Mandado de segurança coletivo e mandado de injunção coletivo

O que muda do mandado de segurança individual para o coletivo

O que torna coletivo um mandado de segurança? Não é o rito, que é o do individual, nem a exigência de direito líquido e certo, provado por documentos com a inicial. Muda o impetrante: em vez do titular do direito, age uma entidade que a Constituição escolheu, em nome próprio, na defesa do direito do grupo. É substituição processual, isto é, legitimação extraordinária: alguém defende em juízo, em nome próprio, direito alheio por autorização da lei. Exemplo: o sindicato impetra contra a portaria que corta o auxílio-alimentação de todos os servidores da categoria, sem procuração de cada um.

Pizzol resume a diferença: o writ coletivo se distingue do individual só pela legitimidade, e ambos exigem prova pré-constituída e ato ilegal ou abusivo de autoridade (CF, art. 5º, LXIX)¹. O rito do writ individual (informações da autoridade, liminar, sentença e recursos) está no capítulo 9 de Constitucional, «Habeas corpus e mandado de segurança» (tópico 2), e no capítulo 26 de Processual Civil, «Mandado de segurança e ações constitucionais» (tópico 1). Aqui fica o que a lei põe de próprio no coletivo: quem impetra, o que se tutela e quem a decisão alcança.

Os quatro legitimados

A Constituição e a Lei 12.016/2009 enumeram quatro legitimados, em duas alíneas: na primeira, o partido político com representação no Congresso Nacional; na segunda, a organização sindical, a entidade de classe e a associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano. O art. 21 acrescenta a cada um o limite da defesa: o partido age pelos interesses legítimos dos seus integrantes ou pela finalidade partidária; os demais, pelos direitos da totalidade ou de parte dos membros, na forma dos estatutos e com pertinência às finalidades. Exemplo: a associação de farmacêuticos não impetra contra o reajuste da tarifa de ônibus.

A tabela mostra por que a banca troca os requisitos: cada legitimado tem um filtro próprio. O do partido é político (a representação no Congresso); o do sindicato e o da entidade de classe é a categoria que representam; o da associação é temporal (um ano de funcionamento) e estatutário (a pertinência). Exemplo: a assertiva que pede «registro no TSE» ao partido, sem a representação parlamentar, ou «dois anos» de funcionamento à associação troca o filtro e está errada.

O partido político

Para o partido, a Constituição só exige representação no Congresso Nacional, e o Caderno Sistematizado lê a exigência como a de ao menos um parlamentar, numa das Casas. A dificuldade é o objeto: a lei limita a defesa aos interesses legítimos dos integrantes ou à finalidade partidária, e o Caderno registra três leituras, de qualquer tema de interesse nacional à só atividade partidária, com prestígio maior para as finalidades da Lei dos Partidos: direitos fundamentais, regime democrático e sistema representativo². Exemplo: o partido impetra contra o ato que proíbe, a todos os seus filiados, a propaganda partidária num prédio público.

O Plenário do STF negou ao partido político legitimidade para o writ coletivo que impugna exigência tributáriaSTF, RE 196.184/AM (Plenário). Pela letra do art. 21, a cobrança do tributo atinge o contribuinte, e não um interesse dos integrantes como membros do partido nem a finalidade partidária. É julgado de Plenário, mas sem tese de repercussão geral. Exemplo: o partido não impetra contra o aumento do IPTU dos imóveis do Município, ainda que o tema seja bandeira do seu programa.

Sindicato e entidade de classe

A organização sindical e a entidade de classe defendem a categoria que representam. O Plenário do STF fixou que o interesse defendido pelo sindicato deve estar relacionado às atividades que identificam a categoria, mas não precisa ser peculiar a elasSTF, RE 181.438/SP (Plenário). E o writ pode servir a parte da categoria, como diz a Súmula 630 do STF. Exemplo: o sindicato dos professores impetra só em favor dos aposentados contra o corte de uma vantagem que os ativos não recebem.

E o requisito de um ano? O texto o liga à associação («associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano»), e o Caderno Sistematizado registra que sindicatos e entidades de classe o dispensam². Pizzol vai além: pela aplicação subsidiária do microssistema, admite dispensar a pré-constituição da própria associação¹, como o CDC permite na ação coletiva (art. 82, § 1º). Exemplo: o sindicato registrado há seis meses impetra; a associação de seis meses depende da leitura ampliativa.

A associação e a dispensa de autorização

A Súmula 629 do STF e o art. 21, que diz «dispensada, para tanto, autorização especial», afirmam a mesma regra: a entidade não precisa de autorização dos associados para impetrar. A razão é a natureza da legitimação. No writ coletivo há substituição processual, que vem da Constituição, e não representação, que dependeria da vontade de cada representado. Exemplo: a associação dos auditores fiscais impetra contra a portaria que suspende a progressão funcional, sem assembleia nem lista de filiados.

A pertinência temática continua exigida. A entidade defende os direitos dos membros «na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades», e a 2ª Turma do STF negou o regime do Tema 1.119 às associações genéricas, que não representam categoria econômica ou profissional específica, porque a mera regularidade do registro não bastaSTF, ARE 1.339.496 AgR/RJ (2ª Turma). É julgado de Turma, e não regra; a regra segura é a da letra do art. 21. Exemplo: a associação «de defesa dos cidadãos», sem categoria definida, não se vale do Tema 1.119 para cobrar valores de servidores que diz representar.

Substituição sem corte pela data de filiação

O Plenário do STF levou a substituição à execução: para cobrar os valores do título do writ coletivo de associação civil, não se exigem autorização expressa, relação nominal nem prova de filiação prévia. A data de filiação, portanto, não corta o benefício. Exemplo: o servidor que se filiou à associação um ano depois da impetração executa as diferenças do título como quem era associado desde o início.

A 2ª Turma do STJ já julgara irrelevante a filiação posterior à impetraçãoSTJ, AgInt no REsp 1.841.604/RJ (2ª Turma). É julgado de Turma, e não regra, mas coerente com a tese do STF, que é a regra segura. A lógica é a da substituição: a entidade defende a posição jurídica do grupo, e quem entra no grupo depois entra também no alcance da decisão. Exemplo: o servidor admitido e filiado no curso do processo aproveita a segurança concedida ao grupo de que passou a fazer parte.

Aprofundamento Quem a coisa julgada do writ coletivo alcança, com a questão da FGV, é desenvolvido no tópico 2. ir →

O contraste com a ação ordinária de associação

Por que a regra muda quando a associação propõe ação de rito comum? Porque ali ela age como representante (CF, art. 5º, XXI): precisa de autorização expressa, individual ou em assembleia, e a sentença só alcança os filiados até a propositura, constantes da lista juntada à inicial e residentes na área do órgão julgador (STF, Temas 82 e 499). No mandado de segurança coletivo, a entidade é substituta, e nada disso se exige. Exemplo: a mesma associação, com o mesmo pedido de diferenças salariais, junta a lista na ação ordinária e a dispensa no writ.

Aprofundamento A representação do art. 5º, XXI, da CF, com os Temas 82 e 499 do STF, e a substituição na ação civil pública (Tema 948 do STJ) são estudadas no capítulo 2. ir →

O objeto: direitos coletivos e individuais homogêneos

O parágrafo único do art. 21 diz o que o writ coletivo protege: direitos coletivos, transindividuais e indivisíveis, de grupo ligado entre si ou com a parte contrária por relação jurídica básica, e direitos individuais homogêneos, de origem comum, da totalidade ou de parte dos membros. As definições repetem, com adaptações, as do art. 81 do CDC. Exemplo de coletivo: a ilegalidade da regra de promoção que vale para toda a carreira. Exemplo de individual homogêneo: a restituição do desconto indevido no contracheque de cada servidor.

A lei os omitiu. Segundo Cunha, Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Mendes aprovam a restrição; ele propõe interpretação conforme a Constituição, com Hermes Zaneti Jr., porque «direito líquido e certo» é conceito processual, ligado à prova pré-constituída, e não à natureza do direito. Cunha registra ainda a posição de Teori Zavascki, que admitia o difuso só no writ do partido político³. Exemplo: a associação ambiental que impetra contra a licença de desmatamento defende titulares indeterminados.

Ministério Público e Defensoria: o rol é fechado?

O art. 21 não menciona o Ministério Público nem a Defensoria. Cunha sustenta que o art. 5º, LXX, da CF trata de capacidade para usar o procedimento do writ, e não de legitimidade, que só se afere diante do caso; por isso qualquer legitimado às ações coletivas impetraria. Registra a posição contrária de Hélio do Valle Pereira, para quem o rol da lei é exaustivo⁵. Exemplo: o Ministério Público estadual impetraria contra o ato do secretário que fecha todas as vagas de creche de um bairro.

A Consulplan, no TJMG (2026, gabarito ainda preliminar A), reuniu a letra do art. 21 em afirmativas. Deu por certas a legitimidade do partido com representação no Congresso, nos limites da finalidade partidária, e a da associação com um ano de funcionamento, sem assembleia nem autorização. Também a coisa julgada restrita aos membros do grupo substituídos (art. 22). A errada exigia filiação prévia e relação nominal dos associados, que o Tema 1.119 dispensa.

A liminar no writ coletivo depois da ADI 4.296

A liminar do mandado de segurança coletivo segue a do individual: o juiz suspende o ato quando há fundamento relevante e risco de ineficácia da medida, podendo exigir caução, fiança ou depósito (Lei 12.016/2009, art. 7º, III). O que o coletivo tinha de próprio era o § 2º do art. 22, que condicionava a liminar à audiência prévia do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, em 72 horas. Exemplo: antes de suspender a portaria que corta o auxílio de toda a categoria, o juiz tinha de ouvir a procuradoria.

O § 2º caiu. O Plenário do STF declarou inconstitucionais o art. 22, § 2º, e o art. 7º, § 2º, que vedava liminares em certas matérias, e não acolheu o pedido quanto aos demais dispositivos que o Relator, vencido em parte, também derrubava, entre eles a caução do art. 7º, IIISTF, ADI 4.296^○. O Caderno Sistematizado resume o fundamento: a oitiva obrigatória restringia o poder geral de cautela do juiz⁶. Exemplo: hoje, a liminar coletiva contra a portaria pode vir no despacho da inicial, com a notificação da autoridade.

A queda do § 2º não encerra o assunto. A Lei 8.437/1992, art. 2º, ainda exige a oitiva de 72 horas «no mandado de segurança coletivo e na ação civil pública», e a ADI 4.296 não a julgou. A identidade de conteúdo põe em dúvida a aplicação desse artigo ao writ coletivo, mas a letra segue em vigor. Antes da ADI, Pizzol já admitia, na urgência extrema, a liminar sem a oitiva, com a cientificação posterior do ente¹. Exemplo: a assertiva «a ADI 4.296 declarou inconstitucional a oitiva prévia da Lei 8.437/1992» está errada.

Aprofundamento A oitiva de 72 horas da Lei 8.437/1992, as vedações de liminar contra o Poder Público e a suspensão de segurança são estudadas no capítulo 6. ir →

A coisa julgada: os membros do grupo ou categoria substituídos

Uma advertência de vigência antes da leitura: a base do Planalto anota «vide ADI 4.296» também no caput do art. 22, mas o dispositivo da ata só declarou inconstitucionais o art. 7º, § 2º, e o art. 22, § 2º. O caput e o § 1º seguem em vigor, sem alteração. Exemplo: a assertiva que diz caída a regra da coisa julgada limitada ao grupo, por força da ADI 4.296, está errada.

O caput limita a coisa julgada aos membros do grupo ou categoria substituídos pelo impetrante. A lei não usa «erga omnes» nem «ultra partes», mas, para Pizzol, a limitação corresponde ao ultra partes dos direitos coletivos do CDC: a decisão vincula o grupo, e não só a entidade que impetrou¹. Exemplo: a segurança obtida pelo sindicato dos policiais civis vale para os policiais civis do Estado, e não para os policiais militares.

Quem é membro do grupo? A 1ª Seção do STJ, em repetitivo, fixou que a coisa julgada do writ de uma associação de oficiais militares beneficiava os integrantes da categoria substituída, os oficiais, constassem ou não da lista do ajuizamento e fossem ou não filiadosSTJ, Tema 1.056 dos repetitivos^○. A tese é do caso concreto, e a base do Togado registra o outro lado: militares que não eram oficiais ficaram de fora. Exemplo: o oficial nunca filiado executa o título; o terceiro-sargento, não.

O Tema 1.119 do STF completa o quadro na execução: o associado cobra os valores do título sem autorização, sem lista e sem prova de filiação préviaSTF, Tema 1.119 da repercussão geral^○. É a regra que a FGV cobrou no TRF1 2025, na forma «beneficia o associado independentemente de ele haver se filiado antes ou após a impetração do writ». Exemplo: o filiado de 2024 executa o título do writ impetrado em 2021.

Aprofundamento A liquidação e a execução individual da sentença coletiva são estudadas no capítulo 12. ir →

Quando a segurança é denegada

Cunha aplica ao writ coletivo o regime do art. 103 do CDC, pela unidade do microssistema: a coisa julgada coletiva se forma conforme a prova, e a extensão aos titulares individuais só ocorre na procedência⁷. Denegada a segurança com exame suficiente das provas, nenhum legitimado repete o writ coletivo, mas os titulares seguem livres para a ação individual. Exemplo: negada a segurança ao sindicato, o servidor ainda pode propor a sua ação de rito comum.

A 1ª Seção do STJ aplicou essa lógica em 2025, em incidente de assunção de competência: os docentes que não intervieram no writ coletivo impetrado pelo ANDES não se submetem aos efeitos desfavoráveis da coisa julgada e podem rediscutir a questão em ações individuais, que, ajuizadas antes do trânsito do coletivo, não induzem litispendência com eleSTJ, IAC 17 (REsp 1.860.219/SC). É precedente qualificado (CPC, art. 947, § 3º), mas a tese foi redigida para o caso concreto, o writ do ANDES e os docentes da UFSC. Exemplo: denegada a segurança coletiva, o professor que não interveio pode ajuizar a sua ação.

Aprofundamento O regime geral da coisa julgada coletiva (CDC, art. 103) é estudado no capítulo 11. ir →

Litispendência e o mandado de segurança individual

Quem já impetrou o próprio mandado de segurança perde a ação quando a entidade impetra o coletivo? Não. O § 1º diz que o writ coletivo não induz litispendência para as ações individuais: os dois processos convivem, porque as partes e o alcance são distintos. Há, porém, um preço: o impetrante individual só se beneficia da coisa julgada coletiva se requerer a desistência do seu writ em 30 dias da ciência comprovada da impetração coletiva. Exemplo: o servidor que teve ciência comprovada da impetração em 1º de março tem até 31 de março para desistir e aproveitar a sentença coletiva.

A regra é diferente da do CDC, e a banca explora a troca. Na ação coletiva do CDC, o autor individual pede a suspensão do seu processo em 30 dias da ciência nos autos, e o processo fica parado à espera do coletivo (art. 104). No writ coletivo, a lei exige desistência: o processo individual se extingue. Exemplo: quem desiste do writ individual e vê denegada a segurança coletiva perde o seu mandado de segurança, mas conserva a via ordinária, porque a denegação não faz coisa julgada contra o titular individual.

O mandado de injunção e a sua versão coletiva

O mandado de injunção é a ação que supre, para quem a impetra, a falta de norma regulamentadora que torna inviável um direito ou uma liberdade constitucional. A Constituição não previu a versão coletiva; o STF a admitiu antes da lei, e a Lei 13.300/2016 a disciplinou, para proteger direitos de coletividade indeterminada ou determinada por grupo, classe ou categoria¹⁰. Exemplo: em vez de mil servidores impetrarem cada um o seu, o sindicato impetra pela categoria inteira.

O cabimento, o procedimento, a competência e as teorias sobre os efeitos da decisão (não concretista e concretista, geral ou individual, direta ou intermediária) são do mandado de injunção em geral e estão no capítulo 10 de Constitucional, «Mandado de injunção, habeas data e ação popular» (tópico 1). Basta lembrar que a Lei 13.300/2016 adotou, como regra, a concretista intermediária: reconhecida a mora, o juiz fixa prazo para a norma e, não suprida, as condições do exercício do direito (art. 8º)¹¹.

Os legitimados do art. 12

O art. 12 enumera, em quatro incisos, seis legitimados, e o rol é mais largo que o do writ coletivo. Entram o Ministério Público, quando a tutela for especialmente relevante para a ordem jurídica, o regime democrático ou os interesses sociais ou individuais indisponíveis (I); o partido político com representação no Congresso (II); a organização sindical, a entidade de classe ou a associação em funcionamento há pelo menos um ano, sem autorização especial (III); e a Defensoria Pública, para os direitos humanos e os necessitados (IV)¹². Exemplo: a Defensoria impetra pela população em situação de rua cujo direito constitucional depende de regulamentação nunca editada.

Cada legitimado traz o seu filtro, e a banca cobra o filtro. O do Ministério Público e o da Defensoria é material: a relevância especial da tutela, aferida em cada caso. O do partido é a representação no Congresso e o vínculo com os integrantes ou com a finalidade partidária. O das entidades é o mesmo do art. 21 da Lei 12.016/2009: pertinência estatutária e, para a associação, um ano de funcionamento. Exemplo: o Ministério Público não impetra pela omissão que interessa só a poucos empresários de um setor, sem relevância para a ordem jurídica nem interesse indisponível.

O parágrafo único resolve o debate que o writ coletivo deixou aberto: o mandado de injunção coletivo protege direitos, liberdades e prerrogativas de coletividade indeterminada de pessoas ou de grupo, classe ou categoria. A lei abrange, assim, os difusos. Exemplo: o direito ao meio ambiente, de titulares indeterminados, pode fundar o mandado de injunção coletivo diante da omissão regulamentar que o inviabilize, o chamado mandado de injunção ambiental. A tutela do meio ambiente pelos dois remédios coletivos, com a ação civil pública e a ação popular ambientais, está no capítulo 17 de Ambiental, «Tutela extrajudicial e judicial do meio ambiente» (tópico 4).

O quadro mostra que a Lei 13.300/2016 copiou do writ coletivo a coisa julgada limitada e a litispendência com desistência, mas foi além em duas frentes: alargou os legitimados e o objeto, e abriu a porta para a eficácia além do grupo. Exemplo: a assertiva que nega ao Ministério Público o mandado de injunção coletivo transplanta para ele o rol do art. 21 da Lei 12.016/2009 e está errada.

A eficácia da decisão

O caput do art. 9º tem duas medidas. Quanto às pessoas, a eficácia é limitada às partes; quanto ao tempo, dura até o advento da norma regulamentadora. A decisão não legisla: regula o exercício do direito enquanto a omissão persistir, e a norma superveniente vale ex nunc para os beneficiados, salvo se mais favorável (art. 11)¹³. Exemplo: as condições fixadas pelo tribunal para o exercício do direito cedem à lei que vier, sem desfazer o que já se pagou.

O § 1º abre a exceção: a decisão pode ter eficácia ultra partes ou erga omnes quando isso for inerente ou indispensável ao exercício do direito. Inerente é o direito que não se exerce para uns sem valer para todos. Exemplo: as regras de greve de uma categoria de servidores não podem valer só para os filiados do sindicato impetrante, porque a paralisação é ato coletivo.

O § 2º cria a extensão a casos análogos: depois do trânsito em julgado, o relator estende os efeitos, por decisão monocrática, a quem esteja em situação análoga, sem novo processo de conhecimento. Não depende de filiação nem de litispendência; depende de analogia. O § 3º permite renovar a impetração indeferida por insuficiência de prova, com outros elementos. Exemplo: a correligionária de outro partido pede ao relator a extensão do acórdão obtido pelo partido impetrante, como na questão do TJMS 2025.

Coisa julgada e litispendência no mandado de injunção coletivo

O art. 13 repete o desenho do writ coletivo. A sentença faz coisa julgada limitadamente aos integrantes da coletividade, do grupo, da classe ou da categoria substituídos, e o coletivo não induz litispendência em relação aos individuais; o impetrante individual só se beneficia se desistir da sua demanda em 30 dias da ciência comprovada da impetração coletiva. A diferença está na ressalva do caput: «sem prejuízo do disposto nos §§ 1º e 2º do art. 9º». Exemplo: o limite do grupo cede quando a eficácia erga omnes é inerente ao direito ou quando o relator estende a decisão.

O Caderno Sistematizado reúne as consequências do regime: coisa julgada do grupo substituído, eficácia ultra partes ou erga omnes quando inerente ao direito, desistência em 30 dias, revisão por mudança relevante de fato ou de direito (art. 10) e nova impetração depois da improcedência por falta de provas¹⁴. Exemplo: mudada a situação de fato que sustentava a decisão, qualquer interessado pede a revisão, sem prejuízo dos efeitos já produzidos.