirigido ao presidente do tribunal competente para o recurso, que suspende a execução da decisão para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. O presidente não diz se a liminar está certa; diz se o seu cumprimento imediato causa dano público grave. Exemplo: a liminar que proíbe o reajuste da tarifa de ônibus pode ser suspensa pelo risco ao equilíbrio do contrato, sem que se decida se o reajuste é legal.

A LACP previu a suspensão no art. 12, § 1º, só a pedido da pessoa jurídica de direito público. A Lei 8.437/1992, art. 4º, ampliou o instituto em três frentes: legitimou também o Ministério Público; acrescentou os fundamentos do manifesto interesse público e da flagrante ilegitimidade; e, no § 1º, estendeu a suspensão à sentença da ação popular e da ação civil pública, enquanto não transitada em julgado. Exemplo: o Estado condenado a reformar todas as escolas em seis meses pede ao presidente do Tribunal de Justiça a suspensão da sentença, cuja apelação não tem efeito suspensivo.

A tabela explica por que, na ação civil pública, se invoca a Lei 8.437/1992 e não só o art. 12, § 1º: a lei posterior é mais larga em legitimados, em fundamentos e em objeto, e se aplica a qualquer ação contra o Poder Público. O pedido de suspensão não é recurso: não devolve a matéria, não reforma a decisão e convive com o agravo de instrumento, que não o prejudica nem o condiciona (art. 4º, § 6º)⁶. Exemplo: o Município agrava da liminar para discutir a ilegalidade e, ao mesmo tempo, pede a suspensão ao presidente pelo impacto no caixa.

O juízo do presidente não é de mérito, mas não dispensa prova. A Corte Especial do STJ suspendeu a liminar que invalidava a tarifa de transporte urbano porque a Fazenda demonstrou a metodologia técnica da fixação: a interferência judicial, nesse quadro, viola a ordem públicaSTJ, AgInt no AgInt na SLS 2.240 (Corte Especial). O que se pondera é o efeito da ordem sobre o serviço, e não a justiça da tarifa. Exemplo: o Estado que alega, sem números, «risco às finanças» não obtém a suspensão; o que junta o impacto mensal no contrato de concessão, pode obtê-la.

O resto do regime da suspensão (o agravo contra a decisão do presidente, hoje em 15 dias, o novo pedido ao presidente do STJ ou do STF, a vigência até o trânsito em julgado e a Súmula 626 do STF) é comum a toda ação contra o Poder Público e está no capítulo 15 de Processual Civil, tópico 3. Como sucedâneo recursal no sistema da ação coletiva, a suspensão volta no tópico seguinte.

O CPC com três desvios

Que recursos cabem numa ação coletiva? Os do CPC (apelação, agravos, embargos de declaração, recursos aos tribunais superiores), porque nenhuma lei do microssistema criou recurso próprio. O que as leis coletivas mudam são três peças: o efeito da apelação, o cabimento do agravo de instrumento e a legitimidade para recorrer. A elas se somam a suspensão de liminar e de sentença, sucedâneo à disposição do Poder Público, e a remessa necessária, que o capítulo 1 já estudou. Exemplo: na ação civil pública, a apelação é a do art. 1.009 do CPC, mas o seu efeito vem do art. 14 da LACP.

A tabela mostra a lógica do microssistema: cada lei protege o interesse que a ação defende. A ação popular dá efeito suspensivo à apelação contra a procedência porque a sentença anula ato do Poder Público e não deve produzir efeitos antes da revisão; a LACP, ao contrário, quer a condenação cumprida logo e deixa a suspensão ao juiz. A improbidade ganhou, com a Lei 14.230/2021, regras próprias: sem remessa e sem execução das sanções antes do trânsito. Exemplo: a sentença que condena o loteador a recompor a área, em ação civil pública, executa-se provisoriamente na pendência da apelação.

Efeito suspensivo ope judicis: LACP, art. 14

O efeito suspensivo pode vir da lei (ope legis) ou da decisão do juiz (ope judicis). No CPC, a apelação tem efeito suspensivo por lei, salvo as exceções do art. 1.012, § 1º. Na ação civil pública, inverte-se a regra: os recursos têm só efeito devolutivo, e o juiz pode conferir efeito suspensivo para evitar dano irreparável à parte. Quem quer suspender a sentença tem de demonstrar esse dano. Exemplo: condenada a demolir um galpão, a empresa apela e pede efeito suspensivo, porque a demolição tornaria inútil a eventual reforma da sentença.

Duas questões dividem a doutrina, segundo o Caderno Sistematizado. A primeira: o juiz confere o efeito de ofício ou só a pedido? Didier exige o pedido da parte; Nery o dispensa⁸. A segunda: depois que o CPC de 2015 tirou do juiz o juízo de admissibilidade da apelação (art. 1.010, § 3º), quem aprecia o efeito suspensivo? O pedido vai ao tribunal ou ao relator (art. 1.012, § 3º), e, no agravo, o relator pode dar o efeito que o juiz não deu⁶; Mazzilli sugere comunicar o agravo ao juízo de origem⁹. Exemplo: distribuída a apelação, o réu pede ao relator o efeito suspensivo do art. 14.

Na ação popular a lógica é a oposta. O art. 19 da LAP dá à apelação contra a sentença de procedência efeito suspensivo por força de lei: a anulação do ato só produz efeitos depois do julgamento pelo tribunal. Já a sentença de carência ou de improcedência fica sujeita à remessa necessária. Exemplo: anulado o contrato de publicidade da prefeitura, a empresa continua a executá-lo até o julgamento da apelação, salvo liminar em sentido contrário.

Agravo de instrumento contra toda interlocutória

O CPC de 2015 restringiu o agravo de instrumento ao rol do art. 1.015; as demais interlocutórias se impugnam na apelação (art. 1.009, § 1º). O rol e a taxatividade mitigada estão no capítulo 39 de Processual Civil, sobre apelação e agravos (tópico 2). Exemplo: no processo individual, o indeferimento de perícia espera a apelação.

Mas o inciso XIII abre o rol a «outros casos expressamente referidos em lei», e o art. 19, § 1º, da LAP é um deles: «Das decisões interlocutórias cabe agravo de instrumento», sem restrição de matéria. A 1ª Turma do STJ aplicou essa norma especial à ação civil pública, pela integração do microssistemaSTJ, AREsp 2.159.586/RJ; a 2ª Turma já aplicara o mesmo dispositivo à ação de improbidade, antes da Lei 14.230/2021STJ, REsp 1.925.492/RJ (2ª Turma). Exemplo: o indeferimento da prova pericial, fora do rol do art. 1.015, é agravável na ação civil pública.

Aprofundamento A integração que leva o art. 19, § 1º, da LAP à ação civil pública, com a moldura do julgado da 1ª Turma, é estudada no capítulo 1. ir →

Três observações aprofundam a tese. O julgado é de Turma, e não precedente qualificado: a regra segura é a combinação da letra do art. 1.015, XIII, com o art. 19, § 1º, da LAP e o reenvio do art. 21 da LACP. Ele não depende da urgência: a taxatividade mitigada do Tema 988 do STJ, que admite agravo fora do rol quando a espera pela apelação tornaria a questão inútil, é outro fundamento, geral do CPC, que exige a urgênciaSTJ, Tema 988 dos repetitivos^○. E, se toda interlocutória é agravável, quem não agrava corre o risco da preclusão; a tese registrada não enfrenta a questão, e a cautela de prova é agravar.

Foi esse o caso do TJPA 2026. O Ministério Público ajuizou ação civil pública ambiental contra o Poder Público, a perícia extrajudicial revelou dano maior, e o juiz indeferiu o aditamento da inicial. O tribunal não conheceu do agravo, porque a decisão não estava no rol do art. 1.015. A FGV deu por certa a alternativa que aplica a norma especial do microssistema e afastou a taxatividade do rol como obstáculo. Exemplo de distrator: «a LACP não prevê agravo». Prevê, aliás, no próprio art. 12, contra a liminar; a regra geral vem da LAP.

A taxatividade mitigada, a forma e o processamento do agravo e o efeito suspensivo dado pelo relator (art. 1.019, I) estão no capítulo 39 de Processual Civil, sobre apelação e agravos (tópico 2); a teoria geral dos recursos, no capítulo 38.

Improbidade: agravo inclusive contra a rejeição de preliminares

A Lei 14.230/2021 resolveu na própria LIA o que na ação civil pública dependeu de integração: das decisões interlocutórias cabe agravo de instrumento, inclusive da que rejeita as preliminares suscitadas na contestação (art. 17, § 21). A inclusão expressa importa porque, no CPC, a rejeição de preliminar não está no rol do art. 1.015 e só subiria na apelação. O art. 17 tem parágrafos sob exame do STF, segundo as notas da base (ADIs 7.042, 7.043, 7.156 e 7.236); o § 21 não está entre eles. Exemplo: rejeitada a preliminar de ilegitimidade passiva do particular, ele agrava de imediato.

A banca explora a regra pelo avesso. Na objetiva do TRF6 2025 sobre prova emprestada numa ação de improbidade, uma das alternativas erradas dizia que as interlocutórias dessa ação só seriam recorríveis nas hipóteses taxativas da lei; outra mandava submeter a improcedência ao duplo grau obrigatório, que a LIA veda (art. 17, § 19, IV). Exemplo: o indeferimento da oitiva de testemunhas, na ação de improbidade, é agravável pelo § 21, embora não esteja no art. 1.015 do CPC.

Aprofundamento O rito da ação de improbidade, com a conversão em ação civil pública e o agravo contra ela (art. 17, §§ 16 e 17), é estudado no capítulo 9. ir →

Quem recorre: o cidadão, o Ministério Público e o interesse contra a fundamentação

No CPC, recorre a parte vencida, o terceiro prejudicado e o Ministério Público (art. 996). A LAP vai além: das sentenças e decisões proferidas contra o autor, pode recorrer qualquer cidadão e também o Ministério Público (art. 19, § 2º), sem precisar demonstrar prejuízo próprio. A razão é a natureza da ação popular: o autor age pela coletividade, e outro cidadão pode assumir a defesa se ele se omitir. Exemplo: julgada improcedente a ação popular contra a doação de terreno público, o autor não apela; outro eleitor do Município apela no prazo.

Na ação civil pública, o Ministério Público que não é autor atua obrigatoriamente como fiscal da ordem jurídica (LACP, art. 5º, § 1º), e o STJ sumulou que ele pode recorrer no processo em que oficiou nessa qualidade, ainda que a parte não recorraSúmula 99 do STJ^○. É a ferramenta contra o acordo ruim ou o abandono do recurso pela associação autora. Exemplo: a associação se conforma com a improcedência parcial; o Ministério Público, fiscal, apela do capítulo rejeitado.

No processo coletivo há também interesse recursal contra a fundamentação. Como a sentença de improcedência por falta de provas não impede nova ação com prova nova (LAP, art. 18; CDC, art. 103, I e II), o réu vencedor pode recorrer para obter a improcedência por outro fundamento, que forme coisa julgada material⁸. Exemplo: o réu absolvido por insuficiência de prova apela para ver declarada a inexistência do dano, fechando a porta a outra ação.

A suspensão de sentença como sucedâneo e a remessa necessária

Contra a sentença coletiva o Poder Público tem duas vias que não se excluem: a apelação, que na ação civil pública não suspende a sentença, salvo decisão do juiz (art. 14), e o pedido de suspensão de sentença ao presidente do tribunal (Lei 8.437/1992, art. 4º, § 1º), que não é recurso, mas cumpre função parecida pelo lado do interesse público. Por isso se diz que a suspensão é sucedâneo recursal: não reforma nada, mas paralisa a eficácia. Exemplo: condenado a construir uma estação de tratamento em um ano, o Município apela e pede a suspensão pelo impacto orçamentário.

A remessa necessária completa o quadro. Na ação civil pública, a lei é omissa, e julgados de Turma do STJ aplicam, por analogia, o art. 19 da LAP à improcedência (a remessa «invertida», que protege a coletividade), mas não às ações de individuais homogêneos; havendo condenação da Fazenda, incide o art. 496 do CPC; na improbidade, a LIA a veda, salvo sentença anterior à Lei 14.230/2021STJ, Tema 1.284 dos repetitivos^○. Cunha mapeia cinco leituras possíveis e adota a combinação dos regimes¹⁰. Exemplo: a improcedência da ação civil pública ambiental sobe ao tribunal mesmo sem apelação do autor.

Aprofundamento A remessa invertida, os julgados de Turma que a admitem e a recusam e a vedação da LIA são estudados no capítulo 1. ir →

Aprofundamento O rito, a sentença e a remessa necessária na ação popular são estudados no capítulo 7. ir →