Controle concentrado: ações e efeitos

O que é o controle concentrado e qual é a sua engrenagem

Afinal, o que significa controlar uma lei «em abstrato»? É julgar a norma em tese, sem caso concreto por trás: a inconstitucionalidade não é a razão de decidir de uma briga entre partes, é o próprio pedido. Esse modo de controle chama-se concentrado porque só um tribunal o exerce, o STF diante da Constituição Federal; e abstrato porque o processo é objetivo, sem partes em sentido próprio nem interesse subjetivo em jogo.¹ Exemplo: o partido político que ataca uma lei estadual no STF não defende direito seu; pede que a lei saia do ordenamento para todos.

O art. 102 dá ao STF quatro portas de controle abstrato. A ação direta de inconstitucionalidade (ADI) ataca lei ou ato normativo federal ou estadual. A ação declaratória de constitucionalidade (ADC) defende lei ou ato normativo federal que os juízes vêm afastando. A arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), do § 1º, cobre o que as outras não alcançam. E a ação direta por omissão (ADO), deduzida do art. 103, § 2º, ataca a falta da norma. Exemplo: a lei municipal que contraria a Constituição Federal não cabe em ADI, mas pode chegar ao STF por ADPF.

Por que a mesma lei pode ser julgada por caminhos diferentes? Porque o sistema brasileiro é misto: ao lado do controle concentrado, qualquer juiz deixa de aplicar a lei inconstitucional num caso concreto, e o STF chega a esses casos pelo recurso extraordinário. Moraes descreve o modelo como controle repressivo judicial exercido ao mesmo tempo pelas duas vias.² Exemplo: o contribuinte discute a lei do imposto na sua ação; o governador, ao mesmo tempo, ataca a mesma lei por ADI.

Aprofundamento O controle difuso, a reserva de plenário e o papel do Senado estão no capítulo 25. ir →

A ação civil pública não substitui a ação direta. Ela pode trazer a inconstitucionalidade como causa de pedir, nunca como pedido com efeito contra todos, sob pena de usurpar a competência do STF. Exemplo: o Ministério Público pode pedir que o Município não pague a despesa criada por lei inconstitucional; não pode pedir que o juiz declare a lei nula para todos.

Aprofundamento A fronteira entre a ação civil pública e o controle concentrado, aplicada a lei de iniciativa viciada, está no capítulo 19. ir →

O objeto da ação direta: lei ou ato normativo federal ou estadual

O que pode ser atacado por ADI? A Constituição fala em «lei ou ato normativo», e o adjetivo pesa. Ato normativo é o que veicula um dever-ser destinado a ser cumprido por todos, retirando o fundamento de validade diretamente da Constituição: é o chamado ato primário. Entram as espécies do art. 59, os decretos autônomos, as emendas constitucionais diante do art. 60 e as resoluções administrativas de tribunais com conteúdo normativo.² Exemplo: a resolução do tribunal que cria gratificação para servidores, sem lei, é atacável por ADI.

Três filtros decidem o cabimento: o ente (federal, estadual ou distrital de competência estadual), o tempo (norma posterior à Constituição de 1988) e a vigência (norma ainda em vigor quando a ação é julgada). Faltando um, a ADI não é a via. Exemplo: o decreto-lei de 1967 falha no filtro do tempo; a lei municipal, no filtro do ente; a lei já revogada, no da vigência.

• Norma constitucional originária: não é objeto, porque o Brasil não admite normas constitucionais inconstitucionais. Exemplo: não cabe ADI contra a regra originária que distribui as cadeiras na Câmara.
• Regulamento de execução que extrapola a lei: o vício é de legalidade, não de constitucionalidade. Exemplo: o decreto que cria requisito não previsto na lei de licitações se resolve no confronto com a lei.
• Lei anterior a 1988: não há inconstitucionalidade superveniente, há recepção ou revogação. Exemplo: a Lei de Imprensa, de 1967, foi examinada por ADPF, não por ADI.
• Lei municipal diante da Constituição Federal: fora do art. 102, I, a. Exemplo: a lei de Fortaleza sobre aplicativos de transporte chegou ao STF por ADPF.
• Lei revogada ou de eficácia exaurida: em regra, falta objeto. Exemplo: a lei temporária de um programa de 2020, já encerrado.
• Ato de efeito concreto não editado como lei, inclusive o ato material da Administração: falta normatividade. Exemplo: o decreto que nomeia um servidor, ou a operação policial ordenada pelo Governador.
• Interpretação de norma meramente regimental, matéria interna corporis: o regimento interno é ato normativo e pode ser objeto de ADI (STF, ADI 7.756/MA), mas o sentido que a Casa dá às suas normas regimentais escapa do controle judicial, salvo ofensa a norma constitucional (STF, Tema 1.120). Exemplo: a lei votada com desrespeito a um prazo previsto só no regimento não é, por isso, formalmente inconstitucional.

Leis de efeitos concretos

E a lei que, em vez de regular em tese, decide um caso específico? É a lei de efeitos concretos: tem forma de lei, mas conteúdo de ato administrativo, porque se dirige a destinatários determinados ou a situação individualizada. Até 2008, o STF não conhecia de ADI contra esses atos, ainda que editados com força de lei formal (STF, ADI 2.686/RS^○). Exemplo: a lei estadual que declarava um único prédio integrante do patrimônio histórico ficou fora do controle abstrato.

A virada veio com a medida provisória que abria crédito extraordinário fora das hipóteses do art. 167, § 3º. O STF passou a admitir o controle abstrato de atos editados sob a forma de lei, ainda que de efeito concreto, para não deixar sem controle um grande número de leis formais, sobretudo as orçamentárias (STF, ADI 4.048 MC/DF^○). Exemplo: a lei orçamentária que destina verba a fim vedado pela Constituição pode ser atacada por ADI.

Streck adverte que a zona cinzenta continua: o critério não é o contraste entre geral e individual, mas saber se o ato regula fatos em tese ou se destina a situações concretas; um ato que extingue um órgão previsto na Constituição, por exemplo, pode transcender o efeito concreto.³ Para a prova, o que importa é a forma de lei: lei formal, ainda que concreta, é controlável; ato administrativo concreto, não.

Revogação da norma no curso da ação

O que acontece se a lei impugnada é revogada antes do julgamento? A regra é a perda de objeto: a ADI fica prejudicada (STF, ADI 1.474). A razão é a natureza objetiva do processo. Julgar em tese uma norma que já não existe serviria só a situações concretas passadas, que têm vias próprias.⁴ Exemplo: proposta a ADI contra a lei estadual do pedágio, a Assembleia a revoga; o STF extingue a ação, e quem pagou o pedágio discute a restituição na via comum.

A regra tem exceções, criadas para impedir que o legislador manipule o julgamento. Em todas, a ideia é a mesma: a revogação não pode subtrair do STF um controle que lhe cabe.

• Fraude processual: a revogação feita para escapar do julgamento não prejudica a ação (STF, ADI 3.306/DF^○). Exemplo: o Estado revoga a lei às vésperas da sessão e reedita o conteúdo dias depois.
• Conteúdo repetido no diploma novo: admite-se o aditamento da inicial, e a ação prossegue (STF, ADI 2.418/DF^○). Exemplo: a lei revogadora copia, com outra numeração, o artigo impugnado.
• Mérito julgado sem que o STF soubesse da revogação: a decisão não se desfaz (STF, ADI 951 ED/SC). Exemplo: a revogação, anterior ao julgamento, só é noticiada nos embargos de declaração.
• Medida provisória revogadora ainda não convertida em lei: a revogação não é definitiva, e a ação segue (STF, ADI 5.717^○). Exemplo: a MP revoga a lei impugnada, mas o Congresso ainda não a votou.

A FGV levou a lógica das exceções mais longe no TJTO 2025: proferido o voto do relator e pedido vista, a lei foi revogada antes da volta à pauta, e a banca deu por certo que a ADI pode ser julgada no mérito: para ela, iniciado o julgamento, a revogação superveniente não impede o exame do mérito; o precedente específico fica a conferir. Exemplo: a Assembleia que revoga a lei depois do voto do relator não consegue, só por isso, evitar a declaração de inconstitucionalidade.

Lei estadual com eficácia suspensa ou restabelecida

Pode existir lei que, vencida a vacância, não produz efeitos? Pode, e a Constituição prevê o caso na competência concorrente. Sem lei federal de normas gerais, o Estado legisla por inteiro; vindo a lei federal, ela suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrária. A lei estadual não é revogada nem invalidada: fica em repouso.⁵ Exemplo: a lei estadual de 1989 sobre um tema concorrente perde eficácia quando a lei federal de 2020 dispõe em sentido oposto.

A chave está em separar três planos. Existe a norma emanada de órgão estatal, editada e publicada pelo procedimento previsto, com objeto. Vale a norma em harmonia com a Constituição. É eficaz a norma apta a produzir efeitos. A lei estadual com eficácia suspensa existe, pode ser válida ou inválida, mas não é eficaz. Exemplo: a lei estadual suspensa continua no repertório oficial e pode voltar a operar.

E na ADI? A ação direta afere validade, isto é, a compatibilidade da norma com a Constituição, não a sua eficácia. Por isso a lei existente e ineficaz pode ser objeto de ADI: ela pode voltar a produzir efeitos a qualquer tempo, e a sua invalidade de origem precisa ser declarada. Foi o raciocínio pedido na discursiva do TJGO 2023.

O caminho inverso também cai. Se a lei federal que suspendia a estadual é revogada sem regular a matéria, cessa a suspensão, e a lei estadual volta a operar por si. Não há repristinação, que é a volta da norma revogada por obra da revogação da norma revogadora, e que depende de previsão expressa: a lei estadual nunca foi revogada. Exemplo: o STF conhece da ADI contra essa lei estadual, que é ato normativo vigente e eficaz.

Aprofundamento As normas gerais, a competência suplementar e a suspensão da lei estadual estão no capítulo 15. ir →

A lei distrital e a Súmula 642

Por que a lei do Distrito Federal pede tratamento próprio? Porque o DF acumula as competências legislativas dos Estados e dos Municípios. O art. 102, I, a, fala só em lei federal ou estadual, e o STF resolveu o silêncio pela natureza da competência exercida: a lei distrital editada como lei estadual cabe em ADI; a editada como lei municipal, não, porque equivaleria à ADI contra lei municipal.⁶ Exemplo: a lei distrital sobre ICMS é de competência estadual e cabe em ADI.

O teste é material: identifica-se a matéria e pergunta-se a quem ela tocaria num Estado. O parcelamento e o uso do solo urbano são assuntos de interesse local (art. 30, VIII); a lei distrital que os disciplina é de natureza municipal e fica fora da ADI. Já a cobrança do IPVA ou do ICMS é matéria estadual: a Constituição dá esses impostos aos Estados e ao Distrito Federal (art. 155). A polícia civil do DF, ao contrário, nem é matéria distrital: organizá-la e mantê-la compete à União (art. 21, XIV). Exemplo: a lei distrital de zoneamento de um bairro não cabe em ADI; a que disciplina o IPVA, sim.

A lei municipal diante da Constituição Federal

E a lei municipal que contraria diretamente a Constituição Federal? O art. 102, I, a, e o art. 125, § 2º, deixaram essa hipótese em aberto, e o silêncio é eloquente: não há ação direta dessa lei nem no STF, nem no Tribunal de Justiça. O controle que sobra é, em regra, o difuso.⁷ Exemplo: o comerciante autuado com base em lei municipal inconstitucional discute a lei no seu mandado de segurança, e a questão pode chegar ao STF por recurso extraordinário.

A Constituição do Estado também não pode abrir ao Tribunal de Justiça a ação contra lei municipal em face da Constituição Federal. A decisão do TJ teria eficácia contra todos no território do Estado e vincularia o próprio STF, que deixaria de ser o guardião da Constituição (STF, ADI 347/SP^○). Exemplo: a cláusula da Constituição paulista que falava em representação contra lei municipal diante da Constituição «Federal» caiu nessa ação.

Há duas portas que mitigam a regra. No STF, a ADPF, que alcança a lei municipal quando não há outro meio eficaz (STF, ADPF 449/DF). No Tribunal de Justiça, a representação pode usar como parâmetro norma da Constituição Federal de reprodução obrigatória pelos Estados, com recurso extraordinário ao final (STF, Tema 484^○). Exemplo: a lei municipal que fixa o subsídio do prefeito acima do teto pode ser atacada no TJ pelo parâmetro do teto, de reprodução obrigatória.

E a decisão do STF sobre a lei de um Município alcança a lei idêntica de outro? Não pela reclamação. O STF não adota a transcendência dos motivos determinantes: a reclamação protege a autoridade do dispositivo da decisão, não a dos seus fundamentos, e não serve para estender o julgado a situações idênticas, sob pena de virar incidente de uniformização (julgado de Turma: STF, AGR RCL 11477). A VUNESP cobrou o tema no TJRJ 2026, ao lado do controle difuso da norma municipal por recurso extraordinário. Exemplo: quem sofre os efeitos de lei igual à já derrubada, editada por outro Município, a discute na via própria.

Aprofundamento O controle perante as Constituições estaduais, a representação do art. 125, § 2º, e o Tema 484 no Tribunal de Justiça estão no capítulo 27. ir →

Aprofundamento O cabimento da ADPF contra lei municipal e a subsidiariedade estão no tópico 3 deste capítulo. ir →

O parâmetro que muda depois da lei

Qual Constituição serve de régua quando o parâmetro muda? A lei se mede pela Constituição vigente quando foi editada. Se nasceu incompatível, a emenda posterior que muda o parâmetro não a convalida: não existe constitucionalidade superveniente (STF, ADI 2.158/PR^○). Diante do texto trazido pela emenda, a relação é outra: de recepção ou revogação, que a ADI não examina. Exemplo: a lei estadual que cobrava contribuição de inativos antes da EC 41/2003, inválida diante do texto de então, não se salva pela emenda.

A FGV juntou as duas relações no TJMT 2024: lei estadual tida por incompatível com um artigo da Constituição de reprodução obrigatória e, depois, também com outro artigo alterado por emenda. Como a ADI só alcança a primeira relação, a via que abarca as duas num só processo é a ADPF, com os dois paradigmas. A explicação está no tópico 3.

Aprofundamento A aula dedicada a este tópico traz a casuística completa: abrir a aula.

O processo objetivo e as suas marcas

Por que a ADI tem regras tão diferentes das de uma ação comum? Porque é um processo objetivo: não há lide nem interesse subjetivo a compor, e o pedido principal é a própria aferição da constitucionalidade. Quem propõe a ação não defende direito seu; age em legitimação extraordinária, em nome da ordem constitucional.¹ Exemplo: o Conselho Federal da OAB que ataca uma lei tributária não precisa provar que algum advogado foi prejudicado por ela.

Dessa natureza saem as marcas que a banca cobra. Cada uma é consequência de não haver partes nem direitos em disputa.

• Desistência vedada: proposta a ação, o autor não pode desistir dela (Lei 9.868/1999, art. 5º). Exemplo: o governador que se elegeu com outra plataforma não retira a ADI do antecessor.
• Sem intervenção de terceiros (art. 7º). Exemplo: o Advogado-Geral da União não pode opor embargos de declaração ao acórdão, porque a União não é parte (STF, ADI 2.323 ED).
• Causa de pedir aberta: o STF pode declarar a inconstitucionalidade por fundamento que o autor não invocou.⁸ Exemplo: a ADI alega vício de iniciativa, e o STF julga a lei inconstitucional por ofensa à competência da União.
• Sem impedimento nem suspeição de ministro, salvo declaração de foro íntimo (STF, ADI 6.362). Exemplo: o autor não pode arguir o impedimento do relator; só o próprio ministro se afasta, por foro íntimo.
• Defesa da norma pelo Advogado-Geral da União, curador da presunção de constitucionalidade, e oitiva prévia do Procurador-Geral da República (CF, art. 103, §§ 1º e 3º). O STF temperou o dever de defesa: o AGU não está obrigado a defender tese que o Tribunal já declarou inconstitucional (STF, ADI 1.616/PE^○) e pode manifestar-se livremente quando os interesses da União colidirem com a manutenção da norma (STF, ADI 3.916/DF^○).⁹ Exemplo: mesmo a ADI proposta pelo PGR volta a ele para parecer; e o AGU não precisa defender a lei estadual que repete outra já declarada inconstitucional.
• Irrecorribilidade, ressalvados os embargos de declaração, e vedação da rescisória (art. 26). Exemplo: julgada a ADI, não cabe agravo nem ação rescisória contra o acórdão.

A causa de pedir aberta não abre o pedido. O STF só examina os dispositivos impugnados, e o autor que quer incluir outro precisa aditar a inicial a tempo. Depois de recebidas as informações e as manifestações do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República, o aditamento não é mais admitido (STF, ADI 4.541/BA). Exemplo: o autor que, em memorial, pede a inclusão de um artigo esquecido da mesma lei complementar não tem o pedido conhecido nessa parte.

Duas questões da FGV ligam o objeto ao pedido. A lei estadual que contraria a norma geral federal anterior cabe em ação direta, ainda que o exame passe pelo cotejo com a lei federal, a norma interposta: a ofensa é à repartição de competências do art. 24 (STF, ADI 6650; TJES 2023). A lei orçamentária, lei formal, cabe em ação direta (STF, ADI 4.048 MC/DF^○); se lei posterior altera o programa com o mesmo vício, o pedido deve abranger as duas, porque a declaração só alcança o que foi impugnado (STF, ADI 2.418/DF^○; TJSC 2024). Exemplo: atacada só a lei orçamentária original, a lei que a alterou continua a reger a despesa.

Quem pode propor: o art. 103 e a pertinência temática

A Constituição de 1988 tirou do Procurador-Geral da República o monopólio da ação e criou um rol fechado de nove legitimados, que desde a EC 45/2004 vale igualmente para a ADI e a ADC. A doutrina os separa em universais, que podem atacar qualquer norma, e especiais, que precisam demonstrar a pertinência temática.¹⁰ Pertinência temática é a relação entre o objeto da ação e as finalidades institucionais do legitimado. Exemplo: o Presidente da República ataca qualquer lei; a confederação de transportadores só a que toca o setor.

Os exemplos de pertinência temática mostram a lógica. O Governador do DF pôde atacar ato da União sobre a remuneração de carreiras que prestam serviço à população local (STF, ADI 4.507). A confederação de profissionais liberais não pôde atacar provimento sobre a aposentadoria de notários, estranho às suas finalidades (STF, ADI 2.482). E a entidade que representa só parte da categoria não é legitimada (STF, ADI 6.465 AgR). Exemplo: a associação que reúne só os servidores de um órgão não fala por toda a categoria dos servidores públicos.

A legitimidade é do órgão ou da autoridade, não da pessoa jurídica. O Estado-membro, por isso, não recorre da decisão na ADI proposta pelo seu governador (STF, ADI 4.420 ED-AgR^○), e o governador afastado cautelarmente do cargo perde a legitimidade (STF, ADI 6.728 AgR). A legitimidade para propor abrange a legitimidade para recorrer.¹¹ Exemplo: os embargos de declaração são opostos pelo governador, não pela procuradoria do Estado em nome próprio.

E o partido que perde a bancada durante o processo? Por algum tempo, o STF entendeu que a perda da representação parlamentar fazia cair a legitimidade. A orientação mudou: a representação no Congresso se afere no momento da propositura (STF, ADI 2.618 AgR-AgR/PR^○), e quem propõe é o diretório nacional, não o regional.¹² Exemplo: o partido que tinha um deputado ao ajuizar a ADI continua legitimado depois de perdê-lo na eleição seguinte.

O amicus curiae

Se terceiros não intervêm, como a sociedade participa? Pelo amicus curiae, o «amigo da Corte»: órgão ou entidade que não é parte, mas leva ao tribunal informações e argumentos sobre a questão. O relator o admite por despacho irrecorrível, considerando a relevância da matéria e a representatividade do postulante (Lei 9.868/1999, art. 7º, § 2º). Exemplo: a associação de defesa do consumidor é admitida na ADI contra lei sobre cobrança de tarifas bancárias.

• Representatividade adequada: a pessoa física não a tem (STF, ADI 3.396 AgR). Exemplo: o professor especialista no tema não é admitido como amicus, ainda que tenha escrito o livro de referência.
• Prazo: o ingresso é possível até a remessa dos autos à mesa para julgamento (STF, ADI 4.071 AgR). Exemplo: o pedido feito depois da inclusão em pauta é indeferido.
• Sem recurso: o amicus não recorre das decisões do processo objetivo (STF, ADI 3.615 ED), e a decisão que nega o seu ingresso é irrecorrível (STF, RE 602.584 AgR). Exemplo: a entidade admitida não opõe embargos de declaração ao acórdão.
• Na ADC: os dispositivos que previam a participação da sociedade foram vetados, e o veto não gera omissão inconstitucional (STF, ADI 2.154 e ADI 2.258). Exemplo: a ação que pedia a declaração de omissão por causa do veto foi julgada sem que o veto caísse.

A ação também se abre à prova. Havendo necessidade de esclarecer matéria de fato ou notória insuficiência das informações, o relator pode requisitar informações adicionais, designar perito e convocar audiência pública (art. 9º, § 1º). Exemplo: na ação contra lei que proíbe um pesticida, o relator pode ouvir agrônomos e médicos em audiência pública antes do voto.

A cautelar na ADI: colegiada, monocrática e o referendo

Quem concede a cautelar na ADI? Em regra, o Plenário, por maioria absoluta, com pelo menos oito ministros presentes, ouvidos os órgãos que editaram a norma em cinco dias (arts. 10 e 22). A Constituição dá ao STF o pedido de cautelar das ações diretas (art. 102, I, p). Na excepcional urgência, a audiência pode ser dispensada, e no recesso a lei admite decisão fora do colegiado. Exemplo: a lei estadual que extingue um tribunal de contas no dia seguinte à publicação justifica a cautelar sem ouvir a Assembleia.

Que efeitos tem a cautelar deferida? Três. É dotada de eficácia contra todos. Opera ex nunc, salvo se o Tribunal lhe der expressamente eficácia retroativa (art. 11, § 1º). E torna aplicável a legislação anterior, salvo manifestação em contrário (§ 2º): é o efeito repristinatório da cautelar. Exemplo: suspensa a lei de 2025 que revogou a de 2010, a lei de 2010 volta a ser aplicada até o julgamento final, se o STF nada disser em contrário.

Na prática, os relatores passaram a conceder cautelares monocráticas fora do recesso, ad referendum do Plenário. Streck critica a prática: lido com o art. 97 da Constituição, o art. 10 reserva a cautelar ao colegiado, e a decisão individual que se prolonga sem referendo usurpa a competência do Plenário, como na cautelar dos royalties do petróleo.¹³ Exemplo: a liminar individual que suspende uma lei nacional por anos, sem passar pelo colegiado, é o alvo da crítica.

Há ainda um atalho: o rito abreviado do art. 12. Diante da relevância da matéria, o relator, em vez de julgar a cautelar, colhe as informações e as manifestações em prazos curtos e leva a ação direto ao Plenário, que pode julgá-la definitivamente. Exemplo: o relator que recebe a ADI contra a lei de diretrizes orçamentárias às vésperas da votação do orçamento adota o rito do art. 12.

A ação declaratória de constitucionalidade

Para que serve uma ação que pede ao STF que diga que a lei é válida? Para transformar a presunção relativa de constitucionalidade em certeza vinculante, quando juízes e tribunais já divergem sobre a norma. A ADC chegou com a EC 3/1993 e só tem por objeto lei ou ato normativo federal, posterior à Constituição.¹⁴ Exemplo: a lei federal que limita a tutela antecipada contra a Fazenda, afastada por dezenas de juízes, foi levada ao STF por ADC.

O requisito próprio da ADC é a controvérsia judicial relevante (art. 14, III): não basta a divergência doutrinária, é preciso que decisões judiciais estejam afastando ou aplicando a norma em sentidos opostos. Sem isso, a ADC viraria consulta ao STF sobre lei recém-editada. Exemplo: a lei federal publicada na semana passada, que ninguém ainda contestou em juízo, não cabe em ADC.

As vedações são as da ADI: sem desistência (art. 16), sem intervenção de terceiros (art. 18). O Procurador-Geral da República é ouvido mesmo quando é o autor, e o Advogado-Geral da União não é citado, porque não há norma a defender contra ataque. Admite-se a instrução com perícia e audiência pública. Exemplo: a ADC proposta pelo PGR volta a ele para parecer como fiscal da ordem jurídica.

A cautelar da ADC tem conteúdo próprio: os juízes e tribunais suspendem o julgamento dos processos que envolvam a aplicação da norma até a decisão final, que deve vir em 180 dias, sob pena de perda de eficácia (art. 21). O STF já reconhecia essa cautelar, com efeito vinculante, antes da lei (STF, ADC 4 MC/DF^○). Exemplo: deferida a cautelar na ADC, o juiz que ia afastar a lei federal suspende o processo.

ADI e ADC são ações de sinal trocado: proclamada a constitucionalidade, julga-se improcedente a ADI ou procedente a ADC; proclamada a inconstitucionalidade, o inverso (art. 24). É o caráter dúplice ou ambivalente. Exemplo: a ADI contra a lei federal, julgada improcedente por seis votos, equivale à declaração de constitucionalidade, com o mesmo efeito vinculante de uma ADC procedente.

A ação direta por omissão

E quando o problema é a falta da lei? A Constituição prevê a inconstitucionalidade por omissão: há dever de legislar, nascido de norma constitucional de eficácia limitada, e o legislador não o cumpre. A omissão pode ser total (nenhuma lei) ou parcial (lei insuficiente). Exemplo: a Constituição manda a lei regulamentar a licença-paternidade, e o Congresso passou décadas sem editá-la.

A decisão, pela letra do § 2º, dá ciência ao Poder competente; se a omissão é de órgão administrativo, ele tem trinta dias para agir, prazo que a lei permite ao STF ajustar (Lei 9.868/1999, art. 12-H). A Lei 12.063/2009 deu à ação os legitimados da ADI, vedou a desistência e admitiu cautelar por maioria absoluta. Exemplo: na omissão parcial, a cautelar pode suspender a aplicação da lei insuficiente.

O STF foi além da simples ciência. Nas omissões do Congresso, passou a fixar prazo para a lei, como na criação de Municípios (STF, ADI 3.682^○), e a anunciar a solução provisória se o prazo vencer, como na licença-paternidade (STF, ADO 20). Exemplo: na ADO 20, o Tribunal deu 18 meses ao Congresso e anunciou que, sem lei, fixaria ele próprio o período da licença.

E se a ação proposta por uma via cabia na outra? A fronteira entre a ADI e a ADO é tênue na omissão parcial, em que a lei existe, mas é insuficiente. Em 1996, o STF não converteu em ADO a ADI que, alegando omissão parcial no valor do salário mínimo, pedia a exclusão da norma, e não a ciência ao Poder (STF, ADI 1.439/DF). Mais tarde, ao julgar a lei de rateio do Fundo de Participação dos Estados, admitiu a fungibilidade entre as duas ações (STF, ADI 875/DF^○). Exemplo: proposta ADO e editada no curso do processo uma lei insuficiente, a controvérsia passa à omissão parcial, que admite o exame da lei nova.

A ADO não se confunde com o mandado de injunção. A ADO é processo objetivo, proposto pelos legitimados do art. 103, para declarar a omissão em tese. O mandado de injunção é ação de quem tem o exercício de um direito inviabilizado pela falta da norma, e a decisão viabiliza esse exercício no caso. Exemplo: o servidor que não pode exercer a greve por falta de lei impetra mandado de injunção; o partido político propõe ADO.

Aprofundamento O mandado de injunção, os seus legitimados e a eficácia da decisão estão no capítulo 10. ir →

A VUNESP (TJRJ 2023) cobrou a letra da Lei 9.868/1999: no julgamento da cautelar na ação direta por omissão, faculta-se a sustentação oral aos representantes do requerente e das autoridades responsáveis pela omissão (art. 12-F, § 3º). As erradas diziam que a ação declaratória alcança lei estadual (só alcança a federal), que a arguição não serve ao direito pré-constitucional (serve), que a revogação da norma constitucional não regulamentada não prejudica a ação por omissão (prejudica: STF, ADI 1836) e que a decisão na arguição é, em regra, irretroativa (retroage, salvo modulação). Exemplo: revogado o dispositivo constitucional que pedia a lei, a ADO perde o objeto.

A representação interventiva

Há ainda uma ação concentrada mais antiga, com finalidade diferente: a representação interventiva. Proposta pelo Procurador-Geral da República, ela leva ao STF a violação de um princípio sensível (art. 34, VII) ou a recusa à execução de lei federal; julgada procedente, abre caminho para a intervenção federal, e o decreto pode limitar-se a suspender o ato. Exemplo: o Estado que aplica na saúde menos que o mínimo constitucional pode ser alvo da representação.

Aprofundamento A intervenção federal e estadual, inclusive a que depende da representação do Procurador-Geral, está no capítulo 13. ir →

O que é a ADPF e por que ela existe

O que a ADPF acrescenta às outras ações? A Constituição a previu num só parágrafo, remetendo tudo à lei: o § 1º do art. 102 é norma de eficácia limitada, que só ganhou corpo com a Lei 9.882/1999.¹⁶ A lei a integrou ao controle concentrado, com os mesmos legitimados da ADI, e lhe deu duas funções: evitar ou reparar lesão a preceito fundamental causada por ato do Poder Público, e levar ao STF controvérsias que a ADI não alcança. Exemplo: a lei municipal e a lei anterior a 1988.

A lei criou duas modalidades. A autônoma (art. 1º, caput) ataca diretamente o ato do Poder Público que lesa preceito fundamental. A incidental ou por equiparação (parágrafo único, I) nasce de uma controvérsia constitucional relevante sobre lei ou ato normativo, inclusive municipal ou anterior à Constituição. Exemplo: a divergência entre tribunais sobre a recepção de um decreto-lei de 1967 pode ser levada ao STF por um dos legitimados do art. 103.

Preceito fundamental

O que é preceito fundamental? Nem a Constituição nem a lei o definiram. Streck propõe partir dos direitos fundamentais, que são todos preceitos fundamentais, sem esgotar o conceito: há preceitos fundamentais fora do rol de direitos.¹⁹ Costuma-se incluir, além dos direitos e garantias, os princípios fundamentais da República, as cláusulas pétreas e os princípios sensíveis do art. 34, VII. Exemplo: a autonomia municipal, princípio sensível, é preceito fundamental.

A falta de definição não é um defeito de técnica: o conceito se fecha caso a caso, pela relevância do que está em jogo. Daí a exigência de que a petição inicial demonstre qual preceito foi violado e por quê (Lei 9.882/1999, art. 4º). Exemplo: a alegação genérica de ofensa à Constituição, sem indicar o preceito, leva ao indeferimento liminar.

Ato do Poder Público: o que a ADPF alcança

A ADPF tem o objeto mais largo do controle concentrado. Ela alcança o que escapa à ADI, desde que seja ato do Poder Público e haja lesão a preceito fundamental.

• Lei municipal diante da Constituição Federal (STF, ADPF 449/DF). Exemplo: a lei de Fortaleza que proibia o transporte por aplicativo.
• Direito anterior a 1988, num controle concentrado da recepção (STF, ADPF 54 QO/DF^○; STF, ADPF 130/DF^○). Exemplo: a Lei de Imprensa, de 1967, declarada não recepcionada.
• Norma revogada ou de eficácia exaurida, quando as ações diretas ficaram prejudicadas (STF, ADPF 84 AgR/DF^○). Exemplo: a medida provisória que perdeu a vigência e deixou relações a regular.
• Conjunto de decisões judiciais que formam uma interpretação lesiva, salvo as cobertas pela coisa julgada (STF, ADPF 405 MC^○; Lei 9.882/1999, art. 5º, § 3º). Exemplo: dezenas de bloqueios de verbas de um Estado para pagar dívidas.
• Omissão do Poder Público (STF, ADPF 272). Exemplo: a falta de política pública que mantém violação estrutural de direitos.

O limite é a natureza do ato. Não cabe ADPF contra ato que não produz efeito por si, como o parecer jurídico meramente opinativo da advocacia pública (STF, ADPF 412 AgR), nem contra a decisão já transitada em julgado, que a lei ressalva. Exemplo: o parecer da procuradoria do Estado recomendando a nomeação de um servidor não é ato impugnável.

A subsidiariedade

Por que a ADPF não substitui a ADI? Pela subsidiariedade: não se admite a arguição quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade (art. 4º, § 1º). O STF lê «meio eficaz» como outro processo objetivo capaz de resolver a controvérsia de modo amplo, geral e imediato; a existência de recursos e ações individuais não basta para afastar a ADPF (STF, ADPF 33/PA^○). Exemplo: cabendo ADI contra a lei estadual, não cabe ADPF; havendo só processos individuais sobre lei municipal, cabe.

Se a ADPF foi proposta quando cabia ADI, o STF não a extingue: aplica a fungibilidade e a conhece como ação direta (STF, ADPF 72 QO/PA^○). Exemplo: o governador que ataca portaria estadual por ADPF tem a arguição recebida como ADI. Para a lei municipal, Moraes registra a orientação, de Celso de Mello, que nega a ADPF quando cabe representação no Tribunal de Justiça diante da Constituição estadual, que também oferece cautelar.²⁰

Paradigmas anterior e posterior à emenda

A ADPF resolve também o problema do parâmetro que muda. Diante da Constituição vigente quando a lei nasceu, a relação é de validade, e a ADI serve. Diante do texto trazido por emenda posterior, a relação é de recepção ou revogação, e a ADI não serve; a emenda, por sua vez, não convalida o vício de origem (STF, ADI 2.158/PR^○). A ADPF alcança as duas relações num só processo, sem que haja outro meio eficaz para a segunda.

Rito, decisão e efeitos

O rito copia o da ADI, com diferenças que a banca explora. A liminar é da maioria absoluta, mas a própria lei admite que o relator a conceda na extrema urgência, no perigo de lesão grave ou no recesso, ad referendum do Plenário (art. 5º, § 1º), e ela pode suspender processos e efeitos de decisões, salvo a coisa julgada. A decisão exige a presença de dois terços dos ministros (art. 8º).²¹ Exemplo: a liminar que suspende todas as ordens de bloqueio de verbas de um Estado pode ser dada pelo relator e levada a referendo.

Julgada a arguição, o STF fixa as condições e o modo de interpretação e aplicação do preceito fundamental, com eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Público (art. 10, § 3º). A modulação segue o quórum de dois terços (art. 11), e a decisão é irrecorrível e imune à rescisória (art. 12). Exemplo: declarada a não recepção de uma lei anterior a 1988, nenhum juiz nem órgão da Administração pode continuar a aplicá-la.

A ADPF tornou-se também a via dos litígios estruturais. No estado de coisas inconstitucional, a violação massiva de direitos decorre de falhas de várias autoridades, e o STF, em vez de definir ele próprio as medidas, determina a elaboração de planos e acompanha o seu cumprimento (STF, ADPF 347/DF^○). Exemplo: no sistema carcerário, o plano nacional «Pena Justa» foi homologado com ressalvas e segue sob supervisão.

Aprofundamento A exigibilidade dos direitos sociais e o controle judicial de políticas públicas, de onde vêm os litígios estruturais, estão no capítulo 8. ir →

Os efeitos da decisão de mérito

Que efeitos tem a decisão que declara uma lei inconstitucional em ADI? A doutrina os resume em quatro adjetivos: contra todos, retroativos, vinculantes e repristinatórios. No controle concentrado, a lei sai do ordenamento com a própria decisão, sem resolução do Senado, que só atua no controle difuso.²² Exemplo: declarada inconstitucional a lei estadual da taxa, ela deixa de valer para todos os contribuintes desde a origem, e nenhum juiz pode aplicá-la.

Eficácia contra todos e efeito vinculante não são a mesma coisa. A eficácia contra todos diz respeito ao alcance do dispositivo: a declaração vale para todos, não só para as partes. O efeito vinculante diz respeito à obediência: os demais órgãos do Judiciário e a Administração ficam obrigados a seguir a decisão, e o descumprimento abre a reclamação (art. 102, I, l). Exemplo: o juiz que continua aplicando a lei declarada inconstitucional tem a decisão cassada em reclamação ao STF.

Quem fica de fora do efeito vinculante? O Poder Legislativo, na sua função de legislar, e o próprio STF no Plenário. O Congresso pode editar nova lei com o mesmo teor da que caiu (STF, Rcl 2.617 AgR); a lei que contraria o precedente, porém, nasce com presunção relativa de inconstitucionalidade, e o legislador tem de mostrar que as premissas mudaram (STF, ADI 5.105/DF^○). Exemplo: a lei nova que repete o conteúdo da lei estadual derrubada não é cassada por reclamação, mas pode ser atacada por nova ação direta.

A mesma razão explica por que a norma declarada inconstitucional ainda pode ser revogada pelo Congresso: a decisão não vincula o legislador, e a revogação expressa dá segurança aos aplicadores. Também o STF pode revisitar a decisão anterior quando mudam as circunstâncias de fato ou de direito, o chamado processo de inconstitucionalização (STF, Rcl 4.374/PE^○). Exemplo: o critério de renda da assistência social, declarado constitucional em 1998, foi tido por inconstitucional em 2013, diante da mudança das políticas sociais.

E a improcedência da ADI? Pelo caráter dúplice (Lei 9.868/1999, art. 24), ela equivale à declaração de constitucionalidade, com o mesmo efeito vinculante. Como a causa de pedir é aberta, a norma se tem por confrontada com toda a Constituição; nova ação só se justifica diante de mudança relevante das circunstâncias de fato ou de direito (STF, Rcl 4.374/PE^○). Exemplo: julgada improcedente a ADI contra a lei federal, o juiz que a afasta por inconstitucional no caso concreto tem a decisão cassada em reclamação.

Nulidade, retroatividade e o destino das decisões anteriores

Por que a decisão retroage? Porque o Brasil adota a teoria da nulidade: a lei inconstitucional nasce viciada, e a decisão apenas declara a nulidade congênita, com efeito ex tunc, no controle difuso e no concentrado. A modulação é a exceção, e precisa ser expressa.²³ Exemplo: os valores pagos com base na lei declarada inconstitucional podem, em tese, ser repetidos desde a origem.

A retroatividade, porém, não desfaz sozinha as sentenças já transitadas. O STF distingue a eficácia normativa da decisão, que retira a norma do ordenamento desde a origem, da sua eficácia executiva, que não reforma nem rescinde automaticamente as decisões anteriores em sentido diverso (STF, Tema 733^○). Para isso, é preciso o recurso próprio ou a ação rescisória, no prazo. Exemplo: a sentença que condenou com base na lei depois declarada inconstitucional continua de pé até ser rescindida.

O Código de Processo Civil completa o quadro na execução. É inexigível o título fundado em lei, ou em interpretação, que o STF tenha tido por incompatível com a Constituição (CPC, art. 525, § 12, e art. 535, § 5º). O texto do CPC exigia decisão do STF anterior ao trânsito (art. 525, § 14, e art. 535, § 7º) e mandava à ação rescisória a decisão posterior. Exemplo: pela letra do CPC, a sentença transitada antes da decisão do STF só cairia por rescisória.

Em 2025, o STF declarou inconstitucionais esses dois parágrafos: a inexigibilidade pode ser alegada seja a decisão do STF anterior ou posterior ao trânsito, salvo preclusão; e a ação rescisória deve vir em dois anos do trânsito da decisão do STF, com retroação limitada a cinco anos, salvo definição expressa do Tribunal (STF, AR 2.876 QO/DF). Exemplo: a Fazenda executada impugna o cumprimento de sentença fundado em lei que o STF declarou inconstitucional, ainda que depois do trânsito da sentença.

Aprofundamento A coisa julgada como garantia, a ação rescisória e a relativização da coisa julgada estão no capítulo 7. ir →

A coisa julgada tributária: Temas 881 e 885

E a sentença que dispensou o contribuinte de pagar um tributo para sempre? A relação tributária é de trato sucessivo: o fato gerador se repete a cada mês ou ano. Para ela, o STF fixou que a decisão posterior em ação direta ou em repercussão geral interrompe automaticamente os efeitos da coisa julgada em sentido contrário, mas só para o futuro e respeitadas a irretroatividade e as anterioridades (STF, Temas 881 e 885). Exemplo: a empresa que tinha sentença contra a CSLL passa a pagá-la depois da decisão do STF, observada a noventena.

A tese tem três recortes. A decisão do STF em controle incidental anterior ao regime da repercussão geral não atinge automaticamente a coisa julgada. A decisão em ação direta ou em repercussão geral atinge, sem necessidade de rescisória. E o efeito é prospectivo: o fisco não cobra os períodos passados, cobertos pela coisa julgada. Exemplo: o fisco que pretende cobrar os cinco anos anteriores à decisão do STF tem a cobrança barrada.

Aprofundamento A repercussão geral, a formação dos temas e a força das teses fixadas em recurso extraordinário estão no capítulo 22. ir →

O efeito repristinatório

O que acontece com a lei que a lei inconstitucional havia revogado? Se a lei nova é nula, ela nunca revogou validamente a anterior, que volta a valer: é o efeito repristinatório da declaração de inconstitucionalidade. A cautelar tem o mesmo efeito, salvo manifestação em contrário (Lei 9.868/1999, art. 11, § 2º). Exemplo: declarada inconstitucional a lei de 2020 que revogou a de 2010, a de 2010 volta a reger a matéria.

Não se confunda com a repristinação em sentido próprio, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (art. 2º, § 3º): ali, a lei revogada só se restaura se a norma revogadora da revogadora o disser expressamente. No controle concentrado, a volta é consequência da nulidade, não de vontade do legislador. Exemplo: a revogação da lei de 2020 por outra lei, em 2023, não ressuscita a de 2010; a declaração de inconstitucionalidade da lei de 2020, sim.

E se a lei anterior também era inconstitucional? É o efeito repristinatório indesejado. O autor deve impugnar também a norma anterior, para que o STF a declare inválida na mesma ação; o STF já declarou a inconstitucionalidade sem efeito repristinatório sobre leis anteriores de mesmo conteúdo (STF, ADI 3.735^○). Exemplo: atacada só a lei de 2020, que repetia a taxa inválida de 2010, a procedência ressuscitaria a taxa antiga se a de 2010 ficasse fora do pedido.

A FGV (TJSC 2025) cobrou o fundamento: a restauração da vigência da norma anterior decorre da nulidade da norma declarada inconstitucional, que nunca revogou validamente a outra. As erradas negavam esse efeito, falavam em modulação por maioria simples (o quórum é de dois terços, art. 27 da Lei 9.868/1999), diziam que a norma não produz efeito algum depois da declaração (a modulação pode preservá-los) e trocavam o ex tunc, que é a regra, pelo ex nunc, que exige os dois terços.

A modulação dos efeitos

Quando o STF pode afastar a retroatividade? Pelo art. 27, com dois requisitos. O formal: maioria de dois terços dos membros, isto é, oito ministros. O material: razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social. Preenchidos ambos, o Tribunal pode restringir os efeitos da declaração, dar-lhe eficácia só a partir do trânsito em julgado ou de outro momento que fixar.²⁴ Exemplo: a lei que criou cargos providos por concurso, declarada inconstitucional, tem os efeitos modulados para preservar os atos dos servidores já nomeados.

• Quórum: dois terços, quando há declaração de inconstitucionalidade (art. 27); maioria absoluta, para modular decisão em recurso extraordinário sem declaração de inconstitucionalidade (STF, RE 638.115 ED-ED^○). Exemplo: a virada de jurisprudência sobre um tributo, sem lei declarada inválida, pode ser modulada por seis votos.
• Momento: depois de proclamado o resultado, o julgamento está encerrado e não se reabre para modular (STF, ADI 2.949 QO/MG). Exemplo: o ministro que, na sessão seguinte, propõe modular a ADI já proclamada não tem a proposta conhecida.
• Embargos: cabem embargos de declaração para pedir a modulação (STF, ADI 2.791 ED), e o STF pode modulá-la de ofício ao julgá-los (STF, ADI 5.617 ED^○). Exemplo: o Estado que não pediu a modulação na inicial vê o STF modular de ofício nos embargos.
• Na ADPF: a mesma regra, com o mesmo quórum (Lei 9.882/1999, art. 11). Exemplo: a declaração de inconstitucionalidade de lei municipal em ADPF pode valer só a partir do trânsito em julgado.

Técnicas de decisão

Entre declarar a lei nula e declará-la válida, há um repertório intermediário. Ele nasce de uma constatação: a nulidade pura, às vezes, produz uma situação mais inconstitucional do que a lei que se quer afastar. As técnicas principais são seis, e a Lei 9.868/1999 reconhece expressamente duas delas no art. 28, parágrafo único.

• Interpretação conforme a Constituição: entre os sentidos possíveis do texto, fixa-se o compatível e excluem-se os demais. Exemplo: o art. 1.723 do Código Civil lido para incluir a união entre pessoas do mesmo sexo.
• Declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto: o texto fica, mas se declara inválida uma hipótese da sua aplicação. Exemplo: o teto dos benefícios da EC 20/1998 não se aplica ao salário-maternidade.
• Inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade: declara-se o vício, mas a lei é mantida por prazo, para evitar o vácuo. Exemplo: a lei que criou Município sem a lei complementar federal, mantida por 24 meses.
• Lei ainda constitucional ou inconstitucionalidade progressiva: a norma é válida hoje, mas caminha para a invalidade com a mudança das circunstâncias. Exemplo: o regime misto do PIS/Cofins dos prestadores de serviço.
• Apelo ao legislador: a decisão conclama o Parlamento a corrigir a norma, às vezes com prazo. Exemplo: o STF declara a regra inconstitucional e dá prazo ao Congresso para editar outra.
• Sentença aditiva: o tribunal acrescenta norma ao texto, que permanece inalterado. Exemplo: o regime de responsabilidade dos provedores fixado até que venha lei.

A interpretação conforme é, ao mesmo tempo, regra de hermenêutica e técnica de controle: escolhe-se um sentido que não é o mais óbvio do texto e se excluem expressamente os incompatíveis. O texto permanece íntegro, e a aplicação se restringe ao sentido declarado.²⁵ Exemplo: o STF manteve o art. 1.723 do Código Civil e excluiu a leitura que impedia a união homoafetiva (STF, ADI 4.277/DF e ADPF 132/RJ).

A declaração parcial sem redução de texto é a irmã da interpretação conforme: lá se diz qual sentido vale; aqui, qual hipótese de aplicação não vale. Ambas têm eficácia contra todos e efeito vinculante (Lei 9.868/1999, art. 28, parágrafo único). Exemplo: ao excluir o salário-maternidade do teto da EC 20/1998, o STF manteve o texto e afastou uma aplicação (STF, ADI 1.946/DF^○). O STF a proclamou como interpretação conforme; a doutrina a lê como exclusão de uma hipótese de aplicação, o que mostra a proximidade das duas técnicas.

Aprofundamento A interpretação conforme como princípio de interpretação constitucional, e os seus limites, estão no capítulo 3. ir →

A inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade e o apelo ao legislador vêm da prática alemã e austríaca. O STF manteve por 24 meses a lei estadual que criou Município sem a lei complementar federal (STF, ADI 2.240/BA^○). Moraes aceita a técnica, mas defende o uso excepcionalíssimo, sob pena de perpetuar a inconstitucionalidade.²⁴ Exemplo: o Estado tem prazo para reorganizar o Município antes que a lei perca a vigência.

O apelo ao legislador não é exclusivo do controle das omissões. Ele aparece também na ação contra lei existente, quando o STF declara a lei «ainda constitucional» e avisa que ela caminha para a invalidade, como no regime do PIS/Cofins (STF, Tema 337^○), ou quando declara a inconstitucionalidade parcial e progressiva de uma lei e fixa a solução até que o Parlamento legisle, como no Marco Civil da Internet (STF, Temas 987 e 533). Streck chama essas decisões de apelativas.²⁶

As sentenças aditivas e manipulativas são as mais controvertidas, porque aproximam o tribunal do legislador positivo. Na aditiva, o texto fica inalterado e o tribunal acrescenta uma norma; na manipulativa, substitui o conteúdo normativo. A FGV deu por certa, no TJPE 2024, a possibilidade de o acórdão procedente acolher o apelo ao legislador fora do controle das omissões, e por errada a negativa da sentença aditiva de princípio. Exemplo: a tese do Marco Civil, que fixa deveres dos provedores até que venha a lei.