Ponto 7 — Ações em Espécie

◉◉◉ No controle concentrado a inconstitucionalidade é o próprio pedido, julgado em caráter principaliter — não mera questão prejudicial como no difuso. Por isso afirma-se que não há lide em sentido material nem partes no sentido clássico: todos os figurantes, em tese, defendem a higidez da ordem jurídica. O dispositivo da decisão é a própria declaração de (in)constitucionalidade da norma.

◉◉ Parâmetro é a norma constitucional tida por violada; é extraído do bloco de constitucionalidade. O STF adota o sentido formal: integram-no a CF (regras e princípios, expressos ou implícitos), as emendas, o ADCT e os tratados de direitos humanos aprovados com status de emenda (art. 5º, §3º). O preâmbulo não tem força cogente e fica de fora. Tratado de direitos humanos não aprovado por aquele rito é supralegal — serve de parâmetro de convencionalidade, não de constitucionalidade.

◉◉ O STF vincula-se ao pedido (não pode declarar inconstitucional norma diversa da impugnada), mas não à causa de pedir, que é aberta: pode acolher a inconstitucionalidade por fundamento não invocado na inicial. Consequência prática: por já haver causa aberta, é desnecessária nova ADI para impugnar a mesma norma pela mesma parte — a segunda se extingue sem mérito.

◉◉◉ Memorize em três blocos de quatro — 4 mesas + 4 autoridades + 4 entidades (são nove incisos, mas o desenho mnemônico ajuda):

• 4 mesas: Senado · Câmara dos Deputados · Assembleia Legislativa estadual · Câmara Legislativa do DF.
• 4 autoridades: Presidente da República · Governador de Estado · Governador do DF · Procurador-Geral da República.
• 4 entidades: Conselho Federal da OAB · partido político com representação no Congresso Nacional · confederação sindical · entidade de classe de âmbito nacional.

◉◉◉ Universais (neutros): propõem qualquer ação independentemente de relação com a matéria. Especiais (interessados): precisam demonstrar pertinência temática — nexo entre suas finalidades e a norma impugnada. São especiais os do art. 103, IV, V e IX: Mesa de Assembleia/Câmara do DF, Governador e confederação sindical/entidade de classe. Os demais são universais.

◉◉ Três filtros cumulativos: (i) ser entidade de classe — representar categoria profissional ou econômica; (ii) abranger toda a categoria, não apenas fração dela; (iii) ter caráter nacional, presente em ao menos 9 unidades da federação (analogia ao art. 7º da Lei dos Partidos — ADI 3850), salvo atividade de relevância nacional ainda que concentrada (ex.: produtores de sal). Admite-se "associação de associações" (ex.: ABERT). A entidade que representa fração da categoria não tem legitimidade (tese de repercussão geral).

◉◉ Partido, confederação e entidade de classe (incisos VIII e IX) precisam de advogado, e o instrumento de mandato exige poderes específicos com indicação do ato impugnado — não basta poder genérico para propor ADI (ADI 4409). A falta de procuração específica é vício sanável, com prazo para regularização (ADI 6051). Os atos subsequentes (inclusive recursos) são técnicos e cabem aos procuradores (RE 1126828). A perda de representação do partido no curso da ação não retira a legitimidade — basta existir na propositura.

◉◉◉ Lei ou ato normativo federal ou estadual (art. 102, I, "a"), vigente ao tempo do julgamento (princípio da contemporaneidade) e primário — que retire seu fundamento de validade direto da Constituição. Cabem todas as espécies do art. 59 (LC, LO, LD, MP, decreto legislativo, resolução), emendas constitucionais (limitadas ao art. 60, §4º) e leis de efeitos concretos, inclusive orçamentárias (LOA, LDO, crédito extraordinário — superada a antiga jurisprudência; ADI 5449).

◉◉ MP pode ser objeto de ADI. O controle de relevância e urgência é de domínio estrito (autocontenção): só se invalida a MP quando atestada a inexistência cabal dos requisitos (RE 592.377). Se a MP é convertida em lei durante a ADI: (a) discutindo-se apenas relevância/urgência, há perda de objeto (o vício não contamina a lei de conversão); (b) havendo vício material ou formal diverso, a ADI prossegue, cabendo aditar a inicial. Vício formal não se convalida pela conversão.

◉◉ Citado nos termos do art. 103, §3º, o AGU defende a presunção de constitucionalidade da norma impugnada — inclusive lei estadual. Dispensa-se a defesa em duas hipóteses: (i) tese já declarada inconstitucional pelo STF (mesmo em controle difuso); (ii) violação a interesse da União. Sua atuação é facultativa em ADC, ADO e ADPF. Não há sanção pela não-defesa.

◉◉ O PGR opina como custos legis (pode contrariar até a ação que ele mesmo propôs). O amicus curiae (art. 7º, §2º) pluraliza o debate: faz sustentação oral, junta memoriais, ingressa até a liberação do processo para pauta; mas não recorre (nem embargos), por ser terceiro. Pessoa física como amicus: o CPC admite (art. 138), mas o STF resiste em ação direta (ADI 3396 AgR) — no silêncio da prova, prevalece o texto do CPC.

◉◉ Concedida por maioria absoluta (6), após oitiva das autoridades em 5 dias (art. 10); no recesso, decide o Presidente do Tribunal; em excepcional urgência, dispensa-se a oitiva prévia. Efeitos: erga omnes e, em regra, ex nunc — salvo se o STF lhe der eficácia retroativa (art. 11, §1º). A cautelar torna aplicável a legislação anterior (efeito repristinatório da liminar), salvo manifestação contrária. Doutrina vê aí verdadeira antecipação de tutela. Indeferida a cautelar, não há efeito vinculante — juízes podem afastar a lei incidentalmente.

Em razão da relevância e do especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, o relator pode, após informações (10 dias) e manifestação sucessiva de AGU e PGR (5 dias), submeter o processo direto ao Plenário para julgamento definitivo — encurtando o rito.

◉◉◉ Erga omnes, ex tunc e vinculante quanto ao Judiciário e à Administração de todos os entes (art. 28, p.ú.). Não vincula o Legislativo em sua função de legislar — sob pena de fossilização —, que pode reeditar lei de conteúdo idêntico (teoria dos diálogos institucionais; reação/reversão legislativa). Também não vincula o plenário do STF. Pelo princípio da parcelaridade, o STF pode invalidar palavra ou expressão isolada, sem subverter o sentido do texto (diferente do veto, que não pode recair sobre palavra).

A decisão tem início de eficácia com a publicação da ata de julgamento (e não só com o trânsito) — descumprimento já enseja reclamação. Mas não desconstitui automaticamente a coisa julgada nem atos individuais consolidados (fórmulas de preclusão de Gilmar Mendes): exige recurso próprio ou ação rescisória (CPC, art. 525, §§12 e 15). Detalhamento no Tópico 11.

◉◉◉ Surgida com a EC 3/93 (legitimados depois ampliados pela EC 45/04), busca transformar a presunção relativa de constitucionalidade em absoluta, com eficácia erga omnes e vinculante — afastada a possibilidade de juízes deixarem de aplicar a lei. Pelo caráter dúplice/ambivalente (art. 24), ADI e ADC são "ações idênticas com sinais trocados": ADC improcedente = inconstitucionalidade da norma; ADI improcedente = constitucionalidade. Admite-se cumular pedidos típicos de ADI e ADC numa só demanda (ADI 5316).

◉◉ A inicial deve demonstrar controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da norma (art. 14, III) — sem ela, não há interesse, pois a presunção de constitucionalidade não estaria abalada. O critério é qualitativo, não quantitativo: ainda que poucas decisões, pesa a envergadura da norma (ex.: emenda constitucional). Mera divergência doutrinária não basta — exige decisões judiciais (PEC da Bengala — ADI 5316).

◉◉ Mesmos legitimados da ADI; não cabe desistência; vista ao PGR em 15 dias; AGU não previsto em lei, mas admite-se manifestação facultativa pelo caráter dúplice. Quórum idêntico ao da ADI (instalação 8, decisão 6). Cautelar (art. 21): por maioria absoluta, suspende os processos que envolvam a aplicação da norma por até 180 dias, sob pena de perda de eficácia — com efeito vinculante e erga omnes (poder geral de cautela).

◉◉ Fundamento no art. 103, §2º e arts. 12-A a 12-H da Lei 9.868/99. Objeto: norma constitucional de eficácia limitada não regulamentada. A omissão é de cunho normativo (mais amplo que legislativo — alcança atos gerais e obrigatórios de qualquer Poder ou órgão administrativo). Legitimados e competência: os mesmos da ADI; parâmetro é a CF.

◉◉ Quanto à extensão: total/absoluta (nenhuma regulamentação — ex.: greve do servidor, art. 37, VII) e parcial, que se divide em propriamente dita (lei existe mas é incompleta — ex.: salário mínimo, art. 7º, IV) e relativa (lei beneficia uma categoria e exclui outra que deveria ser contemplada). Quanto ao estágio da mora legislativa: mora agendi (não-propositura do projeto) e mora deliberandi (projeto parado sem prazo razoável) — o STF reconhece ambas.

Inicial em 2 vias (art. 12-B); indeferimento liminar se inepta/improcedente, com agravo; não cabe desistência (art. 12-D). O AGU pode ser ouvido (15 dias); o PGR tem vista (15 dias). Aplicam-se subsidiariamente as regras da ADI. Cautelar (art. 12-F): maioria absoluta, ouvidos em 5 dias os responsáveis — pode suspender lei (na omissão parcial), suspender processos ou determinar outra providência.

◉◉◉ Prevista no art. 102, §1º (norma de eficácia limitada) e na Lei 9.882/99. Duas modalidades: autônoma (art. 1º — evitar ou reparar lesão a preceito fundamental por ato do poder público, caráter principal) e por equiparação/incidental (art. 1º, p.ú. — relevante controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive anteriores à Constituição). Tem feição preventiva (evitar) e repressiva (reparar), exigindo nexo entre a lesão e o ato.

◉◉◉ O que só a ADPF alcança no STF:

• Direito pré-constitucional (recepção de normas anteriores à CF/88, estaduais e municipais).
• Lei municipal em face da CF (não cabe ADI nem ADC) — afirmação de que "não há controle concentrado de lei municipal no STF" é errada.
• Norma já revogada (diferente da ADI/ADC) — caso "uber", ADPF 449.
• Decisão judicial lesiva a preceito fundamental (ADPF 101/484) — mas não a coisa julgada (ADPF 81).
• Omissão do poder público, total ou parcial, normativa ou não (ADPF 272, Info 1011).

◉◉ Preceito fundamental não tem rol fechado; o STF (ADPF 33) reconhece: direitos e garantias individuais (art. 5º), cláusulas pétreas do art. 60, §4º (forma federativa, separação de Poderes, voto direto/secreto/universal/periódico), princípios sensíveis (art. 34, VII) e a vedação de vinculação ao salário mínimo (art. 7º, IV). Legitimados: os mesmos da ADI; qualquer interessado pode representar ao PGR. Efeitos: erga omnes, vinculante; na modalidade por equiparação, idênticos aos da ADI (inclusive ex tunc); cabe reclamação; quórum de instalação 8 e decisão 6; modulação por 2/3 (art. 11). Admitem-se amicus curiae, audiência pública e até acordo (ADPF 165).

◉◉ Regida pela Lei 12.562/2011 (art. 34, VII; art. 36, III, CF). Diferente das demais ações, é controle concentrado e concreto — há situação fática subjacente e verdadeira relação processual contraditória entre União e Estado-membro (Barroso). Funciona como pressuposto de uma futura intervenção: é instrumento de estabilização de crises, exceção ao postulado da não-intervenção (autonomia federativa).

◉◉ Cabível em duas hipóteses (art. 2º): violação a princípio constitucional sensível (art. 34, VII — forma republicana e regime democrático; direitos da pessoa humana; autonomia municipal; prestação de contas; aplicação do mínimo em saúde e educação) ou recusa à execução de lei federal. Legitimidade exclusiva do PGR (art. 36, III). Competência do STF, que julga e requisita; o Presidente da República decreta a intervenção.

◉ Legitimidade do Procurador-Geral de Justiça (Súmula 614 do STF). O TJ julga e requisita; o Governador decreta (art. 35, IV). Objeto: lei, ato normativo, omissão ou ato governamental municipal que viole princípios da Constituição Estadual. Rito definido nas Constituições estaduais e regimentos, por simetria ao modelo federal.

◉◉ Base no art. 125, §2º: cabe aos Estados instituir representação de inconstitucionalidade de leis/atos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, perante o TJ. Legitimados: vedada a atribuição a um único órgão; não se exige simetria ao art. 103 — a CE pode ampliar o rol (até entidades privadas, no modelo de extroversão). A CE não pode ser parâmetro perante o STF, e a CF, em regra, não é parâmetro perante o TJ. Daí a dupla fiscalização da lei estadual: pela CE no TJ, pela CF no STF.

◉◉ Lei estadual que viola CF e CE, com ações simultâneas no TJ e no STF: em regra, a ADI estadual fica suspensa aguardando o STF. Decidindo o STF: (i) procedente → lei extirpada, ADI estadual prejudicada; (ii) improcedente → o TJ pode julgar procedente por fundamento diverso (violação a norma só da CE). Exceção (ADI 3659): se o TJ julga procedente por parâmetro sem correspondência na CF, prejudica-se a ação no STF (a norma já saiu do ordenamento).

◉◉ Difuso: amplo — qualquer juiz/tribunal, parâmetro a CF ou a CE. Abstrato no STF: só por ADPF (não ADI, não ADC). Abstrato no TJ: em face da CE (art. 125, §2º) e também em face de norma da CF de reprodução obrigatória (RE 650.898) — daí cabendo RE ao STF com efeitos erga omnes.

◉◉ O STF (RE 730462) separou dois planos: a eficácia normativa (excluir/manter a norma do ordenamento, em regra ex tunc) e a eficácia executiva/instrumental — o efeito vinculante que obriga atos administrativos e judiciais supervenientes, operando ex nunc a partir da publicação. Descumprimento da eficácia executiva enseja reclamação (art. 102, I, "l").

O Senado não pode extrapolar o decidido pelo STF: é inconstitucional resolução do Senado que suspende a execução de dispositivos legais estaduais que o STF não declarou inconstitucionais (ADI 3929, Pleno, 2025). O art. 52, X, é instrumento de cumprimento da decisão, não de inovação.