Ação de improbidade administrativa · Discursiva do TRF2 17º (2018), questão 1

M4 · Sujeitos da improbidade

Sujeito ativo é o agente público e o terceiro que induz ou concorre dolosamente (Lei 8.429/1992, arts. 2º e 3º); o particular não responde sozinho (STJ, REsp 1.171.017, julgado de Turma). O agente político, salvo o Presidente da República, responde por improbidade e por crime de responsabilidade (STF, Pet 3.240 AgR). A pessoa jurídica responde, salvo se sancionada pelo mesmo ato na Lei 12.846/2013 (art. 3º, § 2º). Conselhos profissionais são autarquias e sujeitos passivos (art. 1º, § 5º). O sucessor responde até o limite da herança (art. 8º; CF, art. 5º, XLV). Propõem a ação o Ministério Público e o ente lesado (STF, ADIs 7.042 e 7.043).

M5 · Medidas cautelares: indisponibilidade, afastamento e sequestro

A indisponibilidade cabe, antecedente ou incidente, para garantir o ressarcimento ou o enriquecimento ilícito, com perigo demonstrado e sem urgência presumida (Lei 8.429/1992, art. 16, caput, §§ 3º e 4º); exclui a multa (§ 10), poupa 40 salários mínimos e o bem de família (§§ 13 e 14) e dura enquanto necessária ao resultado útil, readequável na instrução (§ 6º). O sequestro do texto original foi absorvido pela tutela provisória do CPC (§ 8º). O afastamento do agente, sem prejuízo da remuneração, cabe para proteger a instrução ou evitar novos ilícitos, por até 90 dias, prorrogáveis uma vez (art. 20, §§ 1º e 2º).

M6 · Atos administrativos, legislativos e jurisdicionais

A improbidade alcança o ato administrativo vinculado ou discricionário quando o agente usa a margem de escolha com dolo e fim ilícito; o juiz não substitui o mérito, mas pune o desvio doloso. Erro de apreciação, divergência interpretativa razoável e escolha técnica defensável não são improbidade: sem dolo, há ilegalidade, não ato ímprobo (Lei 8.429/1992, art. 1º, §§ 2º e 3º; art. 17-C, § 1º; o § 8º do art. 1º é remetido pela base às ADIs 7.236 e 7.156). Lei e sentença, atos típicos de legislar e julgar, não são improbidade; parlamentar e juiz respondem pelos atos administrativos e pelo desvio doloso da função.

M7 · Tipologia objetiva e subjetiva

Os tipos são o enriquecimento ilícito (art. 9º), o prejuízo ao erário com perda patrimonial efetiva (art. 10, que absorveu, no inciso XXII, a concessão indevida de benefício financeiro ou tributário do antigo art. 10-A) e a violação de princípios em rol taxativo (art. 11). Desde a Lei 14.230/2021, todos exigem dolo: vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito (art. 1º, §§ 1º e 2º). Culpa grave e cegueira deliberada não bastam; o STF já tinha declarado inconstitucional a modalidade culposa (Tema 309). O rol fechado do art. 11 reduz o espaço dos conceitos jurídicos indeterminados, que não sustentam condenação sem conduta descrita.

M8 · Inter-relação das esferas

As esferas são independentes: o mesmo fato pode gerar ação penal, processo disciplinar e ação de improbidade (CF, art. 37, § 4º; STF, Tema 1.260). A sentença civil ou penal repercute quando conclui pela inexistência da conduta ou pela negativa de autoria (Lei 8.429/1992, art. 21, § 3º); a absolvição por falta de provas não se confunde com elas, e o § 4º, com a interpretação conforme das ADIs 7.236 e 7.156, só trava a ação nas hipóteses do CPP, arts. 65, 386, I e 386, IV, com trânsito em julgado. As sanções de outras esferas compensam-se (art. 21, § 5º), e a Administração demite por improbidade sem esperar a sentença (Súmula 651 do STJ).

M9 · Competência e foro

Não há foro por prerrogativa de função na ação de improbidade, que não tem natureza penal e corre no primeiro grau (STF, Pet 3.240 AgR; ADI 4.870). O foro é o do local do dano ou da pessoa jurídica prejudicada (Lei 8.429/1992, art. 17, § 4º-A). A Justiça Federal atua só quando União, autarquia ou empresa pública federal integra a relação processual (CF, art. 109, I; STJ, CC 174.764). A sociedade de economia mista federal não está no art. 109, I: o ato praticado contra ela é julgado pela Justiça Estadual, salvo intervenção da União, que desloca a causa.

M10 · Prescrição e ressarcimento

A ação para as sanções prescreve em oito anos do fato, com suspensão de até 180 dias pelo inquérito civil e marcos interruptivos no ajuizamento e nas decisões condenatórias (Lei 8.429/1992, art. 23). O regime é irretroativo (Tema 1.199). No regime anterior, o prazo era de cinco anos do fim do mandato ou cargo em comissão e, para o efetivo, o da lei do cargo, que remetia ao prazo penal quando a falta também era crime. Prescritas as sanções, a ação prossegue para o ressarcimento (Tema 1.089 do STJ), que é imprescritível se fundado em ato doloso de improbidade (Tema 897 do STF).

M11 · Sentença: requisitos, congruência e consectários

Além do art. 489 do CPC, a sentença indica com precisão os fundamentos do ato e do dolo, que não se presumem, considera as consequências práticas e as dificuldades do gestor e dosa cada sanção pelos critérios do art. 17-C, IV, da Lei 8.429/1992. A congruência mede-se pelo fato e pelo tipo da inicial: é nula a condenação por tipo diverso ou sem as provas especificadas (art. 17, § 10-F). Consectários: ressarcimento em favor da pessoa jurídica lesada (art. 18), custas ao final, honorários na improcedência só com má-fé (art. 23-B) e ausência de remessa necessária (art. 17-C, § 3º).

M12 · Sanções: adequação, dosimetria e dano moral

As sanções do art. 12 variam com o tipo e aplicam-se isolada ou cumulativamente, conforme a gravidade, pelos critérios do art. 17-C, IV, da Lei 8.429/1992. A perda de bens alcança só o acréscimo ilícito; o ressarcimento, que não é sanção, exige dano efetivo e desconta os serviços prestados (art. 18, § 3º). Na leitura da casa, sem julgado na base ○, o dano moral coletivo não se pede na ação de improbidade, sancionatória (art. 17-D), mas na ação civil pública. A perda da função atinge, pela letra, o vínculo da época do fato (art. 12, § 1º, remetido pela base às ADIs 7.236 e 7.156 ○).

M13 · Juiz federal, pequena ofensa e insignificância

Na leitura da casa, sem julgado na base ○, o juiz federal, competente pela presença de ente federal (CF, art. 109, I), aplica todas as sanções do art. 12, inclusive a perda de função estadual ou municipal: a competência se fixa pelas partes, e a sanção é efeito da condenação, executada após o trânsito em julgado (art. 20). Há atos de menor ofensa, punidos só com multa, sem prejuízo do ressarcimento (art. 12, § 5º). A insignificância não tem previsão na lei, e julgado de Turma do STJ a recusou (REsp 892.818); a reforma preferiu graduar a sanção e exigir lesividade relevante no art. 11 (§ 4º).

M14 · Acordo de leniência e improbidade

O acordo de leniência da Lei 12.846/2013 é celebrado pela autoridade máxima do órgão ou entidade pública com a pessoa jurídica que primeiro coopera, cessa o envolvimento e admite a participação (art. 16); isenta ou reduz as sanções daquela lei, mas não exime a reparação integral do dano (§ 3º), que se pode pedir na ação de improbidade (STJ, REsp 1.890.353, Turma). A Lei Anticorrupção não afeta a responsabilização por improbidade (art. 30, I), mas a pessoa jurídica sancionada pelo mesmo ato com base nela não sofre as sanções da LIA (Lei 8.429/1992, art. 3º, § 2º). Na improbidade, o acordo próprio é o de não persecução civil (art. 17-B).