Controle interno, legislativo e Tribunais de Contas

O que é controlar a Administração

Controle é o poder de fiscalizar e corrigir a atuação administrativa, para mantê-la dentro da lei e dos fins públicos. Controla a própria Administração; controla o Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas; controla o Judiciário; e controla o cidadão, por representação, denúncia ou ação popular. Exemplo: o servidor que recorre da própria punição provoca o controle da Administração; a CPI que investiga um contrato exerce o controle legislativo; o juiz que anula o edital exerce o judicial.

O critério que mais organiza o tema é a posição de quem controla. Controle interno é o feito dentro da própria estrutura que praticou o ato; controle externo é o exercido por pessoas e órgãos de fora dela¹. A supervisão ministerial sobre uma autarquia mostra que o critério importa: é interna se se olha para o Poder Executivo, externa se se olha para a pessoa jurídica controlada.

Duas classificações decidem questões. Pelo momento, o controle é prévio, concomitante ou posterior, e quanto mais perto do ato, mais ele evita o dano². Pelo aspecto, o controle de legalidade cabe a todos os controladores, mas o de mérito, que pesa conveniência e oportunidade, só à própria Administração: o controle externo dos contratos não substitui o juízo do administrador³. Exemplo: o Tribunal de Contas aponta o sobrepreço do contrato, mas não decide que a obra devia ser outra.

Controle interno: a autotutela organizada em sistema

O art. 74 manda que os três Poderes mantenham, de forma integrada, um sistema de controle interno. Ele avalia metas e programas, comprova a legalidade e os resultados da gestão, controla operações de crédito e garantias e apoia o controle externo. O dever é pessoal: o responsável pelo controle interno que sabe da irregularidade e não dá ciência ao Tribunal de Contas responde solidariamente (§ 1º). Exemplo: o auditor da controladoria que acha pagamento sem nota fiscal e arquiva o achado responde com o gestor; no Município, o sistema de controle interno do Executivo está no art. 31, caput, e, nos Estados, a regra vale por simetria.

O controle interno se confunde com a autotutela? Não se confunde, mas nasce dela. Autotutela é o poder-dever de a Administração anular os próprios atos ilegais e revogar os inconvenientes; o controle interno organiza esse dever em órgãos e rotinas, como controladorias, corregedorias e auditorias. E não é faculdade: é poder-dever do órgão controlador⁴.

Pode ser provocado? Pode. O processo administrativo começa de ofício ou a pedido do interessado (art. 5º), e o recurso, o pedido de revisão e a representação são as portas mais comuns. Na Lei 14.133/2021, qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica pode representar aos órgãos de controle interno ou ao tribunal de contas contra irregularidades na aplicação da lei. Exemplo: a empresa inabilitada que aponta ao controle interno a exigência ilegal do edital provoca a revisão do ato.

A mesma lei organizou o controle das contratações em três linhas de defesa. A primeira são os agentes que atuam na contratação; a segunda, as unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão; a terceira, o órgão central de controle interno e o tribunal de contas. As duas primeiras estão dentro do órgão; a terceira vem de fora dele, e o tribunal de contas atua por comando constitucional².

O controle interno apoia o externo, mas não se subordina a ele. O STF declarou inconstitucional a norma estadual que dava ao tribunal de contas o poder de determinar auditorias nos órgãos de controle interno de cada Poder, por ofensa à separação de Poderes e ao desenho dos arts. 70 e 74. Exemplo: o tribunal pode auditar a Secretaria de Saúde, mas não pode mandar a controladoria do Executivo fazê-lo no seu lugar.

Aprofundamento A anulação, a revogação e a decadência do art. 54 da Lei 9.784/1999 estão no capítulo 7. ir →

Aprofundamento A tutela sobre a administração indireta, controle finalístico sem hierarquia, está no capítulo 2. ir →

Controle legislativo: fiscalizar, sustar e convocar

O Congresso controla a Administração por duas vias. A política é direta: fiscalizar e controlar os atos do Executivo, incluídos os da indireta (art. 49, X), sustar os atos normativos que exorbitem do poder regulamentar (art. 49, V) e convocar autoridades (art. 50). A financeira é o controle externo do art. 70, que o Congresso exerce com o auxílio do Tribunal de Contas. Exemplo: o decreto que cria obrigação não prevista na lei pode ter a execução sustada por decreto legislativo.

A convocação tem sanção. A ausência sem justificação adequada da autoridade convocada, a recusa ou o não atendimento, em trinta dias, do pedido escrito de informações e a prestação de informações falsas são crime de responsabilidade. A EC 132/2023 incluiu no caput o Presidente do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços. Exemplo: o ministro que ignora a convocação da comissão sobre um programa de obras responde por crime de responsabilidade.

Nos Estados e nos Municípios, o controle legislativo segue o modelo federal, ajustado ao ente: a Assembleia e a Câmara fiscalizam o respectivo Executivo, julgam as contas do chefe do Executivo e criam CPIs. A simetria tem limite: o controle de um ente não alcança autoridade de outro. Em juízo cautelar, o STF impediu a CPI do Senado de convocar governadores.

A comissão parlamentar de inquérito

A CPI é o instrumento mais forte do controle legislativo. Tem três requisitos: requerimento de um terço dos membros da Casa, fato determinado e prazo certo. Preenchidos, a instauração não depende de deliberação do Plenário nem de juízo do Presidente da Casa: é direito da minoria. A prorrogação, porém, não é automática: depende de deliberação da Casa e não passa da legislatura em curso (Lei 1.579/1952, art. 5º, § 2º). Exemplo: na Câmara de nove vereadores, bastam três assinaturas, e o Plenário não pode recusar o requerimento.

Os poderes são os de investigação das autoridades judiciais: ouvir testemunhas sob compromisso, requisitar documentos e informações da Administração, tomar o depoimento de autoridades e, por decisão fundamentada em fato concreto, quebrar os sigilos bancário, fiscal e telefônico do investigado. As conclusões vão ao Ministério Público ou à Advocacia-Geral da União (Lei 1.579/1952, art. 6º-A), porque a CPI investiga, mas não processa nem julga. Exemplo: a CPI pode requisitar o processo de pagamento da obra e ouvir o fiscal do contrato sob compromisso.

A CPI estadual tem os mesmos poderes, por simetria, e pode quebrar, em decisão fundamentada, o sigilo bancário de quem investiga. A CPI municipal também se instala pelos requisitos do art. 58, § 3º, e o espelho do TJGO de 2023 admitiu que quebrasse, fundamentadamente, o sigilo fiscal do sócio da contratada; nenhum julgado da base trata a CPI municipal ○.

Natureza: auxiliar sem subordinação

O art. 71 diz que o controle externo, a cargo do Congresso, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas. Auxílio não é subordinação: o Tribunal tem competências próprias, que exerce sem pedir licença ao Legislativo, e fiscaliza o próprio Legislativo. Por isso a Câmara Municipal não pode rever o ato do tribunal estadual que nega registro a uma admissão de pessoal. Exemplo: o vereador não derruba, por decreto legislativo, a negativa de registro das nomeações de um concurso irregular.

Também não é órgão do Judiciário. O Tribunal de Contas julga contas, mas não exerce jurisdição: as suas decisões são administrativas e se submetem ao controle de legalidade do Judiciário (CF, art. 5º, XXXV). Controla legalidade, legitimidade e economicidade, mas não toma o lugar do gestor: controle não é gestão⁵. Exemplo: o Tribunal pode glosar a compra superfaturada, mas não escolher o fornecedor.

A EC 139/2026 deu nova redação ao art. 75: os Tribunais de Contas são instituições permanentes, essenciais ao exercício do controle externo, e as normas da seção valem, no que couber, para os tribunais dos Estados e do Distrito Federal e para os tribunais e conselhos de contas dos Municípios, vedada sua extinção, criação ou instalação. A mesma cláusula entrou no art. 31, § 1º. Antes da emenda, o STF admitia, pelo registro de fonte dod ○, que o Estado extinguisse o seu tribunal de contas dos municípios.

No Município, o controle externo é da Câmara, com o auxílio do tribunal de contas do Estado ou, onde houver, do tribunal ou conselho de contas dos Municípios, órgão estadual. É proibido criar tribunal, conselho ou órgão de contas municipal (§ 4º). Exemplo: a lei municipal que institui um tribunal de contas próprio é inconstitucional; e o Estado já não pode extinguir o tribunal de contas dos municípios que mantém, nem criar ou instalar um novo (arts. 31, § 1º, e 75, na redação da EC 139/2026).

Composição: o modelo federal e as vagas reservadas

O TCU tem nove ministros: um terço escolhido pelo Presidente da República, com aprovação do Senado, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, em lista tríplice; dois terços escolhidos pelo Congresso. Exigem-se mais de trinta e cinco e menos de setenta anos, na redação da EC 122/2022, idoneidade, notórios conhecimentos e mais de dez anos de exercício na área. Os ministros têm as garantias dos ministros do STJ, e o auditor que substitui, as do titular.

Nos Estados, a Constituição fixa sete conselheiros (art. 75, parágrafo único), número que não se divide em terços. O STF resolveu a conta: quatro escolhidos pela Assembleia e três pelo Governador, um dentre auditores, outro dentre membros do Ministério Público de Contas e o terceiro de livre escolha. Exemplo: aberta a vaga de um conselheiro da cota da Assembleia, a Assembleia escolhe o sucessor.

A ordem e a reserva das vagas são cobradas. O Governador deve prover primeiro as vagas reservadas a auditor e ao MP de Contas e só depois a de livre escolha; e não pode escolher livremente para a vaga reservada nem quando faltam integrantes aptos nas carreiras. E o Governador também não pode nomear membro do MP de Contas para vaga que cabia à Assembleia. Exemplo: sem auditor apto, o Governador espera a carreira, em vez de nomear quem quiser.

Em 2026, diante de décadas de composição irregular na Bahia, o STF determinou que a próxima vaga, qualquer que seja a origem, vá para um auditor, salvo cadeira reservada ao MP de Contas. É a heterogeneidade técnica do colegiado que a reserva protege.

Junto a cada tribunal atua um Ministério Público de Contas, com os direitos, as vedações e a forma de investidura do Ministério Público (art. 130). Mas ele integra a estrutura do Tribunal: não tem autonomia administrativa e orçamentária, embora os seus membros tenham independência funcional (STF, ADI 5.254/PA), nem iniciativa de lei própria (STF, ADI 3.804/AL), e não pode impetrar mandado de segurança contra acórdão do Tribunal perante o qual atua. Exemplo: a lei estadual que dá orçamento próprio ao MP de Contas é inconstitucional.

Os auditores, chamados conselheiros substitutos, exercem judicatura de contas: substituem os titulares e, no exercício das demais atribuições, têm as garantias de juiz de Tribunal Regional Federal (art. 73, § 4º). Por isso é inconstitucional reduzi-los a emissores de pareceres opinativos.

As competências do art. 71

O art. 72 dá outro caminho ao controle da despesa. Diante de indícios de despesa não autorizada, a comissão mista de orçamento pede esclarecimentos à autoridade em cinco dias; sem resposta suficiente, pede ao Tribunal pronunciamento conclusivo em trinta dias; e, se o Tribunal julgar irregular a despesa e o gasto puder causar dano irreparável, a comissão propõe ao Congresso a sustação. Exemplo: o investimento não programado lançado no fim do exercício pode chegar à sustação por esse rito.

Quem presta contas? Toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos (art. 70, parágrafo único). O critério é o recurso público, não a natureza da entidade: a associação privada que recebe verba de convênio presta contas. A exceção cobrada é a OAB, que, para o STF, não presta contas ao TCU nem a outra entidade externa⁶.

Contas de governo e contas de gestão

Os incisos I e II tratam de contas diferentes. Contas de governo são as anuais do chefe do Executivo, que mostram a execução do orçamento e dos planos: o Tribunal emite parecer prévio, e quem julga é o Legislativo (art. 49, IX). Contas de gestão são as dos ordenadores de despesa e de quem administra recursos públicos: o próprio Tribunal as julga e pode imputar débito e multa. Exemplo: o balanço anual do Governador vai à Assembleia; o pagamento irregular feito pelo secretário é julgado pelo Tribunal.

O parecer prévio é opinativo, mas no Município tem peso reforçado: só deixa de prevalecer por dois terços da Câmara (art. 31, § 2º). A Câmara tem de deliberar: não há julgamento ficto por decurso de prazo. E a demora do Tribunal não trava o Legislativo: nem a inércia em emitir o parecer no prazo nem a sua ausência impedem o julgamento das contas do chefe do Executivo (STF, ADPF 434/AL).

A dificuldade está no prefeito ordenador de despesas, que acumula as duas contas. Para fins de inelegibilidade (LC 64/1990, art. 1º, I, g), as contas de governo e as de gestão são julgadas pela Câmara. Para débito e sanções fora da esfera eleitoral, o Tribunal julga as contas de gestão do prefeito ordenador sem ratificação da Câmara; e, em tomada de contas especial de convênio interfederativo, condena o chefe do Executivo sem julgamento do Legislativo.

Registro de admissões e aposentadorias

O Tribunal aprecia, para fins de registro, a legalidade das admissões de pessoal, a qualquer título, salvo as nomeações para cargo em comissão, e das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal. Exemplo: a nomeação dos aprovados em concurso passa pelo registro; a do assessor comissionado não passa.

A aposentadoria é ato complexo: concedida pela Administração, só se aperfeiçoa com o registro. Por isso a apreciação inicial não tem contraditório: o Tribunal participa da formação do ato, não revê ato pronto. A Súmula Vinculante 3 garante o contraditório quando a decisão puder anular ou revogar ato que beneficie o interessado, mas excetua a concessão inicial⁷.

A dispensa do contraditório tem prazo. Em nome da segurança jurídica e da confiança legítima, o Tribunal tem cinco anos, contados da chegada do processo à Corte, para julgar a legalidade da concessão inicial; vencido o prazo, o registro se considera definitivo⁸. O marco não é a concessão, a publicação nem o início da aposentadoria. Exemplo: o processo recebido em 25/03/2020 e não julgado até março de 2026 já não admite negativa de registro.

Aprofundamento O ato complexo e o efeito prodrômico da aposentadoria estão no capítulo 6. ir →

Aprofundamento Os proventos, a pensão e o regime previdenciário do servidor estão no capítulo 11. ir →

Tomada de contas especial, débito e multa

Quando há dano ao erário, como desfalque, desvio, omissão no dever de prestar contas ou ato ilegal ou antieconômico, a autoridade competente deve instaurar a tomada de contas especial, sob pena de responsabilidade solidária; se não o fizer, o TCU determina a instauração (Lei 8.443/1992, art. 8º, resumo a conferir ○). O processo apura os fatos, identifica os responsáveis e quantifica o dano. Exemplo: o convênio federal cujas contas não foram prestadas leva à tomada de contas especial do prefeito que geriu a verba.

Julgadas irregulares as contas com débito, o TCU condena o responsável a pagar a dívida atualizada, com juros, e pode aplicar-lhe multa de até cem por cento do valor atualizado do dano ○. A Constituição dá o fundamento: sanções previstas em lei, entre elas a multa proporcional ao dano (art. 71, VIII), e eficácia de título executivo para as decisões de que resulte débito ou multa (§ 3º). Exemplo: o gestor que pagou R$ 100 mil por serviço não prestado pode ser condenado a devolvê-los e a pagar multa de até R$ 100 mil, corrigidos.

Contra o acórdão cabem os recursos da lei orgânica. Na do TCU, há a reconsideração, com efeito suspensivo, e a revisão, sem ele, só por erro de cálculo, falsidade ou insuficiência de documentos ou documentos novos ○. Esgotados os recursos, a decisão não se reabre no próprio Tribunal, nem de ofício nem a pedido; o controle de legalidade continua aberto no Judiciário. Exemplo: a gestora cujo recurso foi desprovido e cujo prazo de outros recursos se esgotou só pode atacar o acórdão em juízo.

Cautelares, sustação e inidoneidade

O Tribunal pode agir antes do julgamento. A lei orgânica do TCU autoriza o afastamento temporário do responsável que possa dificultar a auditoria e a indisponibilidade dos seus bens, por prazo não superior a um ano, na medida bastante para garantir o ressarcimento ○. O Plenário do STF tratou o afastamento como medida cautelar, que não se confunde com a multa, e manteve a suspensão cautelar de licitação pelo TCU. A justificativa pelos poderes implícitos, que a FGV adotou, não está nas obras lidas nem na tese da base ○. Exemplo: suspender a licitação com indício de sobrepreço antes de julgar o mérito.

Na Lei 14.133/2021, a suspensão cautelar da licitação tem rito. Intimado, o órgão informa em 10 dias úteis, admitida prorrogação; o tribunal decide o mérito em 25 dias úteis contados do recebimento das informações, prorrogáveis uma vez, e define as causas da suspensão e o modo de atender o interesse público obstado. Para Candeia, é «prazo em branco»: vencido, não gera prescrição nem decadência em favor dos responsáveis⁹.

Verificada a ilegalidade, o Tribunal assina prazo para que o órgão a corrija (IX). Se não atendido, susta o ato e comunica às Casas (X). No contrato, a sustação é do Congresso, que pede ao Executivo as medidas cabíveis (§ 1º); se em noventa dias nenhum dos dois agir, o Tribunal decide a respeito (§ 2º). Exemplo: o Tribunal susta por si a execução de um edital ilegal; o contrato já assinado, em regra, não.

O que significa decidir a respeito? A doutrina diverge: uma corrente nega ao Tribunal a sustação do contrato e lhe deixa a rejeição das contas; outra admite a sustação depois dos noventa dias. Julgado de Turma do STF adotou caminho próprio: o Tribunal não susta nem anula o contrato, mas pode determinar à autoridade que o anule, com base no inciso IX.

Há ainda sanção ao particular: comprovada a fraude à licitação, o TCU declara a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal ○, e o Plenário do STF admitiu a competência em mandado de segurança. A sanção corre ao lado das da Lei 14.133/2021, que a própria Administração aplica. Exemplo: a empresa que combinou preços com as concorrentes pode ser declarada inidônea pelo TCU e, no mesmo caso, sancionada pelo órgão contratante.

Aprofundamento As sanções da Lei 14.133/2021 e o alcance da declaração de inidoneidade estão no capítulo 16. ir →

Sigilo e controle de constitucionalidade

O órgão de controle tem acesso irrestrito aos documentos e às informações das contratações, inclusive os classificados pela Lei de Acesso à Informação, e responde pelo sigilo do que recebe (Lei 14.133/2021, art. 169, § 2º). Mas o Tribunal de Contas não quebra sigilo bancário por conta própria: o Plenário do STF o negou ao TCU no MS 22.801 ○, e a Segunda Turma, a requisição direta de dados protegidos. A CPI quebra o sigilo por decisão fundamentada; o Fisco requisita os dados sem ordem judicial, por transferência do sigilo (Tema 225). Exemplo: para ver o extrato da conta pessoal do gestor, o Tribunal precisa de ordem judicial ○.

O Tribunal de Contas pode declarar a inconstitucionalidade de lei? Não com efeitos gerais, porque não exerce jurisdição. A Súmula 347, de 1963, admite que ele aprecie a constitucionalidade das leis no exercício das suas atribuições, e o STF a relê com limites: em 2021 (MS 35.410), negou ao TCU afastar lei de modo geral; em 2023 (MS 25.888 AgR), condicionou o afastamento incidental, no caso concreto, à existência de jurisprudência do STF sobre a matéria. Súmula e julgados estão fora da base do Togado ○.

Execução das decisões e prescrição

As decisões de que resulte débito ou multa têm eficácia de título executivo (art. 71, § 3º): servem diretamente de base à execução, sem nova ação de conhecimento. Mas o Tribunal não executa: quem executa é o ente beneficiário, por sua advocacia pública. O Ministério Público, atuante ou não junto ao Tribunal, não tem legitimidade (Tema 768), e o STJ segue a mesma linha. Nem o órgão jurídico do próprio Tribunal pode cobrar as multas que ele aplicou (STF, ADI 4.070/RO); ele só representa a Corte em juízo quando estão em jogo as suas prerrogativas ou a sua autonomia (STF, ADI 7.177/PR).

Qual ente executa a multa que o tribunal estadual aplica ao agente municipal? Depende da multa. A multa proporcional ao dano e o débito protegem o erário lesado: executa o Município. A multa simples, por descumprir normas de direito financeiro ou deveres de colaboração com o Tribunal, protege a própria fiscalização: executa o Estado. Exemplo: o secretário municipal multado por despesa sem comprovação paga ao Município; o que deixou de enviar documentos ao tribunal paga ao Estado.

A pretensão de ressarcimento fundada em decisão de Tribunal de Contas prescreve. Ela não se confunde com o ressarcimento por ato doloso de improbidade, que o STF declarou imprescritível. Dentro do processo de contas, julgado de Turma do STF aplicou às sanções do TCU os prazos da Lei 9.873/1999, à falta de lei própria. Exemplo: o débito imputado ao gestor em 2018, sem ação de improbidade, tem prazo para ser executado.

Aprofundamento A prescrição da ação punitiva, inclusive a do Tribunal de Contas, está no capítulo 9. ir →

Aprofundamento O ressarcimento ao erário na improbidade e a sua imprescritibilidade estão no capítulo 30. ir →

O modelo federal nos Estados

O art. 75 é de observância obrigatória: a organização, a composição e a fiscalização dos tribunais estaduais seguem o modelo do TCU, no que couber. Daí três consequências cobradas. A iniciativa das leis sobre organização e funcionamento do tribunal é dele, com exclusividade. A Constituição estadual não pode dar à Assembleia o julgamento das contas de gestores, que é do tribunal. E o tribunal de contas dos municípios, órgão estadual, presta contas ao tribunal de contas do Estado, não diretamente à Assembleia.

Aprofundamento O controle judicial dos atos administrativos, inclusive das decisões de contas, e o mérito administrativo estão no capítulo 27. ir →