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Processo Coletivo · Curso Togado · capítulo 7
O cidadão eleitor como autor, o objeto ampliado pela Constituição e o binômio ilegalidade e lesividade; o litisconsórcio passivo necessário, a intervenção móvel da pessoa jurídica e o Ministério Público fiscal; o rito do art. 7º, a sentença, as custas, a coisa julgada segundo a prova, a remessa necessária invertida e a prescrição.
Antes de começar
A ação popular é a única ação coletiva que a Constituição entrega a qualquer cidadão, sem associação, sem Ministério Público e sem custas. Com ela, o eleitor leva ao juiz o contrato superfaturado, a nomeação sem concurso ou a licença que ameaça a mata, pede que o ato seja anulado e que quem o praticou e quem dele se beneficiou indenizem o dano. É a fonte mais antiga do microssistema: muitas regras que hoje valem para toda ação coletiva nasceram na Lei 4.717/1965.
As bancas cobram duas engrenagens. A primeira é o polo passivo: a lei manda citar, em litisconsórcio necessário, a pessoa jurídica lesada, os agentes que praticaram o ato e os beneficiários, e permite que a pessoa jurídica mude de lado. A segunda é a remessa necessária invertida: sobe ao tribunal a sentença contrária ao autor, e não a que lhe dá razão. As objetivas cobram as duas pela letra da lei, e o espelho de uma discursiva do TRF2 (2024) pontuou a segunda.
Ao final do capítulo, é preciso conseguir:
Incidência no banco
| Fase | Questões | Provas |
|---|---|---|
| Objetiva | 7 | TJES 2023, TJGO 2023, TJMG 2026, TJMS 34º 2025, TJPE 2024, TJSC 2023, TRF5 2025 |
| Discursiva | 0 | — |
| Sentença | 0 | — |
Nas provas objetivas da justiça estadual: 6 questões em 6 de 26 provas do banco (23,1%), 2 bancas (FGV 5 e Consulplan 1), entre 2023 e 2026.
Nas provas objetivas da justiça federal: 1 questão em 1 de 9 provas do banco (11,1%), 1 banca (FGV 1), em 2025.
O que a banca cobrou nessas objetivas: 7 questões pela letra da lei.
Tópicos com mais questões: Legitimidade e polo passivo na ação popular (4) e Rito, sentença e remessa necessária na ação popular (3).
Na segunda fase, o banco ainda não registra questão escrita com o núcleo no tema.
Números das 145 provas reunidas pelo curso, recalculados a cada geração da página.
Para aproveitar este capítulo, é preciso ter lido e compreendido:
Pode um eleitor, sozinho, levar ao juiz o contrato que a prefeitura firmou sem licitação? Pode, e o instrumento é a ação popular: a ação constitucional em que o cidadão pede a anulação de ato lesivo a bens da coletividade e a condenação de quem o praticou e de quem dele se beneficiou. O autor não defende direito seu; age como membro da comunidade política, em controle direto da administração. Exemplo: o morador do Município pede a anulação do contrato de coleta de lixo celebrado sem licitação e a devolução do sobrepreço.
CF, art. 5º, caput e LXXIII texto oficial ↗
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
A Constituição de 1988 alargou o objeto da Lei 4.717/1965: além do patrimônio público (art. 1º, § 1º), a ação protege a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural (CF, art. 5º, LXXIII). A tutela é só de direito difuso: a 2ª Turma do STJ recusou a ação popular para interesses individuais homogêneos de contribuintesSTJ, REsp 2.167.861/SE (Segunda Turma). Exemplo: a nomeação de parentes para cargos em comissão ofende a moralidade, ainda que os nomeados trabalhem.
Pizzol resume a ampliação do objeto:
«Hoje, porém, a ação popular pode ter como objeto não só os bens indicados na referida Lei, mas também o meio ambiente, em sentido amplo, e a moralidade administrativa, não sendo requisito da ação a lesão ao patrimônio público.»
A ação pede ato ilegal e lesivo (LAP, arts. 2º a 4º), mas o prejuízo material aos cofres públicos não é condição da ação (Tema 836 do STFSTF, Tema 836 da repercussão geral○); a condenação a ressarcir, essa, exige dano provado (art. 11; julgados de Turma do STJSTJ, REsp 1.447.237/MG (Primeira Turma)). Exemplo: a publicidade institucional com a foto do prefeito cabe na ação popular, ainda que o contrato tenha preço justo; o prefeito só devolve o que a perícia mostrar pago a mais.
Os vícios do art. 2º, os atos nulos do art. 4º, o controle do mérito administrativo e o cabimento contra lei de efeitos concretos estão no capítulo 28 de Administrativo, sobre as ações de controle (tópico 1), e no capítulo 10 de Constitucional, sobre mandado de injunção, habeas data e ação popular (tópico 2).
STF, Tema 836 da repercussão geral○ precedente qualificado
Não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, dado que o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe.
STF, Plenário, ARE 824.781 RG/MS, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 27/8/2015 (repercussão geral, Tema 836).
A ação popular ambiental, com o ato omissivo e o pedido de recomposição, está no capítulo 17 de Ambiental, sobre a tutela extrajudicial e judicial do meio ambiente (tópico 2).
Lei 4.717/1965 (LAP), art. 1º, caput e §§ 1º a 3º texto oficial ↗
Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.
§ 1º - Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico.
§ 2º Em se tratando de instituições ou fundações, para cuja criação ou custeio o tesouro público concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, bem como de pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas, as conseqüências patrimoniais da invalidez dos atos lesivos terão por limite a repercussão deles sobre a contribuição dos cofres públicos.
§ 3º A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.
Cidadão, para a ação popular, é o brasileiro no gozo dos direitos políticos, e a prova se faz com o título eleitoral ou documento que a ele corresponda (art. 1º, § 3º). O título é requisito de ingresso em juízo: sem ele, o juiz manda emendar a inicial, e a falta não suprida leva à extinção sem mérito. Não se exige interesse pessoal: o autor não precisa ser vizinho da obra nem contribuinte do Município. Por isso a FGV deu por errada, no TJGO 2023, a ilegitimidade dos autores «sem relação com o empreendimento». Exemplo: o eleitor de Goiânia impugna o contrato estadual que não o afeta.
Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:
I - cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado;
II - incapacidade civil absoluta;
III - condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;
IV - recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do art. 5º, VIII;
V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.
Quem tem os direitos políticos perdidos ou suspensos não é cidadão para esse fim. O art. 15 da CF enumera as causas: cancelamento da naturalização, incapacidade civil absoluta, condenação criminal transitada em julgado enquanto durarem os efeitos, recusa de obrigação a todos imposta e improbidade administrativa. O conscrito, que não pode alistar-se, também fica de fora, segundo o Caderno Sistematizado1. Exemplo: Pedro, condenado criminalmente com trânsito em julgado e ainda cumprindo a pena, está com os direitos políticos suspensos e não propõe ação popular; a alternativa A do TRF5 2025, que lhe dava legitimidade «ainda que com os direitos políticos suspensos», estava errada.
A Vunesp, no TJRJ 2025, cobrou o mesmo pela improbidade: o político condenado, com os direitos políticos suspensos (CF, art. 15, V), não propõe ação popular.
E o eleitor de 16 ou 17 anos? O alistamento é facultativo nessa idade, e quem se alistou é cidadão: tem legitimidade. A dúvida é a capacidade processual. Para Pizzol, o menor tem legitimidade, mas não capacidade para estar em juízo sozinho, e deve ser assistido2; o Caderno Sistematizado inclui o maior de 16 anos entre os legitimados1. Na prova, a regra segura é a legitimidade; a assistência é a cautela que evita a nulidade. Exemplo: a estudante de 17 anos, eleitora, ajuíza a ação assistida pela mãe.
Pizzol admite o estrangeiro residente, pela leitura conjunta da Constituição:
«Entende-se que a ação popular pode ser proposta também pelo cidadão não eleitor, como o estrangeiro residente no país, à luz do art. 5º, caput, e 225, ambos da CF»
O art. 5º, LXXIII, fala em «cidadão», e o art. 1º, § 3º, da LAP exige a prova pelo título eleitoral. O estrangeiro não vota. Mas o caput do art. 5º garante os direitos fundamentais aos estrangeiros residentes, e o meio ambiente é de todos (CF, art. 225).
STF, Súmula 365○ súmula do STF · a conferir
Súmula do STF fora da base do Togado, a conferir no portal do STF:
Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular.
STF, Súmula 365, aprovada em 13/12/1963.
A pessoa jurídica não propõe ação popular, e a súmula vale também para a associação, o partido e o sindicatoSTF, Súmula 365○. A razão é a própria natureza da ação: ela realiza a participação política do cidadão, e a pessoa jurídica não vota. O caminho do ente coletivo é outro: a associação constituída há um ano, com pertinência temática, propõe ação civil pública em defesa do patrimônio público (LACP, art. 5º, V). Exemplo: a associação de moradores que quer anular a doação de uma praça propõe ação civil pública, e não popular.
O Ministério Público também não é legitimado originário: a Constituição dá a ação ao cidadão, e ao Ministério Público dá a ação civil pública, que alcança o mesmo patrimônio (CF, art. 129, III). Mas ele pode assumir a ação popular quando o autor desiste ou dá causa à extinção, no prazo do art. 9º. A 1ª Turma do STJ chamou-o, por isso, de legitimado subsidiário do autor desistenteSTJ, REsp 401.964/RO (Primeira Turma). Exemplo: o cidadão desiste da ação contra a venda de um imóvel público abaixo do preço; publicados os editais, o promotor assume o polo ativo.
É facultado a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor (art. 6º, § 5º). Segundo o Caderno Sistematizado, o litisconsórcio ativo é facultativo e unitário1: na leitura da casa, ninguém é obrigado a litigar, e o ato será anulado ou mantido para todos. A alternativa E do TJPE 2024 dizia o contrário, que o litisconsórcio ativo é vedado e que outro cidadão não pode assistir o autor, e estava errada. Exemplo: três vereadores, como eleitores, ajuízam juntos a ação contra a compra superfaturada de ambulâncias.
E o ente público ou a autarquia que quer ajudar o autor? A discursiva do TRF2 2024 perguntou o que faz o juiz federal quando o IBAMA pede para ingressar como assistente litisconsorcial da autora popular. O espelho mandou indeferir: só o cidadão assiste o autor popular (art. 6º, § 5º), e o IBAMA não é a pessoa jurídica cujo ato se impugna (§ 3º). Sem ente federal no processo, os autos voltam ao juízo estadual (CPC, art. 45, § 3º). Exemplo: a autarquia ambiental federal que quer reforçar a tese do autor pode oficiar ao Ministério Público ou propor a sua própria ação civil pública.
O art. 6º, § 5º, fala só em «qualquer cidadão». Se o bem também é tutelável por ação civil pública, o Ministério Público ou uma associação pode entrar ao lado do autor?
Lei 4.717/1965 (LAP), art. 6º, caput e §§ 1º, 3º e 4º texto oficial ↗
Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.
§ 1º Se não houver benefício direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou desconhecido, a ação será proposta somente contra as outras pessoas indicadas neste artigo.
§ 3º A pessoas jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.
§ 4º O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.
O art. 6º manda propor a ação contra três grupos de réus. O primeiro é a pessoa jurídica pública ou privada cujo patrimônio se quer proteger, entre as entidades do art. 1º. O segundo reúne as autoridades, funcionários ou administradores que autorizaram, aprovaram, ratificaram ou praticaram o ato, ou que, por omissão, deram oportunidade à lesão. O terceiro são os beneficiários diretos do ato. Exemplo: na compra superfaturada de merenda, são réus o Município, o prefeito que homologou a licitação, o secretário que a conduziu e a empresa que recebeu o preço.
Pizzol nomeia a figura:
«também figurarão no polo passivo, na qualidade de litisconsortes passivos necessários […] as autoridades, os funcionários ou administradores que tiverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado»
O litisconsórcio é necessário: a lei exige a presença de todos. A anulação do ato se decide de modo uniforme, e a sentença que a decreta sem algum réu é nula (CPC, art. 115, I). Já a condenação em perdas e danos é simples: pode atingir um réu e não outro, conforme a prova de cada um (art. 11). O Caderno Sistematizado o qualifica como necessário e simples4. Exemplo: anulado o contrato, a empresa devolve o sobrepreço, e o servidor que só assinou o empenho, sem culpa, é absolvido.
As duas objetivas da FGV cobraram o mesmo artigo pelos dois lados. No TRF5 2025, Pedro queria propor a ação só contra a União, para atacar cláusulas de edital de concurso; a certa dizia que os agentes públicos que editaram o edital também deviam figurar como réus. No TJGO 2023, a ação fora proposta só contra a construtora; a certa dizia que a construtora e o ente que concedeu a licença tinham legitimidade passiva, em litisconsórcio necessário. A alternativa que trocava «necessário» por «unitário» era a armadilha.
Três regras completam o polo. Se o beneficiário é indeterminado ou desconhecido, a ação segue contra os demais (§ 1º). Na avaliação inexata de bem dado em garantia, respondem só os avaliadores e os beneficiados (§ 2º). E quem for descoberto no curso do processo, antes da sentença de primeira instância, deve ser citado, com o prazo de defesa e de prova restituído (art. 7º, III). É uma mitigação da estabilização da demanda: o polo passivo cresce depois do saneamento. Exemplo: a perícia revela a empresa de fachada que recebia parte do pagamento, e ela é citada antes da sentença.
E se o autor não promove a citação de todos? A 2ª Turma do STJ decidiu que, antes de extinguir o processo por esse motivo, o juiz deve publicar os editais do art. 9º e abrir a qualquer cidadão e ao Ministério Público o prosseguimento da açãoSTJ, REsp 554.532/PR (Segunda Turma). É julgado de Turma, mas aplica a letra do art. 9º: a ação popular não morre pela inércia do autor sem que a comunidade seja chamada. Exemplo: o autor não indica o endereço do ex-secretário; o juiz manda publicar os editais antes de extinguir.
STJ, REsp 554.532/PR (Segunda Turma) julgado de Turma: não é regra
Julgado de Turma que aplica o art. 9º antes da extinção:
Na ação popular, mesmo que haja litisconsórcio passivo e o autor não cumpra decisão judicial que determinava que este promovesse a citação, mas sem fixar prazo para tal, não leva à extinção do processo sem resolução do mérito, sem que antes seja observado o disposto no art. 9º da Lei n. 4.717/1965, ou seja, publicação de editais com prazo de 30 dias, assegurando a qualquer cidadão ou ao Ministério Público o prosseguimento da ação no prazo de 90 dias, contados da última publicação.
STJ, Segunda Turma, REsp 554.532/PR, Rel. Min. Castro Meira, j. 11/3/2008, Informativo 348.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
A pessoa jurídica cujo ato se impugna é ré, mas é também a vítima da lesão: o patrimônio que a ação quer recompor é dela. Por isso o § 3º lhe dá três posturas depois da citação: contestar, abster-se de contestar ou atuar ao lado do autor, desde que isso seja útil ao interesse público, a juízo do seu representante legal ou dirigente. O Caderno Sistematizado chama a figura, com Mazzei, de intervenção móvel4. Exemplo: eleito um novo prefeito, o Município deixa de defender o contrato da gestão anterior e passa a pedir, com o autor, a sua anulação.
A banca cobra a faculdade pela negação. A alternativa E do TJGO 2023 dizia que o ente que concedeu a licença não é obrigado a contestar, mas não pode atuar ao lado do autor; a segunda metade estava errada. A migração não depende de concordância do autor nem dos demais réus, mas exige a motivação pelo interesse público: o ente que muda de lado para favorecer um réu desvia a faculdade. A mesma lógica chegou à improbidade, em que a pessoa jurídica lesada é intimada para intervir, querendo (LIA, art. 17, § 14, dispositivo com «vide» das ADIs 7.042 e 7.043).
Aprofundamento A pessoa jurídica lesada na ação de improbidade, com a legitimidade concorrente reconhecida nas ADIs 7.042 e 7.043, é estudada no capítulo 9. ir →
O Ministério Público acompanha obrigatoriamente a ação popular: é intimado no despacho da inicial (art. 7º, I, a), deve apressar a produção da prova e promover a responsabilidade civil ou criminal de quem incidir em ilícito (art. 6º, § 4º). Por isso a alternativa B do TRF5 2025, que dava a intervenção como facultativa e restrita a interesse de incapazes, estava errada. Ele pode juntar documentos e cuida para que as requisições do juiz sejam atendidas no prazo (art. 7º, § 1º). Exemplo: o promotor requisita à prefeitura as notas de empenho que o autor não conseguiu.
A parte final do § 4º é a mais cobrada: ao Ministério Público é vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores. A razão é a sua função constitucional de defesa do patrimônio público (CF, art. 129, III): ele não pode ser advogado de quem o lesou. A vedação não o obriga a pedir a procedência que a prova não sustenta; impede que atue como defensor do réu. Foi a alternativa D do TJPE 2024, errada também porque lhe negava a legitimidade recursal. Exemplo: o promotor que não vê ilegalidade opina pela improcedência, mas não contesta pelo prefeito.
Aprofundamento A legitimidade recursal de qualquer cidadão e do Ministério Público contra a decisão proferida contra o autor (art. 19, § 2º) é estudada no capítulo 6. ir →
Caso prático · O asfalto da avenida
Ana, eleitora do Município, descobre que a prefeitura contratou, sem licitação e com preço 40% acima da tabela oficial, a pavimentação de uma avenida. O contrato foi assinado pelo secretário de obras e homologado pelo prefeito, e a construtora já recebeu metade do valor. Ana propõe ação popular só contra o Município e junta cópia do contrato, mas não o título eleitoral. No curso do processo, toma posse um novo prefeito, que discorda do contrato.
A pergunta: A ação pode seguir assim? Quem deve ser réu e o que o Município pode fazer?
Conclusão: A ação segue, depois de juntado o título e de citados o prefeito, o secretário e a construtora; o Município, pelo novo prefeito, pode passar ao polo ativo, e o Ministério Público atua como fiscal, sem defender o ato.
Mais duas objetivas cobraram quem propõe a ação. A Consulplan, no TJMG (2026, gabarito ainda preliminar B), deu como certas a legitimidade do eleitor menor de 18 anos e a regra do art. 1º, § 2º: se o tesouro concorre com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual da entidade, ou só a subvenciona, a condenação se limita à repercussão do ato sobre a contribuição pública.
A afirmativa errada levava ao tribunal superior a ação contra membro do Congresso, mas a ação popular não tem foro por prerrogativa de função (tópico 2). Na FGV do TJSC (2023), a correta foi a do cidadão como legitimado, com o Ministério Público podendo assumir depois o polo ativo (art. 9º).
Como caiu em prova
Treino para a oral
Aprofundamento A aula dedicada a este tópico traz a casuística completa: abrir a aula.
Como o cidadão prova a lesão se os documentos estão na própria administração? A LAP lhe dá um direito pré-processual: ele pode requerer certidões e informações às entidades do art. 1º, indicando só a finalidade, e elas devem ser fornecidas em 15 dias e usadas apenas para instruir a ação popular (art. 1º, §§ 4º e 5º). Negadas por sigilo justificado, a ação é proposta sem elas, e o juiz as requisita, salvo razão de segurança nacional; o processo corre então em segredo de justiça (§§ 6º e 7º). Exemplo: a prefeitura nega a cópia do contrato; o autor junta o protocolo do pedido e pede a requisição.
A competência segue a origem do ato: julga o juiz das causas da União, do Estado ou do Município a que o ato se liga, segundo a organização judiciária (art. 5º). Em regra, a ação é de primeiro grau, mesmo contra o Presidente da RepúblicaSTF, Pet 1.282 AgR (Plenário); o STF só a julga quando a própria Constituição o manda, como na causa em que toda a magistratura é interessada (art. 102, I, n). A propositura previne o juízo para as ações posteriores contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos (§ 3º), e cabe a suspensão liminar do ato lesivo (§ 4º). Exemplo: o contrato do Estado se ataca na vara da Fazenda estadual.
Aprofundamento A competência nas ações coletivas, com a prevenção da ação popular e a reunião com a ação civil pública, é estudada no capítulo 2. ir →
Lei 4.717/1965 (LAP), artigo 7º, caput e incisos III a VI texto oficial ↗
Art. 7º A ação obedecerá ao procedimento ordinário, previsto no Código de Processo Civil, observadas as seguintes normas modificativas:
III - Qualquer pessoa, beneficiada ou responsável pelo ato impugnado, cuja existência ou identidade se torne conhecida no curso do processo e antes de proferida a sentença final de primeira instância, deverá ser citada para a integração do contraditório, sendo-lhe restituído o prazo para contestação e produção de provas, Salvo, quanto a beneficiário, se a citação se houver feito na forma do inciso anterior.
IV - O prazo de contestação é de 20 (vinte) dias, prorrogáveis por mais 20 (vinte), a requerimento do interessado, se particularmente difícil a produção de prova documental, e será comum a todos os interessados, correndo da entrega em cartório do mandado cumprido, ou, quando for o caso, do decurso do prazo assinado em edital.
V - Caso não requerida, até o despacho saneador, a produção de prova testemunhal ou pericial, o juiz ordenará vista às partes por 10 (dez) dias, para alegações, sendo-lhe os autos conclusos, para sentença, 48 (quarenta e oito) horas após a expiração desse prazo; havendo requerimento de prova, o processo tomará o rito ordinário.
VI - A sentença, quando não prolatada em audiência de instrução e julgamento, deverá ser proferida dentro de 15 (quinze) dias do recebimento dos autos pelo juiz.
A ação popular segue o procedimento comum do CPC (o «ordinário» da letra de 1965), com as normas modificativas do art. 7º, e o CPC se aplica no que não contrariar a lei nem a natureza da ação (art. 22). Ao despachar a inicial, o juiz manda citar os réus, intimar o Ministério Público e requisitar às entidades os documentos indicados pelo autor e outros que lhe pareçam necessários, com prazo de 15 a 30 dias (inciso I). Exemplo: o juiz requisita ao Estado o processo de dispensa de licitação e as notas fiscais pagas à empresa.
O inciso II permite citar os beneficiários por edital, com prazo de 30 dias, «quando o autor o preferir». Pizzol tem a escolha por inconstitucional: o edital só cabe nas hipóteses do CPC, art. 256, porque a citação ficta sem necessidade fere o contraditório2. Exemplo: conhecido o endereço da empresa beneficiária, a citação deve ser pessoal, ainda que o autor prefira o edital. O inciso III, que manda citar quem for descoberto até a sentença, foi visto no polo passivo.
O prazo de contestação é de 20 dias, prorrogáveis por mais 20, a requerimento do interessado, se for particularmente difícil a prova documental (inciso IV). Ele é comum a todos os réus e corre da entrega em cartório do mandado cumprido (hoje, a juntada aos autos) ou do decurso do prazo do edital. A alternativa D do TRF5 2025 trocou os números por «15 dias, prorrogáveis por mais 15», e estava errada. Exemplo: o Estado, que precisa reunir contratos de três secretarias, pede a prorrogação e contesta no 40º dia.
Cunha tira do prazo comum uma consequência para a Fazenda:
«O prazo, de 20 (vinte) dias, prorrogáveis por mais 20 (vinte), é comum a todos os interessados. Sendo o prazo comum, não se aplica o prazo em dobro para a Fazenda Pública.»
Por ser prazo próprio e comum, a Fazenda Pública não o conta em dobro (CPC, art. 183, § 2º), e Pizzol afasta pela mesma razão os prazos em dobro do Ministério Público e dos litisconsortes com advogados diferentes (CPC, arts. 180 e 229)2. A prorrogação de 20 dias é a única folga da lei. Exemplo: o Município que conta 40 dias como «prazo em dobro», sem ter pedido a prorrogação, contesta fora do prazo.
Os incisos V e VI aceleram o fim. Se ninguém requerer prova testemunhal ou pericial até o saneamento, o juiz dá vista às partes por 10 dias para alegações e os autos vão conclusos 48 horas depois; havendo requerimento de prova, segue-se o rito comum. A sentença, fora da audiência, sai em 15 dias do recebimento dos autos. O parágrafo único pune o atraso sem motivo justo: o juiz fica fora da lista de merecimento por dois anos e perde, na antiguidade, os dias do retardamento. Exemplo: sem pedido de perícia, as alegações finais encerram a instrução.
Os prazos da Lei 4.717/1965
| Ato | Prazo | Dispositivo |
|---|---|---|
| Fornecer certidões e informações ao cidadão | 15 dias da entrega do requerimento | Art. 1º, § 5º |
| Atender à requisição do juiz | 15 a 30 dias, prorrogáveis | Art. 7º, I, b, e § 2º |
| Edital de citação dos beneficiários | 30 dias | Art. 7º, II |
| Contestação | 20 dias, prorrogáveis por mais 20, comum a todos | Art. 7º, IV |
| Alegações sem prova oral ou pericial | 10 dias | Art. 7º, V |
| Sentença fora da audiência | 15 dias do recebimento dos autos | Art. 7º, VI |
| Prosseguimento após desistência | 90 dias da última publicação do edital | Art. 9º |
| Execução pelo Ministério Público | 30 dias depois de 60 sem execução do autor ou de terceiro | Art. 16 |
| Prescrição da ação | 5 anos | Art. 21 |
A tabela mostra por que a banca gosta da LAP: cada prazo tem número próprio, e nenhum coincide com o do CPC. A contestação não é de 15 dias, como no procedimento comum (CPC, art. 335), nem de 30, como seria a da Fazenda em dobro; a sentença tem prazo e sanção; a execução tem um vigia. A troca de números é a manobra mais barata da objetiva. Exemplo: a assertiva «a Fazenda tem 40 dias para contestar» só é certa se houve pedido de prorrogação.
Lei 4.717/1965 (LAP), art. 9º texto oficial ↗
Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motiva à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação.
A ação popular não pertence ao autor. Se ele desiste ou dá causa à extinção sem mérito (a «absolvição da instância» da letra antiga), publicam-se editais, e qualquer cidadão ou o Ministério Público pode promover o prosseguimento em 90 dias da última publicação. Só depois disso o processo se extingue. Foi essa a regra que a 2ª Turma do STJ aplicou antes da extinção por falta de citaçãoSTJ, REsp 554.532/PR (Segunda Turma). Exemplo: o autor, eleito vereador pelo partido do prefeito, desiste; outro eleitor assume a ação no prazo do edital.
Lei 4.717/1965 (LAP), art. 11 texto oficial ↗
Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários causadores de dano, quando incorrerem em culpa.
A sentença de procedência faz duas coisas. Decreta a invalidade do ato (é desconstitutiva, ou declaratória, se o ato for nulo) e condena em perdas e danos os responsáveis pela prática e os beneficiários, com ação regressiva contra o funcionário culpado (art. 11). Para Pizzol, a condenação vem mesmo sem pedido expresso, como pedido implícito, e a sentença ilíquida se liquida na execução2. Exemplo: anulada a doação do terreno, a sentença manda devolvê-lo e condena o prefeito e o donatário a indenizar a perda de aluguéis.
O art. 14 regula o valor e a cobrança. Se o valor da lesão ficou provado, a sentença o indica; se depende de perícia, apura-se na execução. Quando o réu condenado recebe dos cofres públicos, a execução pode ser por desconto em folha (§ 3º), e quem deve restituir bens fica sujeito a sequestro e penhora desde a sentença (§ 4º). A pessoa jurídica lesada pode executar a sentença contra os demais réus, ainda que tenha contestado (art. 17). Exemplo: o secretário condenado, ainda no cargo, paga em parcelas descontadas do subsídio.
A condenação exige dano provado, como se viu no tópico anterior: a 1ª Turma do STJ não admitiu lesão presumida para condenar a ressarcir quando a perícia e o Tribunal de Contas negavam o prejuízoSTJ, REsp 1.447.237/MG (Primeira Turma), e a 2ª Turma repetiu a regra em 2025STJ, AgInt no REsp 1.773.335/SP (Segunda Turma). E a sentença popular não aplica as sanções da improbidade (suspensão de direitos políticos, multa civil, proibição de contratar); provado o ilícito penal ou a falta disciplinar, o juiz remete cópia das peças a quem deve punir (art. 15), e a improbidade se apura em ação própria5. Exemplo: o prefeito condenado a devolver o sobrepreço não perde, por essa sentença, os direitos políticos.
STJ, REsp 1.447.237/MG (Primeira Turma) julgado de Turma: não é regra
Julgado de Turma que recusa a lesão presumida na condenação:
Ainda que procedente o pedido formulado em ação popular para declarar a nulidade de contrato administrativo e de seus posteriores aditamentos, não se admite reconhecer a existência de lesão presumida para condenar os réus a ressarcir ao erário se não houve comprovação de lesão aos cofres públicos, mormente quando o objeto do contrato já tenha sido executado e existam laudo pericial e parecer do Tribunal de Contas que concluam pela inocorrência de lesão ao erário.
STJ, Primeira Turma, REsp 1.447.237/MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, j. 16/12/2014, Informativo 557.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
Aprofundamento O rito e a sentença da ação de improbidade, com as sanções do art. 12 da LIA, são estudados no capítulo 9. ir →
O autor popular é isento de custas e do ônus da sucumbência, salvo comprovada má-fé (CF, art. 5º, LXXIII). A regra constitucional absorve o art. 10 da LAP, que só adiava as custas para o final. Vencidos, os réus pagam ao autor as custas, as despesas judiciais e extrajudiciais comprovadas e os honorários de advogado (art. 12). Exemplo: julgada improcedente a ação proposta de boa-fé, o autor não paga honorários ao advogado do prefeito.
Lei 4.717/1965 (LAP), art. 13 texto oficial ↗
Art. 13. A sentença que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide manifestamente temerária, condenará o autor ao pagamento do décuplo das custas.
A sanção da má-fé está no art. 13: a lide manifestamente temerária leva à condenação do autor ao décuplo das custas. A leitura conjunta com a Constituição exige que a má-fé seja comprovada; a simples improcedência não basta, nem o motivo pessoal do autor. Na discursiva do TRF2 2024, o Município alegava que a autora agia por vingança, porque fora exonerada de cargo de confiança; a alegação, sem prova de temeridade, não muda o regime de custas nem a legitimidade. Exemplo: o pedido sabidamente infundado, examinado e rejeitado como temerário, leva ao décuplo.
Lei 4.717/1965 (LAP), art. 18 texto oficial ↗
Art. 18. A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível "erga omnes", exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
A sentença da ação popular faz coisa julgada erga omnes, oponível a todos os cidadãos. A exceção é a improcedência por deficiência de prova: aí qualquer cidadão pode propor outra ação com o mesmo fundamento, valendo-se de prova nova. É a coisa julgada secundum eventum probationis, que a LAP inaugurou e o CDC levou às demais ações coletivas (art. 103, I e II). A alternativa A do TJPE 2024 dizia que a improcedência por insuficiência de provas forma coisa julgada material, e estava errada. Exemplo: improcedente a ação por falta de perícia, outro eleitor repete o pedido com o laudo do Tribunal de Contas.
A procedência beneficia também os lesados individuais, que podem liquidar e executar a sentença pelo transporte in utilibus (CDC, art. 103, § 3º), segundo Pizzol2. E o réu vencedor por falta de provas tem interesse em recorrer para ver a improcedência fundada em outra razão, que feche a porta à nova ação. Exemplo: o fornecedor absolvido por insuficiência de prova apela para ver reconhecido que o preço era o de mercado.
Aprofundamento A coisa julgada coletiva, com o confronto entre o art. 18 da LAP e o art. 103 do CDC, é estudada no capítulo 11. ir →
Lei 4.717/1965 (LAP), art. 19, caput texto oficial ↗
Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.
O caput do art. 19 tem duas regras. A sentença que conclui pela carência ou pela improcedência está sujeita ao duplo grau obrigatório e só produz efeito depois de confirmada pelo tribunal. Da que julga a ação procedente cabe apelação com efeito suspensivo. O reexame protege a coletividade que o autor representa, contra a sentença que lhe nega o pedido; por isso se diz remessa invertida. Exemplo: julgada improcedente a ação contra a venda de ações de uma estatal, os autos sobem ao Tribunal de Justiça, ainda que ninguém apele.
Cunha resume a inversão:
«Na ação popular, há remessa necessária não em relação à sentença que julga procedente o pedido, mas à sentença que extingue o processo sem resolução do mérito ou da que julga improcedente o pedido.»
As duas objetivas cobraram a mesma frase. No TJMS 2025, o juiz remeteu os autos depois da improcedência, dizendo que a sentença só produziria efeito depois de confirmada; a FGV deu por certo que ele agiu bem, porque a sentença que rejeita o pedido está sujeita à remessa. No TJPE 2024, a certa dizia o mesmo em outras palavras. As erradas trocavam a hipótese: toda sentença de mérito, só a procedência, só a carência, nenhuma remessa. Exemplo de distrator: «somente a sentença de procedência está sujeita à remessa», que aplica a lógica do CPC.
CPC, art. 496, caput e I texto oficial ↗
Art. 496. Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença:
I - proferida contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito público;
O contraste com o art. 496 do CPC explica a inversão. No CPC, sobe a sentença contra a Fazenda, porque o reexame protege o erário. Na ação popular, a pessoa jurídica é ré só na forma: em substância, o patrimônio é dela, e a procedência a favorece. Por isso o espelho do TRF2 2024 pontuou que a procedência contra o Município, com acolhimento integral do pedido, não se submete ao duplo grau: o art. 19 é regra especial e afasta o art. 496. Exemplo: condenado o Município a anular a licença e a recompor a área, a sentença não sobe de ofício; sobe a apelação, com efeito suspensivo.
Que sentença terminativa é «carência»? A improcedência sobe pela letra do art. 19; entre as sentenças terminativas, só a de carência sobe, e Cunha a lê em acepção restrita: extinção por ilegitimidade ou por falta de interesse. Segundo o seu registro, Turmas do STJ não submetem à remessa a extinção por desistência quando, publicados os editais, ninguém assumiu a ação no prazo do art. 9º6. Exemplo: extinta a ação por ilegitimidade do autor, com os direitos políticos suspensos, a sentença sobe; extinta por desistência sem sucessor, não.
No julgamento da remessa, o tribunal tem os poderes da apelação. Para Cunha, se reformar a sentença terminativa e o processo estiver maduro, pode aplicar por analogia o art. 1.013, § 3º, I, do CPC e julgar desde logo o mérito7. Exemplo: extinta a ação por suposta falta de interesse, o Tribunal reconhece o interesse e, com a prova já produzida, anula o contrato.
O resto do sistema recursal da LAP já foi estudado. O agravo contra toda interlocutória (art. 19, § 1º), a legitimidade de qualquer cidadão e do Ministério Público para recorrer da decisão contra o autor (art. 19, § 2º) e a suspensão de liminar e de sentença estão no capítulo 6, tópico 2. A remessa invertida aplicada por analogia à ação civil pública está no capítulo 1, tópico 2, e a vedação do reexame na ação de improbidade, nos capítulos 6 e 9. A remessa do CPC, com as exceções dos §§ 3º e 4º do art. 496, está no capítulo 21 de Processual Civil, sobre sentença e coisa julgada (tópico 3).
Aprofundamento O agravo de toda interlocutória, a legitimidade recursal do cidadão e a suspensão de sentença são estudados no capítulo 6. ir →
Se, 60 dias depois da publicação da sentença condenatória de segunda instância, nem o autor nem terceiro promoverem a execução, o Ministério Público a promove nos 30 dias seguintes, sob pena de falta grave (art. 16). O marco é o acórdão, e não o trânsito em julgado; o Caderno Sistematizado o contrapõe à LACP, que conta o prazo do trânsito, e prefere a solução desta8. Exemplo: confirmada a condenação pelo Tribunal, o autor se cala por dois meses; o promotor ajuíza o cumprimento de sentença no mês seguinte.
Aprofundamento A liquidação e a execução da sentença coletiva são estudadas no capítulo 12. ir →
Lei 4.717/1965 (LAP), art. 21 texto oficial ↗
Art. 21. A ação prevista nesta lei prescreve em 5 (cinco) anos.
A ação popular prescreve em cinco anos (art. 21). A 2ª Turma do STJ contou o prazo da publicidade do ato lesivo, e não da sua práticaSTJ, AgRg no Ag 636.917/DF (Segunda Turma)○: o cidadão não pode impugnar o que não podia conhecer. Exemplo: o contrato assinado em 2019 e publicado no diário oficial em março de 2020 pode ser atacado até março de 2025.
A Constituição não fixa prazo para a ação popular, e o art. 21 é de 1965. A lei pode limitar no tempo uma garantia que o art. 5º, LXXIII, deu sem limite?
O prazo do art. 21 alcança a anulação do ato e a condenação que dela decorre. A pretensão de ressarcimento ao erário segue as teses do STF sobre prescritibilidade, que distinguem o ilícito civil, o ato doloso de improbidade e a decisão do Tribunal de Contas, sem uma regra única. A extensão dos cinco anos às demais ações coletivas, por analogia, está no capítulo 1, tópico 2. Exemplo: prescrita a ação popular, o ressarcimento por ato doloso de improbidade ainda pode ser pedido em ação própria.
Aprofundamento A prescrição do ressarcimento ao erário, com as teses do STF, é estudada no capítulo 4. ir →
Aprofundamento A prescrição na ação de improbidade é estudada no capítulo 10. ir →
Caso prático · A ponte que ninguém viu
Bruno, eleitor, propõe ação popular contra o Estado, o secretário de infraestrutura e a construtora, alegando que a ponte paga em 2023 nunca foi concluída. Os réus contestam; o Estado pede e obtém a prorrogação do prazo. Ninguém requer perícia, e o juiz julga improcedente o pedido «por insuficiência de provas». Bruno não apela. Um ano depois, Carla, outra eleitora, obtém o laudo do Tribunal de Contas que constata a obra inacabada.
A pergunta: A sentença transita sem mais nada? Carla pode propor nova ação?
Conclusão: A sentença sobe ao tribunal por remessa necessária, e, ainda que confirmada, não impede que Carla proponha nova ação com o laudo, dentro dos cinco anos da publicidade do pagamento.
A FGV, no TJES (2023), cobrou a coisa julgada segundo a prova: a improcedência por insuficiência de provas não faz coisa julgada material, e o caminho é nova ação com nova prova, não a rescisória (art. 18). As erradas negavam ao Ministério Público o prosseguimento na desistência (art. 9º), obrigavam a pessoa jurídica a contestar (art. 6º, § 3º), negavam a qualquer cidadão o recurso contra a decisão desfavorável ao autor (art. 19, § 2º) e sujeitavam a procedência ao reexame, que a lei reserva à carência e à improcedência (art. 19).
Como caiu em prova
Treino para a oral
Aprofundamento A aula dedicada a este tópico traz a casuística completa: abrir a aula.
CF, art. 5º, LXXIII texto oficial ↗
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 4.717/1965 (LAP), art. 1º, caput e §§ 1º a 3º texto oficial ↗
Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.
§ 1º - Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico.
§ 2º Em se tratando de instituições ou fundações, para cuja criação ou custeio o tesouro público concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, bem como de pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas, as conseqüências patrimoniais da invalidez dos atos lesivos terão por limite a repercussão deles sobre a contribuição dos cofres públicos.
§ 3º A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 15 texto oficial ↗
Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:
I - cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado;
II - incapacidade civil absoluta;
III - condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;
IV - recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do art. 5º, VIII;
V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 4.717/1965 (LAP), art. 6º, caput e §§ 1º, 3º e 4º texto oficial ↗
Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.
§ 1º Se não houver benefício direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou desconhecido, a ação será proposta somente contra as outras pessoas indicadas neste artigo.
§ 3º A pessoas jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.
§ 4º O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 4.717/1965 (LAP), artigo 7º, caput e incisos III a VI texto oficial ↗
Art. 7º A ação obedecerá ao procedimento ordinário, previsto no Código de Processo Civil, observadas as seguintes normas modificativas:
III - Qualquer pessoa, beneficiada ou responsável pelo ato impugnado, cuja existência ou identidade se torne conhecida no curso do processo e antes de proferida a sentença final de primeira instância, deverá ser citada para a integração do contraditório, sendo-lhe restituído o prazo para contestação e produção de provas, Salvo, quanto a beneficiário, se a citação se houver feito na forma do inciso anterior.
IV - O prazo de contestação é de 20 (vinte) dias, prorrogáveis por mais 20 (vinte), a requerimento do interessado, se particularmente difícil a produção de prova documental, e será comum a todos os interessados, correndo da entrega em cartório do mandado cumprido, ou, quando for o caso, do decurso do prazo assinado em edital.
V - Caso não requerida, até o despacho saneador, a produção de prova testemunhal ou pericial, o juiz ordenará vista às partes por 10 (dez) dias, para alegações, sendo-lhe os autos conclusos, para sentença, 48 (quarenta e oito) horas após a expiração desse prazo; havendo requerimento de prova, o processo tomará o rito ordinário.
VI - A sentença, quando não prolatada em audiência de instrução e julgamento, deverá ser proferida dentro de 15 (quinze) dias do recebimento dos autos pelo juiz.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 4.717/1965 (LAP), art. 9º texto oficial ↗
Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motiva à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 4.717/1965 (LAP), art. 11 texto oficial ↗
Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários causadores de dano, quando incorrerem em culpa.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 4.717/1965 (LAP), art. 13 texto oficial ↗
Art. 13. A sentença que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide manifestamente temerária, condenará o autor ao pagamento do décuplo das custas.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 4.717/1965 (LAP), art. 18 texto oficial ↗
Art. 18. A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível "erga omnes", exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 4.717/1965 (LAP), art. 19, caput texto oficial ↗
Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CPC, art. 496, caput e I texto oficial ↗
Art. 496. Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença:
I - proferida contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito público;
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 4.717/1965 (LAP), art. 21 texto oficial ↗
Art. 21. A ação prevista nesta lei prescreve em 5 (cinco) anos.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
| Súmula ou tema | Tese | Fonte |
|---|---|---|
| STF, Tema 836 da repercussão geral○ | Não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, dado que o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe. | STF, Plenário, ARE 824.781 RG/MS, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 27/8/2015 (repercussão geral, Tema 836). |
| STJ, Tema 510 dos repetitivos○ | Não é possível se exigir do Ministério Público o adiantamento de honorários periciais em ações civis públicas. Ocorre que a referida isenção conferida ao Ministério Público em relação ao adiantamento dos honorários periciais não pode obrigar que o perito exerça seu ofício gratuitamente, tampouco transferir ao réu o encargo de financiar ações contra ele movidas. Dessa forma, considera-se aplicável, por analogia, a Súmula n. 232 desta Corte Superior ('A Fazenda Pública, quando parte no processo, fica sujeita à exigência do depósito prévio dos honorários do perito'), a determinar que a Fazenda Pública ao qual se acha vinculado o Parquet arque com tais despesas. | STJ, Primeira Seção, REsp 1.253.844/SC, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 13/3/2013 (recurso repetitivo, Tema 510). |
Julgados de Turma ilustram como o tribunal decide, mas não são regra: na prova, a premissa é a lei ou o precedente qualificado.
| Julgado | O que decidiu | Fonte |
|---|---|---|
| STJ, REsp 1.447.237/MG (Primeira Turma) | Ainda que procedente o pedido formulado em ação popular para declarar a nulidade de contrato administrativo e de seus posteriores aditamentos, não se admite reconhecer a existência de lesão presumida para condenar os réus a ressarcir ao erário se não houve comprovação de lesão aos cofres públicos, mormente quando o objeto do contrato já tenha sido executado e existam laudo pericial e parecer do Tribunal de Contas que concluam pela inocorrência de lesão ao erário. | STJ, Primeira Turma, REsp 1.447.237/MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, j. 16/12/2014, Informativo 557. |
| STJ, AgInt no REsp 1.773.335/SP (Segunda Turma) | Não é possível a condenação, em ação popular, ao ressarcimento ao erário com base em dano presumido, sem comprovação efetiva de prejuízo financeiro e não apontado na petição inicial nexo causal e efetividade do dano para a responsabilização. | STJ, Segunda Turma, AgInt no REsp 1.773.335/SP, Rel. Min. Afrânio Vilela, j. 12/11/2025, Informativo 873. |
| STJ, REsp 2.167.861/SE (Segunda Turma) | Não é cabível o ajuizamento de ação popular para discutir interesses individuais homogêneos de caráter tributário. | STJ, Segunda Turma, REsp 2.167.861/SE, Rel. Min. Francisco Falcão, j. 11/3/2025, Informativo 852. |
| STJ, REsp 401.964/RO (Primeira Turma) | Interpretação histórica justifica a posição do Ministério Público como legitimado subsidiário do autor na Ação Popular quando desistente o cidadão, porquanto valorizava-se o parquet como guardião da lei, entrevendo-se conflitante a posição de parte e de custos legis. | STJ, Primeira Turma, REsp 401.964/RO, Rel. Min. Luiz Fux, j. 22/10/2002, Informativo 152. |
| STJ, REsp 554.532/PR (Segunda Turma) | Na ação popular, mesmo que haja litisconsórcio passivo e o autor não cumpra decisão judicial que determinava que este promovesse a citação, mas sem fixar prazo para tal, não leva à extinção do processo sem resolução do mérito, sem que antes seja observado o disposto no art. 9º da Lei n. 4.717/1965, ou seja, publicação de editais com prazo de 30 dias, assegurando a qualquer cidadão ou ao Ministério Público o prosseguimento da ação no prazo de 90 dias, contados da última publicação. | STJ, Segunda Turma, REsp 554.532/PR, Rel. Min. Castro Meira, j. 11/3/2008, Informativo 348. |
| STJ, AgRg no Ag 636.917/DF (Segunda Turma)○ | [...] a ação popular prescreve em cinco anos (art. 21 da Lei n. 4.717/1965), tendo como termo a quo da contagem do prazo a data da publicidade do ato lesivo ao patrimônio. | STJ, Segunda Turma, AgRg no Ag 636.917/DF, Rel. Min. João Otávio de Noronha, j. 16/10/2007, Informativo 336. |
Seção ou Plenário sem tese fixada, ou órgão julgador a conferir: ajudam a entender o tema, mas não são precedente qualificado.
| Julgado | O que decidiu | Fonte |
|---|---|---|
| STF, Súmula 365○ | Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular. | STF, Súmula 365, aprovada em 13/12/1963. |
| STF, Pet 1.282 AgR (Plenário) | Tendo o relator negado seguimento à ação popular dirigida contra o Presidente da República por incompetência do STF para julgá-la originariamente - ação esta que fora remetida ao STF mediante a declinação da competência do juízo federal de origem -, não cabe à Corte declarar qual o juízo competente para o julgamento do feito. | STF, Plenário, Pet 1.282 AgR/RJ, Rel. Min. Sydney Sanches, j. 26/5/1997, Informativo 73. |
Os pares que as bancas usam para construir alternativas erradas: o instituto, o vizinho com que se confunde, o critério que os separa e um exemplo.
| Instituto | Vizinho | O critério que separa | Exemplo | Onde caiu |
|---|---|---|---|---|
| Litisconsórcio passivo necessário (LAP, art. 6º) | Litisconsórcio unitário | Necessário: todos têm de ser citados. Unitário: a decisão tem de ser igual para todos. Na ação popular, o passivo é necessário; a anulação é uniforme, e a condenação, réu a réu (art. 11). | Município, prefeito e construtora citados × condenação só da construtora e do prefeito culpado. | caiu no TJGO (FGV, 2023), q. 19 caiu no TRF5 (FGV, 2025), q. 51 |
| Intervenção móvel da pessoa jurídica (art. 6º, § 3º) | Assistência do cidadão (art. 6º, § 5º) | A pessoa jurídica cujo ato se impugna, citada como ré, pode passar ao polo ativo; outro cidadão entra como litisconsorte ou assistente. Autarquia estranha ao ato não assiste o autor. | Município que passa ao lado do autor × IBAMA com ingresso indeferido. | caiu no TJGO (FGV, 2023), q. 19 caiu no TJPE (FGV, 2024), q. 22 caiu no TJES (FGV, 2023), q. 24 |
| Ministério Público fiscal (art. 6º, § 4º) | Ministério Público sucessor (art. 9º) | Como fiscal, acompanha, apressa a prova e não defende o ato; como sucessor, assume o polo ativo quando o autor desiste. Autor originário nunca. | Parecer do promotor × promotor que assume a ação depois do edital. | caiu no TRF5 (FGV, 2025), q. 51 caiu no TJPE (FGV, 2024), q. 22 caiu no TJSC (FGV, 2023), q. 28 caiu no TJES (FGV, 2023), q. 24 |
| Remessa invertida (LAP, art. 19) | Remessa do CPC (art. 496) | Na LAP, sobe a carência e a improcedência, em favor da coletividade; no CPC, a sentença contra a Fazenda. A procedência da ação popular tem apelação com efeito suspensivo. | Improcedência da ação popular sobe × procedência contra o Município não sobe. | caiu no TJMS 34º (FGV, 2025), q. 24 caiu no TJPE (FGV, 2024), q. 22 |
| Cabimento sem prejuízo material (Tema 836) | Condenação a ressarcir | Para anular, basta a lesão à moralidade; para condenar a ressarcir, é preciso dano provado (art. 11; julgados de Turma do STJ). | Contrato anulado por imoralidade × ressarcimento só do sobrepreço periciado. | — |
| Improcedência por deficiência de prova (art. 18) | Improcedência por outro fundamento | A primeira não impede nova ação com prova nova; a segunda faz coisa julgada erga omnes. | Pedido rejeitado por falta de perícia × pedido rejeitado porque o preço era o de mercado. | caiu no TJPE (FGV, 2024), q. 22 caiu no TJES (FGV, 2023), q. 24 caiu no TJSC (FGV, 2023), q. 28 |
As 7 questões do banco ligadas aos tópicos, com o enunciado da prova. Escolha uma alternativa: o gabarito e a explicação de cada alternativa aparecem depois da resposta.
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caiu no TJGO (FGV, 2023), q. 19
Uma ação popular foi proposta por proprietários de empreendimentos vizinhos para cessar danos ambientais supostamente causados pela construção de empreendimento em local vizinho à área de preservação ambiental, apesar das licenças pertinentes concedidas pelo ente público responsável. Em sede de tutela provisória, buscam a paralisação das obras e, no mérito, a confirmação da obrigação de fazer, bem como a reparação dos danos ambientais causados. A ação foi ajuizada em face da construtora responsável pelo empreendimento. Diante dessa situação hipotética, é correto afirmar que:
instituto vizinho Basta ser cidadão: a ação popular não exige interesse pessoal nem relação com o ato impugnado (CF, art. 5º, LXXIII; LAP, art. 1º, § 3º). O vínculo de vizinhança dos autores é irrelevante para a legitimidade.
instituto vizinho A construtora é beneficiária direta da licença e réu necessário (LAP, art. 6º, caput); a inclusão do ente licenciador se soma à dela e não a substitui.
Correta: o art. 6º manda citar a pessoa jurídica cujo ato se impugna (o ente que licenciou), os agentes que o praticaram e o beneficiário direto (a construtora), em litisconsórcio passivo necessário.
instituto vizinho Troca a espécie: o litisconsórcio é necessário, porque a lei exige todos no processo, e a condenação pode ser diversa para cada réu (art. 11); a banca trocou «necessário» por «unitário».
inversão de regra e exceção Acerta a primeira metade e erra a segunda: o art. 6º, § 3º, permite à pessoa jurídica abster-se de contestar ou atuar ao lado do autor, se útil ao interesse público (intervenção móvel).
Gabarito definitivo: C. Lei 4.717/1965, arts. 1º, § 3º, e 6º, caput e § 3º; CF, art. 5º, LXXIII.
caiu no TRF5 (FGV, 2025), q. 51
Pedro, inconformado com cláusulas constantes de edital de concurso público, que, no seu entender, violam a moralidade administrativa, deseja ajuizar ação popular exclusivamente em face da União, responsável por promover o certame. Tomando o caso acima como premissa, é correto afirmar que:
inversão de regra e exceção Com os direitos políticos suspensos, Pedro não é cidadão para a ação popular: a legitimidade exige o gozo dos direitos políticos, provado pelo título (LAP, art. 1º, § 3º; CF, art. 15).
instituto vizinho A intervenção do Ministério Público é obrigatória na ação popular, qualquer que seja o interesse: ele é intimado no despacho inicial, acompanha a ação e apressa a prova (LAP, arts. 6º, § 4º, e 7º, I, a). O interesse de incapazes é hipótese do CPC, art. 178, II.
Correta: além da pessoa jurídica (a União), devem ser réus as autoridades e os funcionários que praticaram ou aprovaram o ato impugnado, isto é, os agentes que editaram o edital (LAP, art. 6º, caput).
transplante de prazo O prazo é de 20 dias, prorrogáveis por mais 20, a requerimento do interessado, se difícil a prova documental (LAP, art. 7º, IV); os 15 dias são os da contestação no procedimento comum do CPC.
inversão de regra e exceção Inverte o art. 19: a improcedência está sujeita ao duplo grau obrigatório e só produz efeito depois de confirmada pelo tribunal; é a procedência que não sobe de ofício.
Gabarito definitivo: C. Lei 4.717/1965, arts. 1º, § 3º, 6º, caput e § 4º, 7º, IV, e 19; CF, art. 15.
caiu no TJMG (Consulplan, 2026), q. 87
Em se tratando de Ação Popular e Ação Civil Pública, analise as afirmativas a seguir. I. Todos os eleitores brasileiros, incluindo os menores de 18 anos, possuem legitimidade para ingressar com Ação Popular, quando entender que ocorreram atos lesivos cometidos por agentes públicos ou a eles equiparados por lei ou delegação. II. A competência para julgar ação popular contra ato de autoridade é via de regra, do juízo competente de primeiro grau; ressalvado o foro por prerrogativa de função, em cumprimento ao princípio do juiz natural. Em se tratando de membro do Congresso Nacional figurando no polo passivo da ação, a competência é atraída para instâncias superiores. III. Na ação popular, em se tratando de instituições ou fundações, para cuja criação ou custeio o tesouro público concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, bem como de pessoas jurídicas ou entidades subvencio-nadas, as consequências patrimoniais da invalidez dos atos lesivos terão por limite a repercussão deles sobre a contribuição dos cofres públicos. IV. A ação civil pública tem como objetivo a proteção de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos visando à proteção de bens e interesses protegidos na legislação, como: meio ambiente, consumidor, ordem econômica e livre concorrência, honra e dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos, dentre outros. Está correto o que se afirma em
deslocamento de competência Errada: inclui a II. A ação popular é julgada no primeiro grau mesmo contra o Presidente da República ou membro do Congresso; não há foro por prerrogativa de função (STF, Pet 1.282 AgR (Plenário)).
Correta pelo gabarito preliminar: o eleitor de 16 ou 17 anos é cidadão e tem legitimidade; a III é a letra do art. 1º, § 2º, da Lei 4.717/1965; a IV resume o objeto da ação civil pública, com os bens do art. 1º da Lei 7.347/1985 e os direitos individuais homogêneos que o art. 21 traz do CDC.
deslocamento de competência Errada: inclui a II, que cria foro por prerrogativa inexistente na ação popular, e exclui a I e a III, corretas.
deslocamento de competência Errada: a II está incorreta; a ação popular não sobe ao tribunal pela qualidade do réu.
Gabarito preliminar: B. A prova do TJMG (2026) tem só gabarito preliminar. A banca cobrou a legitimidade e o limite patrimonial da ação popular (Lei 4.717/1965, art. 1º, § 2º), a ausência de foro por prerrogativa e o objeto da ação civil pública. A legitimidade do eleitor de 16 ou 17 anos é a da doutrina que o capítulo expõe; a exigência de assistência é a leitura de Pizzol, e não regra da lei.
caiu no TJSC (FGV, 2023), q. 28
No que se refere à ação popular, é correto afirmar que:
instituto vizinho Errada: a improcedência por deficiência de prova não faz coisa julgada material; qualquer cidadão propõe nova ação com nova prova (art. 18), e não há o que rescindir.
Correta: a legitimidade é do cidadão, e o Ministério Público ou outro cidadão pode promover o prosseguimento se o autor desistir ou der causa à absolvição de instância, em 90 dias dos editais (art. 9º).
inversão de regra e exceção Errada: a sentença de carência está sujeita ao duplo grau obrigatório (art. 19).
inversão de regra e exceção Errada: a entidade pode executar a sentença contra os demais réus em qualquer tempo, ainda que tenha contestado (art. 17).
inversão de regra e exceção Errada: das decisões interlocutórias cabe agravo de instrumento (art. 19, § 1º).
Gabarito definitivo: B. Questão de letra da Lei 4.717/1965: art. 9º, art. 17, art. 18 e art. 19, caput e § 1º.
caiu no TJMS 34º (FGV, 2025), q. 24
Em ação popular ajuizada pelo Ministério Público, após proferir sentença de improcedência, o juiz que julgou o feito remeteu os autos à segunda instância, fundamentando a referida remessa no fato de que a sentença estaria sujeita ao duplo grau de jurisdição e que não produziria efeitos senão depois de confirmada pelo tribunal. Considerando o caso narrado, é correto afirmar que o magistrado agiu:
generalização indevida Generaliza: nem toda sentença de mérito sobe de ofício. A de procedência desafia apelação com efeito suspensivo, sem remessa (LAP, art. 19).
Correta: a sentença que rejeita o pedido da ação popular está sujeita ao duplo grau obrigatório e só produz efeito depois de confirmada (LAP, art. 19, caput). A premissa de que o Ministério Público ajuizou a ação é atípica, porque ele só assume a ação popular na desistência (art. 9º); a questão não a cobrou, e o regime do art. 19 não muda com quem conduz o polo ativo.
inversão de regra e exceção Aplica a lógica do CPC, art. 496 (remessa da sentença contra a Fazenda), que a LAP inverte: na ação popular, a procedência não sobe de ofício.
instituto vizinho A LAP prevê a remessa no próprio art. 19. Quem a vedou foi a Lei 14.230/2021 na ação de improbidade (LIA, art. 17, § 19, IV), outro instituto.
inversão de regra e exceção Restringe a regra: o art. 19 abrange a carência e também a improcedência.
Gabarito definitivo: B. Lei 4.717/1965, art. 19, caput; CPC, art. 496; LIA, art. 17, § 19, IV.
Tópico: 2. Rito, sentença e remessa necessária na ação popular
caiu no TJPE (FGV, 2024), q. 22
No que concerne à ação popular, é correto afirmar que:
inversão de regra e exceção É a exceção do art. 18: a improcedência por deficiência de prova não faz coisa julgada erga omnes, e qualquer cidadão pode propor outra ação com idêntico fundamento e prova nova.
Correta: a sentença que rejeita o pedido (improcedência) está sujeita ao duplo grau obrigatório e não produz efeito senão depois de confirmada pelo tribunal (LAP, art. 19, caput).
inversão de regra e exceção Das decisões interlocutórias da ação popular cabe agravo de instrumento (LAP, art. 19, § 1º), e a liminar de suspensão do ato (art. 5º, § 4º) é interlocutória agravável.
inversão de regra e exceção Inverte duas regras: ao Ministério Público é vedado assumir a defesa do ato impugnado (LAP, art. 6º, § 4º), e ele pode recorrer das decisões contra o autor (art. 19, § 2º).
inversão de regra e exceção Qualquer cidadão pode habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor popular (LAP, art. 6º, § 5º).
Gabarito definitivo: B. Lei 4.717/1965, arts. 5º, § 4º, 6º, §§ 4º e 5º, 18 e 19, caput e §§ 1º e 2º.
Tópico: 2. Rito, sentença e remessa necessária na ação popular
caiu no TJES (FGV, 2023), q. 24
No que concerne à ação popular, é correto afirmar que:
generalização indevida Errada: o art. 9º assegura o prosseguimento tanto na desistência quanto na absolvição de instância.
Correta: a improcedência por deficiência de prova não faz coisa julgada material; cabe nova ação com nova prova, não rescisória (art. 18).
inversão de regra e exceção Errada: a pessoa jurídica pode abster-se de contestar e até atuar ao lado do autor (art. 6º, § 3º).
inversão de regra e exceção Errada: qualquer cidadão e o Ministério Público podem recorrer das decisões proferidas contra o autor (art. 19, § 2º).
inversão de regra e exceção Errada: o reexame necessário alcança a carência e a improcedência; da procedência cabe apelação com efeito suspensivo (art. 19).
Gabarito definitivo: B. Questão de letra da Lei 4.717/1965: art. 6º, § 3º, art. 9º, art. 18 e art. 19, caput e § 2º.
Tópico: 2. Rito, sentença e remessa necessária na ação popular
Nenhuma questão escrita do banco tem o núcleo neste capítulo. As que tocam o tema, citadas no quadro «Como caiu» dos tópicos, têm o estudo de caso no capítulo do núcleo:
Perguntas de provas orais reais ou simuladas, reunidas como norte de estudo: mostram como a banca costuma transformar o tema em arguição. Antes de abrir a resposta, tente responder mentalmente ou, melhor, em voz alta, como na sala de prova; depois compare com a tese, o fundamento e a ressalva.
O último olhar antes da prova: o que mais cai, as confusões que a banca arma e as âncoras de memória.
Data de acesso de todas as fontes: 01/11/2026.
Questões e espelhos: 145 provas reunidas pelo curso. Leis: transcrição indicada em cada dispositivo, a conferir no Planalto quando marcada com ○. Julgados: base de jurisprudência do Togado e sítios oficiais.