Administrativo · Curso Togado · capítulo 6

Ato administrativo: elementos, atributos e discricionariedade

Conceito e silêncio; os cinco elementos e os seus vícios; motivação, motivação aliunde e motivos determinantes; atributos e classificações; a fronteira entre vinculação e discricionariedade

4 tópicos1 estudo de caso

Antes de começar

Por que este capítulo importa

A multa, a licença, a nomeação, a interdição: o ato administrativo é a unidade com que a Administração fala no caso concreto. Decompô-lo em elementos é o que permite dizer se ele vale e, quando não vale, por quê: incompetência, vício de forma, objeto ilícito, motivo falso, desvio de finalidade. O mesmo exame separa o que o juiz pode controlar do que fica com o administrador, porque a fronteira entre vinculação e discricionariedade passa pelos elementos.

Nenhuma objetiva do banco tem este capítulo como principal, mas várias cobram o seu conteúdo: o ato complexo (TJPE 2024), o dever de motivar a dispensa nas estatais (TRF3 2025) e as exceções da aprovação tácita (TRF3 2025). A cobrança escrita está numa discursiva do TRF1 (2025): a mineradora com permissão da agência de mineração e sem a licença do órgão ambiental, que demorava a decidir. O espelho pediu a competência como requisito do sujeito, o silêncio como fato administrativo e o limite do juiz diante da mora. Uma discursiva do TJAM (2025), vinculada a outro capítulo, cobrou a motivação per relationem no processo disciplinar, tema do tópico 2. As perguntas de prova oral, ao fim, percorrem os quatro tópicos.

Objetivos

Ao final do capítulo, é preciso conseguir:

Conceituar o ato administrativo. Separar o ato do fato administrativo, dos atos de direito privado e do silêncio, que é fato e só decide quando a lei manda.
Decompor o ato em seus cinco elementos. Sujeito, forma, objeto, motivo e finalidade, com o vício de cada um na Lei 4.717/1965 e a consequência: nulo, anulável ou inexistente.
Distinguir motivo de motivação. Saber quando motivar, como vale a motivação aliunde e por que o motivo declarado vincula o ato.
Reconhecer atributos e classificações. Onde a imperatividade e a executoriedade faltam, e como se formam o ato simples, o composto e o complexo.
Traçar a fronteira entre vinculação e discricionariedade. Mérito, conceitos indeterminados e os instrumentos com que o juiz controla o ato discricionário sem substituir o administrador.

Como o tema cai

Incidência no banco

Fase	Questões	Provas
Objetiva	0	—
Discursiva	1	TRF1 2025
Sentença	0	—

Nas provas objetivas da justiça estadual, o banco ainda não registra questão sobre o tema.

Nas provas objetivas da justiça federal, o banco ainda não registra questão sobre o tema.

Na segunda fase: 1 questão escrita com o núcleo no tema (discursiva 1: TRF1 2025), cada uma com estudo de caso próprio em Provas escritas.

Números das 145 provas reunidas pelo curso, recalculados a cada geração da página.

Antes deste capítulo

Para aproveitar este capítulo, é preciso ter lido e compreendido:

Capítulo 1 · Função administrativa, regime jurídico e princípios: o regime jurídico administrativo e a legalidade explicam as prerrogativas do ato e o dever de motivar.
Capítulo 5 · Poderes administrativos: a competência como dever-poder, o abuso de poder e o poder de polícia são retomados nos elementos e no caso da ANM e do Ibama.

Lei de regência

Lei 4.717/1965, art. 2º
Lei 9.784/1999, art. 50

Elementos e requisitos de validade

O que é ato administrativo

Quando o prefeito interdita um restaurante, o reitor nomeia um professor ou o fiscal lavra uma multa, cada um declara, num caso concreto, o que o direito determina. Essa declaração é o ato administrativo: a manifestação do Estado, ou de quem lhe faça as vezes, que produz efeitos jurídicos imediatos sob regime de direito público, em observância da lei e sujeita ao controle do Judiciário. É o conceito de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que o caderno de referência registra como dado por correto em prova de 2022¹.

Cada traço do conceito deixa alguma coisa de fora:

Declaração: separa o ato do comportamento material (a demolição executada é fato; a ordem de demolir é ato).
Do Estado ou de quem lhe faça as vezes: a concessionária de serviço público e o tribunal que nomeia um servidor também editam atos administrativos.
Regime de direito público: ficam fora a locação de um imóvel e a compra de material de escritório, regidas pelo direito privado.
Em observância da lei: o ato é infralegal e, por isso, não se confunde com a lei nem com o ato político (o veto a um projeto de lei).
Sujeita a controle judicial: o ato não faz coisa julgada; quem se sente lesado pode levá-lo ao juiz (CF, art. 5º, XXXV).

Hely Lopes Meirelles acrescenta, no conceito estrito, a concretude e a unilateralidade¹. Com elas saem o regulamento, que é geral e abstrato, e o contrato, que é bilateral. A diferença tem consequência: a teoria dos elementos e dos vícios, que este tópico estuda, foi construída para o ato concreto e unilateral.

Ato, fato e atos da Administração

O que não é ato? O fato administrativo é a conduta material ou o acontecimento sem declaração de vontade destinada a produzir efeito jurídico específico: dirigir a viatura, digitar o ofício, executar a demolição já ordenada². O fato pode ter consequência jurídica (a morte do servidor gera a vacância do cargo), mas não passa pelo exame dos elementos de validade, porque nada declara.

Também não se confundem atos da Administração e atos administrativos. O primeiro é o gênero: tudo o que a Administração pratica, inclusive atos de direito privado, atos materiais, atos políticos, contratos e normas. O segundo é a espécie regida pelo direito público. Os dois círculos se cruzam: nem todo ato da Administração é ato administrativo, e nem todo ato administrativo vem da Administração².

O ato administrativo e as figuras vizinhas

Figura	O que é	Exemplo	É ato administrativo?
Fato administrativo	Conduta material ou acontecimento, sem declaração	A viatura conduzida até a blitz	Não
Ato de direito privado da Administração	Atuação em pé de igualdade com o particular	A locação de um prédio para a repartição	Não, embora seja ato da Administração
Ato político	Decisão de governo com fundamento direto na Constituição	O veto a um projeto de lei	Não
Contrato administrativo	Acordo bilateral sob regime de direito público	A concessão de uma rodovia	Não no sentido estrito: falta a unilateralidade
Ato de quem faz as vezes do Estado	Declaração do delegatário ou de outro Poder em função administrativa	A nomeação de servidor pelo presidente do tribunal	Sim
Silêncio administrativo	Omissão no dever de decidir	O pedido de licença sem resposta há um ano	Não: é fato

O silêncio da Administração

E se a Administração simplesmente não responde? O silêncio administrativo é a omissão no dever de decidir dentro do prazo legal ou, sem ele, em prazo razoável. Não contém declaração de vontade e, por isso, é fato administrativo, não ato. Sem lei que lhe dê efeito, nada decide: não defere nem indefere o pedido³. A premissa é o dever de decidir, que a lei federal de processo impõe com prazo:

Lei 9.784/1999, arts. 48 e 49 texto oficial ↗

Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

O prazo de trinta dias corre da conclusão da instrução, e não do protocolo; a prorrogação, por igual período, exige motivação expressa. A Constituição dá ao dever a estatura de garantia, porque a razoável duração vale também para o processo administrativo:

CF, art. 5º, caput e LXXVIII texto oficial ↗

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

O efeito do silêncio depende da lei. Há três situações³:

Silêncio sem previsão legal: nada decide; o interessado pode ir ao Judiciário para obter a decisão (o pedido de certidão parado há meses).
Silêncio positivo: a lei atribui à omissão o efeito de deferimento, a chamada aprovação tácita (os atos de liberação de atividade econômica da Lei 13.874/2019).
Silêncio negativo: a lei equipara a omissão ao indeferimento, o que abre ao interessado o recurso ou a ação (a norma que dá por denegado o pedido não decidido em certo prazo).

A Lei de Liberdade Econômica fez do efeito positivo a regra nos atos públicos de liberação de atividade econômica: instruído o pedido e vencido o prazo informado ao requerente, a omissão vale como aprovação, ressalvadas as hipóteses vedadas em lei⁴.

A regra tem exceções na própria lei. A aprovação tácita não se aplica às questões tributárias de qualquer espécie nem à concessão de registro de marcas, à decisão que importe compromisso financeiro da Administração e à hipótese de objeção expressa em tratado (art. 3º, § 6º). Também não se aplica ao pedido de agente público, ou de seu cônjuge, companheiro ou parente até o terceiro grau, dirigido ao órgão em que ele atua (art. 3º, § 7º).

A aprovação tácita não alcança Estados, Distrito Federal e Municípios, salvo se o ato de liberação derivar de lei federal ou se o ente decidir vincular-se (art. 1º, § 5º). A objetiva do TRF3 de 2025 cobrou essas exceções: era falsa a alternativa que dava a aprovação tácita «sem exceções».

Lei 13.874/2019, art. 3º, caput, IX, § 6º, I a III e § 7º texto oficial ↗

Art. 3º São direitos de toda pessoa, natural ou jurídica, essenciais para o desenvolvimento e o crescimento econômicos do País, observado o disposto no parágrafo único do art. 170 da Constituição Federal:

IX - ter a garantia de que, nas solicitações de atos públicos de liberação da atividade econômica que se sujeitam ao disposto nesta Lei, apresentados todos os elementos necessários à instrução do processo, o particular será cientificado expressa e imediatamente do prazo máximo estipulado para a análise de seu pedido e de que, transcorrido o prazo fixado, o silêncio da autoridade competente importará aprovação tácita para todos os efeitos, ressalvadas as hipóteses expressamente vedadas em lei;

§ 6º O disposto no inciso IX do caput deste artigo não se aplica quando:

I - versar sobre questões tributárias de qualquer espécie ou de concessão de registro de marcas;

II - a decisão importar em compromisso financeiro da administração pública; e

III - houver objeção expressa em tratado em vigor no País.

§ 7º A aprovação tácita prevista no inciso IX do caput deste artigo não se aplica quando a titularidade da solicitação for de agente público ou de seu cônjuge, companheiro ou parente em linha reta ou colateral, por consanguinidade ou afinidade, até o 3º (terceiro) grau, dirigida a autoridade administrativa ou política do próprio órgão ou entidade da administração pública em que desenvolva suas atividades funcionais.

Lei 13.874/2019, art. 1º, § 5º texto oficial ↗

§ 5º O disposto no inciso IX do caput do art. 3º desta Lei não se aplica aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, exceto se:

I - o ato público de liberação da atividade econômica for derivado ou delegado por legislação ordinária federal; ou

II - o ente federativo ou o órgão responsável pelo ato decidir vincular-se ao disposto no inciso IX do caput do art. 3º desta Lei por meio de instrumento válido e próprio.

Marrara mede o tamanho da mudança:

«Isso significa que o silêncio do administrador passou a ter efeito positivo como regra geral dentro de processos administrativos liberatórios, como os de licenciamento e autorização de atividades econômicas.»

Thiago Marrara, Manual de Direito Administrativo, v. 2: funções administrativas, intervenção na propriedade e bens estatais, 4. ed., Indaiatuba: Foco, 2024, cap. 13, item 13.12 (Regulação e Lei de Liberdade Econômica), p. 171-172 do arquivo (ePub convertido, sem a paginação impressa). fonte

A ressalva final pesa no licenciamento ambiental. A LC 140/2011 diz o oposto: o decurso do prazo não gera licença tácita nem autoriza a atividade, e instaura a competência supletiva referida no seu art. 15. A Lei Geral do Licenciamento Ambiental (Lei 15.190/2025) manteve a regra e acrescentou duas condições: a competência supletiva só se instaura se o empreendedor a requerer, e nesse caso o prazo de análise recomeça, com aproveitamento dos estudos já apresentados (art. 47, §§ 3º e 4º). Exemplo: a mineradora que espera a licença do órgão ambiental não pode começar a lavrar porque o prazo venceu.

LC 140/2011, art. 14, caput e § 3º texto oficial ↗

Art. 14. Os órgãos licenciadores devem observar os prazos estabelecidos para tramitação dos processos de licenciamento.

§ 3º O decurso dos prazos de licenciamento, sem a emissão da licença ambiental, não implica emissão tácita nem autoriza a prática de ato que dela dependa ou decorra, mas instaura a competência supletiva referida no art. 15.

Vide ADI 4.757: a mora na renovação da licença

Na ADI 4.757, o STF deu interpretação conforme ao art. 14, § 4º, da LC 140/2011: a omissão ou a mora imotivada e desproporcional do órgão ambiental na manifestação definitiva sobre o pedido de renovação da licença instaura a competência supletiva do art. 15. A licença não se prorroga indefinidamente pela inércia.

Lei 15.190/2025, art. 47, §§ 3º e 4º texto oficial ↗

§ 3º O decurso dos prazos máximos previstos no caput deste artigo sem a emissão da licença ambiental não implica emissão tácita nem autoriza a prática de ato que dela dependa ou decorra, mas instaura, caso requerida pelo empreendedor, a competência supletiva do licenciamento ambiental, nos termos do § 3º do art. 14 da Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011.

§ 4º Na instauração de competência supletiva prevista no § 3º deste artigo, o prazo de análise é reiniciado, e devem ser aproveitados, sempre que possível, os elementos instrutórios no âmbito do licenciamento ambiental, vedada a solicitação de estudos já apresentados e aceitos, ressalvados os casos de vício de legalidade.

O juiz diante do silêncio

Que pode o juiz fazer diante da mora? A posição majoritária responde com um limite: reconhecida a demora injustificada, ele fixa prazo para a Administração decidir, sob pena de multa, mas não pratica o ato no lugar da autoridade³. A razão está no próprio conceito: decidir é declarar a vontade administrativa, e essa vontade pertence à autoridade competente. Quando a lei fixa prazo específico, o Judiciário o faz cumprir:

STJ, Temas 269 e 270^○ precedente qualificado

Em repetitivo, o STJ aplicou aos pedidos fiscais o prazo da lei especial:

Tanto para os requerimentos efetuados anteriormente à vigência da Lei 11.457/07, quanto aos pedidos protocolados após o advento do referido diploma legislativo, o prazo aplicável é de 360 dias a partir do protocolo dos pedidos (art. 24 da Lei 11.457/07).

STJ, Primeira Seção, REsp 1.138.206/RS, Rel. Min. Luiz Fux, j. 9/8/2010 (recurso repetitivo, Temas 269 e 270).

STJ, Tema 270 ↗ · STJ, Tema 269 ↗

O juiz pode suprir o ato que a Administração não pratica?

Posição majoritária, no caderno de referência, com José dos Santos Carvalho Filho: O juiz fixa prazo para a decisão e não substitui a autoridade: o silêncio sem efeito legal abre só a via de obrigar a Administração a decidir³.

Celso Antônio Bandeira de Mello: Admite o suprimento judicial quando o ato é vinculado e se resume à conferência de requisitos objetivos, sem nada a valorar³.

Posição para a provaResponder com a majoritária: prazo para decidir, não ato judicial no lugar do administrativo. O caderno de referência registra prova de 2022 em que a banca rejeitou a autorização dada diretamente pelo Judiciário, e o espelho da discursiva do TRF1 de 2025 pontuou exatamente essa resposta. A tese de Bandeira de Mello cabe como ressalva, e nunca no ato que exige exame técnico, como a licença ambiental.

Caso prático · Três pedidos, três silêncios

Uma empresa protocola, na mesma semana, três pedidos: a liberação federal de uma atividade econômica, sujeita à Lei 13.874/2019; a licença ambiental de operação de uma fábrica; e a revisão de um auto de infração, matéria sem prazo legal específico de decisão. Vencidos os prazos, nenhum foi respondido.

A pergunta: Que efeito tem cada silêncio, e o que a empresa pode fazer?

O pedido de liberação. A lei atribui efeito positivo: cientificada do prazo e vencido este, há aprovação tácita, salvo vedação legal (Lei 13.874/2019, art. 3º, IX). A empresa pode exercer a atividade.
A licença ambiental. A lei veda o efeito positivo: o decurso do prazo não gera licença nem autoriza a operação, e só instaura a competência supletiva se a empresa a requerer, reiniciado o prazo (LC 140/2011, art. 14, § 3º; Lei 15.190/2025, art. 47, §§ 3º e 4º). Operar sem licença é infração.
A revisão do auto. Sem lei que dê efeito à omissão, o silêncio é fato e nada decide; vale o dever de decidir em até trinta dias da conclusão da instrução (Lei 9.784/1999, art. 49).
O remédio. Nos dois últimos pedidos, a empresa pede ao Judiciário que fixe prazo para a decisão, com base na razoável duração do processo (CF, art. 5º, LXXVIII); o juiz não concede a licença nem anula o auto no lugar da autoridade.

Conclusão: Só o primeiro silêncio decide, porque a lei quis assim. Nos outros dois, o silêncio é fato: a saída é obrigar a Administração a decidir, não presumir a decisão.

Os cinco elementos

Quais são, afinal, os requisitos de validade do ato? A doutrina majoritária os extrai da Lei da Ação Popular, que declara nulo o ato lesivo em cinco casos e define cada vício no parágrafo único. A cada vício corresponde um elemento: sujeito competente, forma, objeto, motivo e finalidade⁵. Vale ler o artigo peça por peça:

Anatomia da leiart. 2º, caput, da Lei 4.717/1965 (Lei da Ação Popular)Administrativo

Texto-matriz · 5 cortes

«São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetência¹; b) vício de forma²; c) ilegalidade do objeto³; d) inexistência dos motivos⁴; e) desvio de finalidade⁵.»

1«incompetência» → Sujeito

diz: O ato só vale se praticado por quem a lei investiu na atribuição: a competência é dever-poder, irrenunciável e improrrogável.
alcança: O excesso de poder (o agente vai além da sua competência) e a usurpação de função, que gera ato inexistente.
afasta: A ideia de que a inércia do órgão competente transfere a competência a outro órgão.
na prova: Vício de competência não exclusiva admite convalidação; a usurpação, não.

2«vício de forma» → Forma

diz: A forma é a exteriorização do ato, em regra escrita, e inclui o processo prévio quando a lei o exige.
alcança: A omissão de formalidade essencial: a demissão sem processo disciplinar, a decisão sem a motivação exigida.
afasta: A mera irregularidade, que não afeta a validade (o número do processo grafado errado).
na prova: Gradação: irregularidade, vício sanável (anulável) e vício insanável (nulo).

3«ilegalidade do objeto» → Objeto

diz: O objeto (ou conteúdo) é o efeito jurídico imediato do ato e deve ser lícito, possível e determinado.
alcança: O ato cujo resultado viola lei, regulamento ou ato normativo: a licença para atividade proibida.
afasta: A convalidação: o vício de objeto é insanável.
na prova: No ato discricionário, o objeto é uma das duas zonas de escolha, ao lado do motivo.

4«inexistência dos motivos» → Motivo

diz: O motivo é o pressuposto de fato e de direito do ato; precisa existir e ser adequado ao resultado.
alcança: O motivo falso ou juridicamente inadequado, inclusive o declarado sem necessidade (teoria dos motivos determinantes).
afasta: A confusão com a motivação, que é a exposição do motivo e integra a forma.
na prova: Motivo é sempre exigido; motivação, como regra. Motivo falso gera nulidade.

5«desvio de finalidade» → Finalidade

diz: A finalidade é o resultado que o ato deve alcançar: o interesse público em geral e o fim específico que a lei assinou a cada ato.
alcança: O fim estranho ao interesse público e o fim público diverso do previsto (a remoção usada como punição).
afasta: A ideia de que basta perseguir algum interesse público para o ato valer.
na prova: A remoção punitiva é vício de finalidade, não de motivo; o desvio não se convalida.

Anatomia da lei

Lei 4.717/1965, art. 2º texto oficial ↗

Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:

a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;

b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;

c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;

d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;

e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.

Os cinco elementos

Elemento	Pergunta que responde	No ato discricionário	Vício	Exemplo do vício
Sujeito (competência)	Quem pode praticar?	Vinculado	Incompetência	O secretário de obras que aplica multa sanitária
Forma	Como se exterioriza?	Vinculada	Vício de forma	A demissão de servidor estável sem processo disciplinar
Objeto (conteúdo)	O que o ato determina?	Pode ter margem	Ilegalidade do objeto	A licença para atividade que a lei proíbe
Motivo	Por que o ato foi praticado?	Pode ter margem	Inexistência dos motivos	A interdição por falta de higiene de um restaurante limpo
Finalidade	Para que o ato foi praticado?	Vinculada	Desvio de finalidade	A remoção de ofício usada para punir

O caderno de referência dá uma imagem útil para ordenar os três últimos: o motivo está no passado (o fato que levou ao ato), o objeto no presente (o efeito que o ato produz) e a finalidade no futuro (o resultado que se quer alcançar)⁶. Exemplo: o prédio que ameaça ruir (motivo) leva à ordem de demolição (objeto) para proteger quem passa na rua (finalidade).

Elementos ou pressupostos?

Doutrina majoritária, a partir da Lei 4.717/1965: Sujeito, forma, objeto, motivo e finalidade são elementos do ato e, ao mesmo tempo, requisitos de validade⁵.

Celso Antônio Bandeira de Mello, citado no caderno de referência: Elementos são só a forma e o conteúdo; o resto são pressupostos, de existência (objeto e pertinência à função administrativa) ou de validade (subjetivo, objetivos, teleológico, lógico e formalístico). O motivo, fato exterior ao ato, é pressuposto⁵.

Posição para a provaNa objetiva e na discursiva, os cinco elementos da Lei 4.717/1965. A crítica de Bandeira de Mello entra na oral, com a consequência que a justifica: faltando pressuposto de existência, o ato é inexistente; faltando pressuposto de validade, é inválido.

Marrara usa os elementos como parâmetro de controle até da polícia administrativa, e prefere «conteúdo» a «objeto»:

«os requisitos de validade dos atos administrativos no tocante a cada um de seus elementos (motivo, finalidade, sujeito, conteúdo e forma)»

Thiago Marrara, Manual de Direito Administrativo, v. 2: funções administrativas, intervenção na propriedade e bens estatais, 4. ed., Indaiatuba: Foco, 2024, cap. 12, item 12.7 (Características e limites da polícia administrativa), p. 115-116 do arquivo (ePub convertido, sem a paginação impressa). fonte

Sujeito: a competência

Competência é o conjunto de atribuições que a lei confere a um órgão ou agente. Não é direito de quem a exerce, mas dever-poder: por isso é de exercício obrigatório, irrenunciável, imodificável pela vontade do agente, imprescritível e improrrogável⁷. Exemplo: o fiscal não deixa de autuar porque o infrator é seu vizinho, nem passa a tarefa a outro por cansaço.

Lei 9.784/1999, arts. 11 e 13 texto oficial ↗

Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.

Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter normativo;

II - a decisão de recursos administrativos;

III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

Delegação e avocação são exceções que a lei admite e limita: não se delegam atos normativos, decisões de recurso e matérias exclusivas, e a avocação é temporária e excepcional⁷. A delegação tem também uma consequência processual: o ato do delegado é dele, e é contra ele que se impetra o mandado de segurança.

STF, Súmula 510^○ Seção ou Plenário, sem tese vinculante

A súmula não está na base do Togado; a redação vem do caderno de referência e fica a conferir no tribunal:

Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial.

STF, Plenário, Súmula 510.

Aprofundamento Delegação e avocação, com os seus limites e um caso aplicado, estão no capítulo 5. ir →

A competência também não se desloca pela inércia. Se o órgão competente não decide, outro órgão não decide no lugar dele, salvo previsão legal, como a competência supletiva do licenciamento ambiental. Foi o que a discursiva do TRF1 de 2025 explorou: a permissão de lavra da agência de mineração não substitui a licença ambiental, porque cada órgão exerce o poder de polícia na sua esfera. A lei, aliás, inverte a ordem que a empresa supôs: a outorga da permissão de lavra garimpeira depende de prévio licenciamento ambiental:

Lei 7.805/1989, art. 3º texto oficial ↗

Art. 3º A outorga da permissão de lavra garimpeira depende de prévio licenciamento ambiental concedido pelo órgão ambiental competente.

Lei 13.575/2017 (Agência Nacional de Mineração) texto oficial ↗

Art. 1º Fica criada a Agência Nacional de Mineração (ANM), integrante da Administração Pública federal indireta, submetida ao regime autárquico especial e vinculada ao Ministério de Minas e Energia.

Parágrafo único. (VETADO).

Art. 2º A ANM, no exercício de suas competências, observará e implementará as orientações e diretrizes fixadas no Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Código de Mineração), em legislação correlata e nas políticas estabelecidas pelo Ministério de Minas e Energia, e terá como finalidade promover a gestão dos recursos minerais da União, bem como a regulação e a fiscalização das atividades para o aproveitamento dos recursos minerais no País, competindo-lhe:

I - implementar a política nacional para as atividades de mineração;

II - estabelecer normas e padrões para o aproveitamento dos recursos minerais, observadas as políticas de planejamento setorial definidas pelo Ministério de Minas e Energia e as melhores práticas da indústria de mineração;

III - prestar apoio técnico ao Ministério de Minas e Energia;

IV - requisitar, guardar e administrar os dados e as informações sobre as atividades de pesquisa e lavra produzidos por titulares de direitos minerários;

V - gerir os direitos e os títulos minerários para fins de aproveitamento de recursos minerais;

VI - estabelecer os requisitos técnicos, jurídicos, financeiros e econômicos a serem atendidos pelos interessados na obtenção de títulos minerários;

VII - estabelecer os requisitos e os critérios de julgamento dos procedimentos de disponibilidade de área, conforme diretrizes fixadas em atos da ANM;

VIII - regulamentar os processos administrativos sob sua competência, notadamente os relacionados com a outorga de títulos minerários, com a fiscalização de atividades de mineração e aplicação de sanções;

IX - consolidar as informações do setor mineral fornecidas pelos titulares de direitos minerários, cabendo-lhe a sua divulgação periódica, em prazo não superior a um ano;

X - emitir o Certificado do Processo de Kimberley, de que trata a Lei nº 10.743, de 9 de outubro de 2003, ressalvada a competência prevista no § 2º do art. 6º da referida Lei;

XI - fiscalizar a atividade de mineração, podendo realizar vistorias, notificar, autuar infratores, adotar medidas acautelatórias como de interdição e paralisação, impor as sanções cabíveis, firmar termo de ajustamento de conduta, constituir e cobrar os créditos delas decorrentes, bem como comunicar aos órgãos competentes a eventual ocorrência de infração, quando for o caso;

XII - regular, fiscalizar, arrecadar, constituir e cobrar os créditos decorrentes:

a) da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), de que trata a Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989;

b) da taxa anual, por hectare, a que se refere o inciso II do caput do art. 20 do Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Código de Mineração); e

c) das multas aplicadas pela ANM;

XIII - normatizar, orientar e fiscalizar a extração e coleta de espécimes fósseis a que se refere o inciso III do caput do art. 10 do Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Código de Mineração), e o Decreto-Lei nº 4.146, de 4 de março de 1942, e adotar medidas para promoção de sua preservação;

XIV - mediar, conciliar e decidir os conflitos entre os agentes da atividade de mineração;

XV - decidir sobre direitos minerários e outros requerimentos em procedimentos administrativos de outorga ou de fiscalização da atividade de mineração, observado o disposto no art. 3º desta Lei;

XVI - julgar o processo administrativo instaurado em função de suas decisões;

XVII - expedir os títulos minerários e os demais atos referentes à execução da legislação minerária, observado o disposto no art. 3º desta Lei;

XVIII - decidir requerimentos de lavra e outorgar concessões de lavra das substâncias minerais de que trata o art. 1º da Lei nº 6.567, de 24 de setembro de 1978;

XIX - declarar a caducidade dos direitos minerários, cuja outorga de concessões de lavra seja de sua competência;

XX - estabelecer as condições para o aproveitamento das substâncias minerais destinadas à realização de obras de responsabilidade do poder público;

XXI - aprovar a delimitação de áreas e declarar a utilidade pública para fins de desapropriação ou constituição de servidão mineral;

XXII - estabelecer normas e exercer fiscalização, em caráter complementar, sobre controle ambiental, higiene e segurança das atividades de mineração, atuando em articulação com os demais órgãos responsáveis pelo meio ambiente e pela higiene, segurança e saúde ocupacional dos trabalhadores;

XXIII - definir e disciplinar os conceitos técnicos aplicáveis ao setor de mineração;

XXIV - fomentar a concorrência entre os agentes econômicos, monitorar e acompanhar as práticas de mercado do setor de mineração brasileiro e cooperar com os órgãos de defesa da concorrência, observado o disposto na Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011, e na legislação pertinente;

XXV - regular e autorizar a execução de serviços de geologia e geofísica aplicados à atividade de mineração, visando ao levantamento de dados técnicos destinados à comercialização, em bases não exclusivas;

XXVI - estabelecer os requisitos e procedimentos para a aprovação e decidir sobre o relatório final de pesquisa;

XXVII - apreender, destruir, doar a instituição pública substâncias minerais e equipamentos encontrados ou provenientes de atividades ilegais ou promover leilão deles, conforme dispuser resolução da ANM, com acompanhamento de força policial sempre que necessário, ficando autorizado o leilão antecipado de substâncias minerais e equipamentos, no caso de risco de depreciação, mantido o valor apurado em depósito até o término do procedimento administrativo de perdimento pertinente;

XXVIII - normatizar, fiscalizar e arrecadar os encargos financeiros do titular do direito minerário e os demais valores devidos ao poder público nos termos desta Lei, bem como constituir e cobrar os créditos deles decorrentes e efetuar as restituições devidas;

XXIX - normatizar e reprimir as infrações à legislação e aplicar as sanções cabíveis, observado o disposto nesta Lei;

XXX - instituir o contencioso administrativo para julgar os créditos devidos à ANM em 1ª instância administrativa e os recursos voluntários, assim como os pedidos de restituição do indébito, assegurados o contraditório e a ampla defesa;

XXXI - manter o registro mineral e as averbações referentes aos títulos e aos direitos minerários;

XXXII - expedir certidões e autorizações;

XXXIII - conceder anuência prévia aos atos de cessão ou transferência de concessão de lavra cuja outorga seja de sua competência, conforme estabelecido pelo § 3º do art. 176 da Constituição Federal;

XXXIV - regulamentar o compartilhamento de informações sobre a atividade de mineração entre órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

XXXV - normatizar o sistema brasileiro de certificação de reservas e recursos minerais, no prazo de até um ano, contado da publicação desta Lei;

XXXVI - aprovar seu regimento interno;

XXXVII - regulamentar a aplicação de recursos de pesquisa, desenvolvimento tecnológico e inovação do setor mineral;

XXXVIII - regular, normatizar, autorizar, controlar e fiscalizar as atividades de pesquisa e lavra de minérios nucleares no País, exceto em relação às questões de segurança nuclear e proteção radiológica, observado o disposto no art. 6º da Lei nº 14.222, de 15 de outubro de 2021;

XXXIX - fiscalizar os titulares de concessões de lavra quanto à ocorrência de elementos nucleares;

XL - (VETADO).

XLI – habilitar os projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação tecnológica relacionados à pesquisa, à lavra, ao beneficiamento e à transformação mineral de minerais críticos e estratégicos.

§ 1º A ANM deverá, ao tomar conhecimento de fato que possa configurar indício de infração da ordem econômica, comunicá-lo imediatamente ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade).

§ 2º Se a comunicação prevista no § 1º deste artigo decorrer de cessão de direitos minerários que não atenda aos critérios previstos na legislação de defesa da concorrência brasileira, a anuência da cessão estará vinculada à decisão terminativa proferida pelo Cade publicada em meio oficial.

§ 3º A ANM deverá, ao tomar conhecimento de fato que possa configurar indício de infração penal, comunicá-lo imediatamente à autoridade competente.

§ 4º As competências de fiscalização das atividades de mineração e da arrecadação da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) poderão ser exercidas por meio de convênio com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que os entes possuam serviços técnicos e administrativos organizados e aparelhados para execução das atividades, conforme condições estabelecidas em ato da ANM.

§ 5º (VETADO).

§ 6º Para o desempenho das competências previstas no caput deste artigo, os órgãos e entidades federais, estaduais, distritais e municipais deverão disponibilizar as informações necessárias ao exercício da competência da ANM.

Vícios do sujeito

Os vícios ligados ao sujeito têm gravidades diferentes. A classificação que o caderno de referência toma de Renério de Castro Júnior define a consequência de cada um⁷:

Usurpação de função: quem pratica o ato nunca foi investido na função (o particular que se passa por fiscal e lavra autos). O ato é inexistente, e o usurpador comete crime.
Excesso de poder: o agente competente vai além da sua competência (o diretor que aplica pena que só o ministro pode aplicar). O ato é nulo ou anulável, conforme a gravidade e a possibilidade de convalidar.
Função de fato: o agente foi investido de modo irregular ou continua a agir depois de perder a investidura (o servidor cuja nomeação é depois anulada). Os atos valem perante terceiros de boa-fé, pela teoria da aparência.

E a capacidade do agente? A lei federal de processo cuida da capacidade do interessado, não da do agente, e as obras lidas pela casa não enfrentam o agente absolutamente incapaz. O raciocínio parte dos elementos: no ato vinculado, a lei já determinou o conteúdo, e a vontade psicológica de quem o pratica pouco importa; no ato discricionário, a escolha depende de um juízo que o incapaz não pode fazer. As perguntas da oral sobre o tema trazem essa construção.

Forma e objeto

Forma é o modo de exteriorização do ato. Em regra é escrita, mas a lei admite outras: o gesto do guarda de trânsito, a placa de sinalização, o contrato verbal de pequeno valor da Lei 14.133/2021. O caderno de referência separa a forma, a exteriorização em si, da formalização, o modo específico que a lei exige (o decreto, a portaria), e inclui na forma o processo prévio com contraditório, quando a lei o impõe⁸.

Nem todo defeito de forma derruba o ato. Há três graus⁸:

Mera irregularidade: não afeta a validade (a portaria com o número do processo grafado errado).
Vício sanável: o ato é anulável e pode ser convalidado (a decisão tomada por delegação que deixou de mencionar essa qualidade).
Vício insanável: o ato é nulo (a demissão de servidor estável sem processo administrativo).

Objeto, ou conteúdo, é o efeito jurídico imediato que o ato produz: a licença libera a atividade, a multa impõe o pagamento, a demissão rompe o vínculo. Deve ser lícito, possível e determinado ou determinável, e o seu vício é insanável⁶. Exemplo: a autorização para instalar uma banca de jornal no leito de uma rodovia tem objeto ilícito e não se salva por convalidação.

Motivo e finalidade

Motivo é o fato e o fundamento de direito que levam ao ato; ele e a motivação ganham o tópico seguinte. Finalidade é o resultado que o ato deve alcançar, em dois sentidos: o genérico, o interesse público, e o específico, o fim que a lei assinou a cada ato⁶. Buscá-la fora disso é desvio de finalidade, e mesmo um fim público, se não for o da lei, vicia o ato.

A banca cobra a fronteira entre motivo e finalidade. O caderno de referência registra questão de 2023 que tratou a remoção punitiva como vício de finalidade, e não de motivo: o fato que a justificaria até existia, mas o ato foi desviado para castigar⁶.

Aprofundamento O desvio de finalidade, com a remoção usada como punição e a prova por indícios, está no capítulo 5. ir →

Caso prático · A interdição da padaria, elemento por elemento

O secretário municipal de obras interdita uma padaria por portaria, alegando falta de higiene. A vistoria sanitária, juntada depois, atesta cozinha limpa. O dono é adversário político do secretário, e a interdição sai na véspera da eleição municipal. A lei local dá a polícia sanitária à secretaria de saúde.

A pergunta: Quais elementos do ato estão viciados?

Sujeito. A polícia sanitária cabe à secretaria de saúde: o secretário de obras agiu fora das suas atribuições. Há incompetência (Lei 4.717/1965, art. 2º, parágrafo único, a).
Forma. A portaria é forma admitida; o vício de forma só existiria se a lei exigisse processo prévio que não houve.
Objeto. Interditar estabelecimento é efeito lícito em si: o vício não está no objeto.
Motivo. O fato invocado, a falta de higiene, não existiu, segundo a própria vistoria: inexistência dos motivos (art. 2º, parágrafo único, d).
Finalidade. Os indícios (o adversário político, a véspera da eleição) apontam fim diverso do sanitário: desvio de finalidade (art. 2º, parágrafo único, e).

Conclusão: O ato é nulo por três vícios (sujeito, motivo e finalidade), e bastaria um. O motivo falso é o mais fácil de provar, porque está nos autos; o desvio se prova por indícios.

Válido, nulo, anulável e inexistente

O exame dos elementos leva a quatro situações⁹:

Válido: todos os elementos em ordem.
Nulo: vício insanável, em regra no objeto, no motivo ou na finalidade (a interdição por fato que não ocorreu).
Anulável: vício sanável, em regra na competência não exclusiva ou na forma não essencial, e por isso convalidável (o ato do subordinado ratificado pela autoridade competente).
Inexistente: só a aparência de ato, porque falta elemento essencial (o auto lavrado pelo usurpador de função).

Para que serve a categoria do inexistente? O ato inexistente não gera efeito a preservar. A resposta que se extrai da categoria, e que as obras lidas pela casa não discutem expressamente, é que, não havendo ato, não há o que se estabilizar: a inexistência pode ser declarada a qualquer tempo. Já o ato nulo, mesmo nulo, não se desfaz sem processo quando atingiu situação individual:

STF, RE 452.721^○ Seção ou Plenário, sem tese vinculante

Na síntese da casa, porque a base do Togado traz só o título do informativo:

Mesmo o ato nulo, quando atinge situação individual já constituída, só se desfaz depois de assegurados o contraditório e a ampla defesa.

STF, Plenário, RE 452.721, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 22/11/2005 (exoneração de defensor público).

STF, Tema 138^○ precedente qualificado

Em repercussão geral, o STF fixou a mesma exigência para o desfazimento de atos que já produziram efeitos concretos:

Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.

STF, Plenário, RE 594.296/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 21/9/2011 (repercussão geral, Tema 138).

STF ↗

Aprofundamento A anulação, a convalidação e o prazo de cinco anos para anular atos favoráveis estão no capítulo 7. ir →

Como caiu em prova

caiu na discursiva do TRF1 (banca não informada, 2025), q. 4 a competência como requisito do sujeito, a repartição da polícia entre a ANM e o Ibama, o silêncio como fato administrativo e o limite do juiz: fixar prazo para decidir, sem conceder a licença. estudo de caso →

Treino para a oral

pergunta da oral do TJTO, 2026 Qual o conceito de ato administrativo e como ele se distingue dos demais atos praticados pela Administração Pública? ver a resposta →
pergunta da oral do TJRJ Qual o conceito de ato administrativo? ver a resposta →
pergunta da oral do TJRJ Podemos falar em atos inexistentes em Direito Administrativo? Tem prazo pra reconhecer a inexistência do ato? ver a resposta →
pergunta da oral do TJRJ Agente absolutamente incapaz que ainda não tenha sido afastado do serviço público pratica um ato vinculado. (ex: concede a aposentadoria de um servidor). Esse ato é válido ou nulo? ver a resposta →
pergunta da oral do TJRJ Atos vinculados podem ser praticados por agente absolutamente incapaz. E se o ato for discricionário com proveito para a Administração Pública? ver a resposta →
pergunta da oral do TJGO, 2013 Quais os requisitos do ato administrativo? ver a resposta →

Motivação e teoria dos motivos determinantes

Motivo e motivação

Qual a diferença entre o motivo e a motivação? Motivo é o pressuposto de fato e de direito que autoriza ou impõe o ato: a situação concreta (a fábrica que polui o rio) e a norma que a toma como causa. Motivação é a exposição desses pressupostos, a demonstração, no próprio ato, de que existiram e de que levam ao resultado¹⁰. O motivo integra o ato como requisito de validade; a motivação, como requisito de forma¹¹.

Todo ato tem motivo, porque não há ato sem causa. Nem todo ato traz motivação, e a extensão desse dever é discutida. O caderno de referência registra questão de 2025 que cobrou exatamente a distinção: o motivo é sempre indispensável; a motivação é a sua exposição¹².

Candeia liga a falta de motivo à anulação:

«Os atos administrativos possuem como requisito de constituição e validade o motivo. Qualquer ato administrativo desprovido do respectivo motivo pode ensejar sua anulação.»

Remilson Soares Candeia, Curso de licitações e contratos administrativos, Dialética, 2023, item 3.7.10 (Homologação do resultado, revogação ou anulação da licitação), p. 414 do arquivo. fonte

Para ser legal, o motivo precisa ser verdadeiro (o fato existiu), compatível com a lei (é o fato que a lei toma como causa) e congruente com o resultado (leva logicamente ao que o ato determina)¹⁰. Exemplo: não se cassa o porte de arma de uma pessoa pelo mau uso que outra fez da própria arma.

O motivo pode estar na lei ou ficar com o agente. Quando a lei descreve o fato que obriga ao ato (a idade que impõe a aposentadoria compulsória), o motivo é vinculado; quando deixa ao agente avaliar a situação (a conveniência de revogar uma autorização de uso), abre-se a discricionariedade¹⁰. A letra da lei separa os dois conceitos:

Motivo e motivação na letra da lei

O motivo (Lei da Ação Popular)

Lei 4.717/1965, art. 2º

Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:

a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;

b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;

c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;

d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;

e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.

A motivação (Lei 9.784/1999)

Lei 9.784/1999, art. 50

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V - decidam recursos administrativos;

VI - decorram de reexame de ofício;

VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

§ 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.

O primeiro texto cuida do motivo: o fato e o direito precisam existir e servir ao resultado; se não existem, o ato é nulo. O segundo cuida da motivação: a exposição desses fatos e fundamentos, com clareza e congruência. Um ato pode ter motivo verdadeiro e motivação deficiente (vício de forma) ou motivação bem escrita sobre motivo falso (vício de motivo).

O dever de motivar

Todo ato administrativo precisa ser motivado? A pergunta foi feita na oral e divide a doutrina. A lei federal de processo inscreveu a motivação entre os princípios da Administração e a definiu pelo conteúdo: a indicação dos pressupostos de fato e de direito da decisão.

Lei 9.784/1999, art. 2º, caput e parágrafo único, VII e VIII texto oficial ↗

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

I - atuação conforme a lei e o Direito;

II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;

III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;

IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;

V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição;

VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;

VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;

VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;

IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;

X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;

XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;

XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados;

XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.

O art. 50, lido no quadro acima, lista os atos que devem ser motivados. O rol é tão amplo (atos que negam ou afetam direitos, impõem sanções, decidem concursos, dispensam licitação, julgam recursos, anulam, revogam ou convalidam) que pouco escapa dele. Os §§ 2º e 3º, na Legislação ao fim do capítulo, completam o regime: admitem o meio mecânico para decisões repetidas e mandam registrar em ata a motivação dos colegiados e das decisões orais.

A motivação é sempre obrigatória?

José dos Santos Carvalho Filho, citado no caderno de referência: Só quando a lei a exige: o art. 50 da Lei 9.784/1999 enumera os casos, e a Constituição a impõe expressamente apenas às decisões administrativas dos tribunais¹¹.

Posição majoritária: É a regra, com apoio na soberania popular, na cidadania, no direito à informação e no controle judicial: se o Judiciário motiva as suas decisões administrativas, com mais razão os Poderes que administram por função típica¹¹.

Posição para a provaResponder que a motivação é a regra, inclusive no ato discricionário, em que ela é ainda mais necessária para o controle. O caderno de referência registra prova de 2022 que reprovou a assertiva de que os atos discricionários estariam dispensados de motivação. A posição de Carvalho Filho entra como contraponto, com a observação de que o rol do art. 50 alcança quase todo ato que afete alguém.

CF, art. 93, caput e X texto oficial ↗

Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, disporá sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princípios:

I - ingresso na carreira, cujo cargo inicial será o de juiz substituto, mediante concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as fases, exigindo-se do bacharel em direito, no mínimo, três anos de atividade jurídica e obedecendo-se, nas nomeações, à ordem de classificação;

II - promoção de entrância para entrância, alternadamente, por antigüidade e merecimento, atendidas as seguintes normas:

a) é obrigatória a promoção do juiz que figure por três vezes consecutivas ou cinco alternadas em lista de merecimento;

b) a promoção por merecimento pressupõe dois anos de exercício na respectiva entrância e integrar o juiz a primeira quinta parte da lista de antigüidade desta, salvo se não houver com tais requisitos quem aceite o lugar vago;

c) aferição do merecimento conforme o desempenho e pelos critérios objetivos de produtividade e presteza no exercício da jurisdição e pela freqüência e aproveitamento em cursos oficiais ou reconhecidos de aperfeiçoamento;

d) na apuração de antigüidade, o tribunal somente poderá recusar o juiz mais antigo pelo voto fundamentado de dois terços de seus membros, conforme procedimento próprio, e assegurada ampla defesa, repetindo-se a votação até fixar-se a indicação;

e) não será promovido o juiz que, injustificadamente, retiver autos em seu poder além do prazo legal, não podendo devolvê-los ao cartório sem o devido despacho ou decisão;

III - o acesso aos tribunais de segundo grau far-se-á por antigüidade e merecimento, alternadamente, apurados na última ou única entrância;

IV - previsão de cursos oficiais de preparação, aperfeiçoamento e promoção de magistrados, constituindo etapa obrigatória do processo de vitaliciamento a participação em curso oficial ou reconhecido por escola nacional de formação e aperfeiçoamento de magistrados;

V - o subsídio dos Ministros dos Tribunais Superiores corresponderá a noventa e cinco por cento do subsídio mensal fixado para os Ministros do Supremo Tribunal Federal e os subsídios dos demais magistrados serão fixados em lei e escalonados, em nível federal e estadual, conforme as respectivas categorias da estrutura judiciária nacional, não podendo a diferença entre uma e outra ser superior a dez por cento ou inferior a cinco por cento, nem exceder a noventa e cinco por cento do subsídio mensal dos Ministros dos Tribunais Superiores, obedecido, em qualquer caso, o disposto nos arts. 37, XI, e 39, § 4º;

VI - a aposentadoria dos magistrados e a pensão de seus dependentes observarão o disposto no art. 40;

VII - o juiz titular residirá na respectiva comarca, salvo autorização do tribunal;

VIII - o ato de remoção ou de disponibilidade do magistrado, por interesse público, fundar-se-á em decisão por voto da maioria absoluta do respectivo tribunal ou do Conselho Nacional de Justiça, assegurada ampla defesa;

VIII-A - a remoção a pedido de magistrados de comarca de igual entrância atenderá, no que couber, ao disposto nas alíneas "a", "b", "c" e "e" do inciso II do caput deste artigo e no art. 94 desta Constituição;

VIII-B - a permuta de magistrados de comarca de igual entrância, quando for o caso, e dentro do mesmo segmento de justiça, inclusive entre os juízes de segundo grau, vinculados a diferentes tribunais, na esfera da justiça estadual, federal ou do trabalho, atenderá, no que couber, ao disposto nas alíneas "a", "b", "c" e "e" do inciso II do caput deste artigo e no art. 94 desta Constituição;

IX - todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presença, em determinados atos, às próprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservação do direito à intimidade do interessado no sigilo não prejudique o interesse público à informação;

X - as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros;

XI - nos tribunais com número superior a vinte e cinco julgadores, poderá ser constituído órgão especial, com o mínimo de onze e o máximo de vinte e cinco membros, para o exercício das atribuições administrativas e jurisdicionais delegadas da competência do tribunal pleno, provendo-se metade das vagas por antigüidade e a outra metade por eleição pelo tribunal pleno;

XII - a atividade jurisdicional será ininterrupta, sendo vedado férias coletivas nos juízos e tribunais de segundo grau, funcionando, nos dias em que não houver expediente forense normal, juízes em plantão permanente;

XIII - o número de juízes na unidade jurisdicional será proporcional à efetiva demanda judicial e à respectiva população;

XIV - os servidores receberão delegação para a prática de atos de administração e atos de mero expediente sem caráter decisório;

XV - a distribuição de processos será imediata, em todos os graus de jurisdição.

O argumento da posição majoritária está na Constituição: se as decisões administrativas dos tribunais são motivadas, o mesmo dever alcança, com mais razão, os Poderes que administram por função típica. E a motivação deve ser prévia ou contemporânea ao ato, nunca construída depois para salvá-lo¹¹. Exemplo: a autoridade que nega a licença sem dizer por quê não sana o vício com as informações que presta no mandado de segurança.

Há atos em que a motivação perde sentido ou é dispensada. Os de mero expediente só dão andamento ao processo e nada decidem. A exoneração de cargo em comissão é livre por definição e dispensa motivo declarado. Mesmo nela, porém, a autoridade que resolve declarar o motivo fica presa a ele, como mostra a teoria dos motivos determinantes, adiante¹⁰.

Motivar não é processar: as estatais

A jurisprudência do STF deu ao dever de motivar um exemplo atual. As empresas públicas e as sociedades de economia mista contratam pela CLT, mas, como admitem por concurso público, não podem dispensar o empregado concursado sem dizer por quê. A tese começou com os Correios e foi estendida a todas as estatais:

STF, Tema 131^○ precedente qualificado

A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) tem o dever jurídico de motivar, em ato formal, a demissão de seus empregados.

STF, Plenário, RE 589.998/PI, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 20/3/2013 (repercussão geral, Tema 131); tese ajustada nos embargos de declaração, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 10/10/2018, Informativo 919.

Dizer o Direito ↗ · STF ↗

STF, Tema 1.022^○ precedente qualificado

As empresas públicas e as sociedades de economia mista, sejam elas prestadoras de serviço público ou exploradoras de atividade econômica, ainda que em regime concorrencial, têm o dever jurídico de motivar, em ato formal, a demissão de seus empregados concursados, não se exigindo processo administrativo. Tal motivação deve consistir em fundamento razoável, não se exigindo, porém, que se enquadre nas hipóteses de justa causa da legislação trabalhista.

STF, Plenário, RE 688.267/CE, Rel. Min. Alexandre de Moraes, red. do acórdão Min. Luís Roberto Barroso, j. 28/2/2024 (repercussão geral, Tema 1.022).

Dizer o Direito ↗

O Tema 1.022 separa duas exigências que a banca gosta de confundir. Exige-se motivação: fundamento razoável, em ato formal. Não se exige processo administrativo nem o enquadramento nas hipóteses de justa causa da lei trabalhista. Exemplo: a estatal pode dispensar o empregado concursado por extinção do setor em que trabalhava, desde que o diga no ato.

Motivação aliunde

Pode a autoridade decidir apenas dizendo «de acordo com o parecer»? Pode. O § 1º do art. 50 admite que a motivação consista na declaração de concordância com pareceres, informações, decisões ou propostas anteriores, que passam a integrar o ato. É a motivação aliunde, também chamada per relationem¹². Exemplo: o ministro que aplica a pena «nos termos do parecer da consultoria jurídica» motiva o ato com o conteúdo daquele parecer.

A técnica tem limites. A referência precisa ser identificável, e o documento adotado precisa conter a fundamentação que o ato exigiria: se o parecer é vazio, o ato também o é. Daí a exigência, no mesmo parágrafo, de que a motivação seja explícita, clara e congruente.

STJ, Súmula 674^○

A autoridade administrativa pode se utilizar de fundamentação per relationem nos processos disciplinares.

Redação da coletânea de súmulas do curso, a conferir no tribunal.

A súmula consolidou a técnica no processo disciplinar, em que a autoridade julgadora costuma acolher o relatório da comissão. Para a decisão judicial, o STJ fixou em repetitivo uma condição que ajuda a ler o ato administrativo de revisão: reproduzir a decisão anterior não basta quando há argumento novo e relevante a enfrentar.

STJ, Tema 1.306^○ precedente qualificado

A tese trata da decisão judicial; serve por contraste:

1. A técnica da fundamentação por referência (per relationem) é permitida desde que o julgador, ao reproduzir trechos de decisão anterior (documentos e/ou pareceres) como razões de decidir, enfrente, ainda que de forma sucinta, as novas questões relevantes para o julgamento do processo, dispensada a análise pormenorizada de cada uma das alegações ou provas. 2. O § 3º do artigo 1.021, do CPC não impede a reprodução dos fundamentos da decisão agravada como razões de decidir pela negativa de provimento de agravo interno quando a parte deixa de apresentar argumento novo para ser apreciado pelo colegiado.

STJ, Corte Especial, REsp 2.148.059/MA e outros, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 20/8/2025 (recurso repetitivo, Tema 1.306).

Dizer o Direito ↗

Como caiu em prova

caiu na discursiva do TJAM (FGV, 2025), q. 2 a validade da fundamentação per relationem no processo disciplinar (Súmula 674 do STJ) e a sua base legal no art. 50, § 1º, da Lei 9.784/1999. estudo de caso →

A LINDB e a motivação consequencialista

A Lei 13.655/2018 acrescentou à LINDB normas dirigidas às esferas administrativa, controladora e judicial. Para a motivação, o efeito é de conteúdo: a decisão não pode apoiar-se só em valores abstratos (o «interesse público», a «moralidade») sem medir as consequências práticas, e deve mostrar por que a medida escolhida é necessária e adequada diante das alternativas possíveis.

LINDB, art. 20 texto oficial ↗

Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.

LINDB, art. 21, caput texto oficial ↗

Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.

A oral do TJSP de 2025 perguntou se a reforma reforçou o dever de motivar. A resposta é sim, por duas razões: a motivação passou a enfrentar consequências e alternativas, e esse conteúdo novo amplia o controle, porque se pode verificar se as consequências foram de fato consideradas. Exemplo: a interdição de um hospital por falha sanitária precisa dizer como os pacientes internados serão atendidos.

Aprofundamento Os valores abstratos, as consequências práticas e o restante da reforma da LINDB estão no capítulo 26. ir →

A teoria dos motivos determinantes

Pela teoria dos motivos determinantes, os motivos declarados vinculam a validade do ato, ainda que a lei não exigisse declará-los. Se o motivo invocado é falso ou inexistente, o ato é nulo¹⁰. O exemplo clássico é a exoneração ad nutum do ocupante de cargo em comissão: a autoridade não precisa dizer por que exonera, mas, se disser que foi para cortar despesas e no dia seguinte nomear outra pessoa para o mesmo cargo, o ato cai.

STJ, REsp 1.229.501/SP^○ julgado de Turma: não é regra

O STJ aplicou a teoria em julgado de Turma; não é regra, mas aplica a regra segura do art. 2º, parágrafo único, d, da Lei 4.717/1965 (síntese da casa, a partir do caderno de referência):

O administrador fica vinculado ao motivo que declarou, que deve guardar compatibilidade com a situação de fato, mesmo quando não estava obrigado a declará-lo.

STJ, Segunda Turma, REsp 1.229.501/SP, Rel. Min. Og Fernandes, DJe 15/12/2016.

Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.

Na prova, a teoria aparece no fato desmentido depois. O caderno de referência registra duas situações cobradas: a revogação de uma permissão de uso para instalar uma UTI que nunca se instalou, e a exoneração «a pedido» de quem nada pediu. Nas duas, a banca deu por correto que o Judiciário pode invalidar o ato, porque o motivo declarado não correspondia à realidade¹⁰.

A teoria serve sobretudo ao controle do ato discricionário: o juiz não refaz a escolha de conveniência, mas verifica se os fatos invocados existiram. Ao lado da razoabilidade e do exame do desvio de finalidade, é um dos três instrumentos com que o Judiciário alcança o ato discricionário sem invadir o mérito¹³.

Candeia a aplica à revogação de licitação, ato de conveniência por excelência:

«Os motivos adotados como razão de decidir pela revogação do certame licitatório aderem ao ato, motivo por que se aplica a teoria dos motivos determinantes.»

A Lei 14.133/2021 estreitou ainda mais essa revogação: o motivo determinante tem de ser fato superveniente devidamente comprovado. Para Candeia, a exigência aproxima a revogação do ato vinculado e atrai a teoria em plenitude: inexistente o motivo declarado, a revogação não subsiste¹⁴.

Lei 14.133/2021, art. 71, caput, I a IV, e §§ 2º e 3º texto oficial ↗

Art. 71. Encerradas as fases de julgamento e habilitação, e exauridos os recursos administrativos, o processo licitatório será encaminhado à autoridade superior, que poderá:

I - determinar o retorno dos autos para saneamento de irregularidades;

II - revogar a licitação por motivo de conveniência e oportunidade;

III - proceder à anulação da licitação, de ofício ou mediante provocação de terceiros, sempre que presente ilegalidade insanável;

IV - adjudicar o objeto e homologar a licitação.

§ 1º Ao pronunciar a nulidade, a autoridade indicará expressamente os atos com vícios insanáveis, tornando sem efeito todos os subsequentes que deles dependam, e dará ensejo à apuração de responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.

§ 2º O motivo determinante para a revogação do processo licitatório deverá ser resultante de fato superveniente devidamente comprovado.

§ 3º Nos casos de anulação e revogação, deverá ser assegurada a prévia manifestação dos interessados.

§ 4º O disposto neste artigo será aplicado, no que couber, à contratação direta e aos procedimentos auxiliares da licitação.

A teoria tem uma exceção conhecida: a tredestinação lícita na desapropriação. Se o bem desapropriado para construir uma escola é usado para um hospital, o motivo declarado mudou, mas o interesse público persiste e não há desvio de finalidade; o ato não se desfaz¹⁰.

Aprofundamento A tredestinação lícita e a ilícita e a retrocessão estão no capítulo 22. ir →

A oral do TRF2 perguntou se a teoria estaria ultrapassada diante do dever geral de motivar. As obras lidas pela casa não discutem a tese; a resposta que se extrai dos conceitos é negativa. O dever de motivar diz o que o ato deve expor; a teoria diz o que acontece quando o exposto é falso. Quanto mais atos se motivam, mais atos se submetem ao teste da veracidade do motivo.

Caso prático · A exoneração por economia

O prefeito exonera o diretor de um hospital municipal, ocupante de cargo em comissão, e escreve no ato que o cargo será extinto para reduzir despesas. Duas semanas depois, nomeia um correligionário para o mesmo cargo, que nunca foi extinto.

A pergunta: O ex-diretor pode obter a anulação da exoneração?

A exoneração precisava de motivo declarado? Não: o cargo em comissão é de livre nomeação e exoneração, e a exoneração ad nutum dispensa motivação.
O motivo declarado vincula? Sim: ao declarar o motivo, o prefeito submeteu o ato à teoria dos motivos determinantes.
O motivo existiu? Não: o cargo não foi extinto e foi logo provido. A matéria de fato é materialmente inexistente (Lei 4.717/1965, art. 2º, parágrafo único, d).
Qual a consequência? O ato é nulo e pode ser invalidado pelo Judiciário; a nomeação do sucessor não sana o vício. Os indícios ainda sugerem desvio de finalidade (art. 2º, parágrafo único, e).

Conclusão: A exoneração cai, não porque precisasse de motivo, mas porque o motivo dado era falso. Se o prefeito nada tivesse declarado, o ato seria válido.

Treino para a oral

pergunta da oral do TJRJ Todo ato administrativo deve ser motivado? ver a resposta →
pergunta da oral do TJRJ O que é a teoria dos motivos determinantes? ver a resposta →
pergunta da oral do TJSP, 2025 As alterações da LINDB reforçam a necessidade de motivação dos atos administrativos? ver a resposta →
pergunta da oral do TJMG, 2009 Admite-se motivação per relationem (aliunde) nos atos administrativos e nas decisões judiciais? ver a resposta →
pergunta da oral do TRF2, 2013 A motivação é princípio inerente à Administração? Qual o fundamento constitucional? ver a resposta →
pergunta da oral do TRF2, 2013 Teoria dos motivos determinantes: está ultrapassada diante do dever de motivar todos os atos? ver a resposta →
pergunta da oral do TRF2, 2013 Mesmo o ato discricionário precisa ser motivado? ver a resposta →

Atributos e classificação

O que são os atributos

Por que a multa vale antes de o infrator concordar, e a interdição se cumpre sem ordem do juiz? Porque o ato administrativo tem atributos: prerrogativas que decorrem do poder extroverso do Estado, isto é, da capacidade de impor obrigações a terceiros por declaração unilateral¹⁵. São quatro, e só um deles está em todos os atos:

Presunção de legitimidade e veracidade: o ato se presume legal e verdadeiro até prova em contrário.
Imperatividade: o ato se impõe sem a concordância do destinatário.
Autoexecutoriedade: a Administração executa o ato sem ordem judicial.
Tipicidade: o ato corresponde a uma figura prevista em lei (atributo proposto por Maria Sylvia Zanella Di Pietro).

A memória costuma usar a sigla PATI. O que a banca cobra, porém, é saber onde cada atributo falta: a presunção está em todo ato; a imperatividade e a executoriedade, não¹⁵. A tabela resume:

Os atributos e onde faltam

Atributo	Está em todo ato?	Exemplo	Onde falta ou cede
Presunção de legitimidade e veracidade	Sim	A multa vale até ser anulada	É relativa: cede à prova do vício
Imperatividade	Não	A ordem de demolir o muro irregular	Atos negociais (a licença) e enunciativos (a certidão)
Exigibilidade (coerção indireta)	Sim, nos atos que impõem dever	A multa que impede o licenciamento do veículo	Não dispensa a execução judicial da dívida
Executoriedade (coerção direta)	Não	A interdição do restaurante	Depende de lei ou de urgência; cede às reservas de jurisdição
Tipicidade	Nos atos unilaterais	A pena disciplinar prevista em lei	Nos contratos, que são bilaterais

Presunção de legitimidade e veracidade

A presunção de legitimidade abrange a legalidade e a veracidade: presume-se que o ato foi praticado conforme a lei e que os fatos que ele afirma são verdadeiros¹⁵. É presunção relativa: admite prova em contrário, e o ônus dessa prova recai sobre quem alega o vício. Exemplo: o auto de infração de trânsito vale até que o motorista demonstre que não estava no local.

Da presunção decorre a aplicabilidade imediata do ato. Por isso o recurso administrativo, em regra, não suspende a decisão recorrida:

Lei 9.784/1999, art. 61 texto oficial ↗

Art. 61. Salvo disposição legal em contrário, o recurso não tem efeito suspensivo.

Parágrafo único. Havendo justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação decorrente da execução, a autoridade recorrida ou a imediatamente superior poderá, de ofício ou a pedido, dar efeito suspensivo ao recurso.

O STJ aplicou a lógica ao processo disciplinar: concluído o processo regular, a pena pode ser executada antes do julgamento do recurso, recebido só no efeito devolutivo. A decisão é de Seção, sem tese vinculante, e se apoia na regra do art. 61:

STJ, MS 10.759 Seção ou Plenário, sem tese vinculante

A Administração, após regular processo disciplinar e diante da presunção de sinceridade, da imperatividade, da auto-executoriedade e da boa-fé do ato administrativo, pode aplicar penalidade ao servidor público independentemente do julgamento do recurso administrativo interposto que, em geral, é recebido apenas no efeito devolutivo (art. 109 da Lei n. 8.112/1990).

STJ, Terceira Seção, MS 10.759, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j. 10/5/2006.

Fonte oficial ↗

Candeia mostra o efeito do atributo na licitação das estatais:

«desde que devidamente motivado esse ato, deve-se reconhecer sua presunção de legalidade e imperatividade, como atributos inerentes aos atos administrativos»

Imperatividade

A imperatividade impõe o ato ao destinatário independentemente da sua concordância. Só existe nos atos que criam obrigações ou restrições: falta nos atos negociais, que atendem a pedido do particular (a licença, a autorização), e nos enunciativos, que apenas atestam ou opinam (a certidão, o parecer)¹⁶.

Marrara descreve o atributo nos atos de polícia:

«Alguns atos de polícia podem ser elaborados, editados e ganham eficácia a despeito da concordância do destinatário com sua existência ou com seu conteúdo.»

Thiago Marrara, Manual de Direito Administrativo, v. 2: funções administrativas, intervenção na propriedade e bens estatais, 4. ed., Indaiatuba: Foco, 2024, cap. 12, item 12.7 (Características e limites da polícia administrativa), p. 114 do arquivo (ePub convertido, sem a paginação impressa). fonte

Marrara acrescenta os acordos administrativos, como a leniência, em que o consentimento é condição de existência e de validade¹⁷. O caderno de referência registra prova de 2022 que deu por correta a assertiva de que a presunção está em todos os atos e a imperatividade só em alguns, em recuo diante da consensualidade¹⁵.

Autoexecutoriedade: exigibilidade e executoriedade

A autoexecutoriedade permite à Administração executar o ato por seus próprios meios, sem ordem judicial, para proteger com rapidez o interesse público. Não está em todos os atos e não afasta o controle judicial. O caderno de referência a divide em duas¹⁸:

Exigibilidade: meio indireto de coerção, presente em todo ato que impõe dever (o veículo que não se licencia enquanto houver multa vencida).
Executoriedade: meio direto, em que a própria Administração realiza o que o ato determina (a interdição do restaurante; a destruição de alimento estragado). Só existe quando a lei autoriza ou a urgência impõe.

A multa é o exemplo que separa as duas. É exigível, porque a Administração pode recusar o licenciamento do veículo enquanto não for paga; não é executória, porque a cobrança forçada depende de execução fiscal no Judiciário.

Marrara adverte que o atributo tem limite:

«indica a possibilidade de a Administração executar o ato de polícia, limitativo de direito fundamental, sem a necessidade de manifestação judicial. É preciso ter em mente que essa regra não é absoluta.»

Thiago Marrara, Manual de Direito Administrativo, v. 2: funções administrativas, intervenção na propriedade e bens estatais, 4. ed., Indaiatuba: Foco, 2024, cap. 12, item 12.7 (Características e limites da polícia administrativa), p. 115 do arquivo (ePub convertido, sem a paginação impressa). fonte

Os limites mais claros são as reservas de jurisdição da Constituição: matérias em que só o juiz pode autorizar a medida, por mais urgente que ela seja para a Administração¹⁸. Exemplo: a fiscalização pode inspecionar o estabelecimento aberto ao público, mas não entra na casa do comerciante, fora das exceções constitucionais, sem ordem judicial.

CF, art. 5º, caput, XI, XII, XIX e LXI texto oficial ↗

XI - a casa é asilo inviolável do indivíduo, ninguém nela podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinação judicial;

XII - é inviolável o sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas, salvo, no último caso, por ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução processual penal;

XIX - as associações só poderão ser compulsoriamente dissolvidas ou ter suas atividades suspensas por decisão judicial, exigindo-se, no primeiro caso, o trânsito em julgado;

LXI - ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei;

Aprofundamento A autoexecutoriedade no poder de polícia, com os repetitivos sobre a liberação de veículos apreendidos, está no capítulo 5. ir →

Tipicidade

A tipicidade, atributo proposto por Di Pietro, exige que a cada finalidade corresponda um ato definido em lei¹⁶. É garantia do particular: impede a Administração de criar ato unilateral inominado para restringir direitos. Exemplo: não se aplica ao servidor uma «pena de transferência», porque a lei não a inclui entre as sanções disciplinares. O atributo alcança os atos unilaterais; os contratos, bilaterais, não o têm.

Caso prático · O frigorífico, a multa e a casa do dono

Fiscais federais de defesa agropecuária encontram carne imprópria num frigorífico. No mesmo dia, lavram multa, apreendem e destroem o produto e interditam a câmara fria, medidas previstas na lei do setor. O dono recorre administrativamente e sustenta que nada pode ser executado antes do julgamento do recurso. Dias depois, os fiscais querem entrar à noite, sem autorização, na casa do dono, nos fundos do terreno, para procurar mais estoque.

A pergunta: Quais medidas a Administração podia executar sozinha?

A destruição da carne e a interdição. São medidas executórias: a lei do setor as prevê, e o risco à saúde as torna urgentes. Dispensam ordem judicial.
O recurso do dono. Não suspende as medidas, salvo se a autoridade lhe der efeito suspensivo diante de prejuízo de difícil reparação (Lei 9.784/1999, art. 61).
A multa. É exigível, e a presunção de legitimidade lhe dá aplicabilidade imediata; mas a cobrança forçada exige execução fiscal.
A entrada na casa. Esbarra na reserva de jurisdição: sem consentimento, só em flagrante, desastre ou socorro, ou durante o dia por ordem judicial (CF, art. 5º, XI).

Conclusão: A Administração podia multar, destruir a carne e interditar a câmara fria sem o juiz, e o recurso não a impedia. Para entrar na casa, precisava de ordem judicial e de luz do dia.

Simples, composto e complexo

Quantas vontades formam o ato? O critério da formação da vontade dá três figuras¹⁹:

Ato simples: uma só vontade, de órgão singular ou colegiado (a decisão de um conselho tomada por maioria é um só ato).
Ato composto: duas vontades no mesmo órgão, uma principal e outra instrumental, prévia (que autoriza) ou posterior (que dá eficácia) (o parecer que só vale depois de aprovado pelo chefe).
Ato complexo: vontades autônomas de órgãos distintos que se fundem num só ato (a nomeação de desembargador pelo quinto constitucional, com a lista do tribunal e a escolha do chefe do Executivo).

Ato simplesuma só vontade

Ato compostoduas vontades, um órgão

Ato complexovontades de órgãos distintos

Quantas vontades

Uma, de órgão singular ou colegiado.

Duas, no mesmo órgão: uma principal e outra instrumental.

Duas ou mais, autônomas, de órgãos distintos, que se fundem.

Relação entre as vontades

Não há outra vontade a somar.

A acessória autoriza (prévia) ou dá eficácia (posterior) à principal.

Nenhuma é acessória: o ato só se forma com todas.

Quando se aperfeiçoa

Com a manifestação única.

Com a principal; a acessória condiciona a validade ou a eficácia.

Com a última manifestação (o registro, a nomeação).

Exemplo

A decisão de um conselho tomada por maioria.

O parecer que só vale depois de aprovado pelo chefe.

A aposentadoria registrada pelo Tribunal de Contas; a nomeação pelo quinto constitucional.

Na prova

Colegiado não torna o ato complexo.

Um órgão só: a banca troca por complexo.

STF: aposentadoria é complexa; o registro tem cinco anos (Tema 445).

Na prova: conte os órgãos. Um órgão com duas vontades é composto; dois órgãos que formam um ato só é complexo.

Quadro de distinção

No complexo, cada manifestação pode ser impugnada desde que emitida, e o ato só se aperfeiçoa com a última vontade¹⁹. O exemplo de prova é a aposentadoria do servidor: concedida pelo órgão de origem, só se aperfeiçoa com o registro no Tribunal de Contas, que aprecia a sua legalidade.

CF, art. 71, caput e I a XI texto oficial ↗

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

Antes do registro, a aposentadoria já produz efeitos: o servidor recebe os proventos. E a concessão faz nascer o dever de o Tribunal de Contas se pronunciar, o chamado efeito prodrômico ou preliminar, que surge antes do aperfeiçoamento do ato complexo¹⁹. Como o registro integra a formação do ato, e não revê ato pronto, o STF dispensa o contraditório nessa apreciação inicial:

STF, Súmula Vinculante 3^○

“Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”

Redação da coletânea de súmulas do curso, a conferir no tribunal.

A dispensa, porém, tem prazo. Em nome da segurança jurídica e da confiança legítima, o STF fixou cinco anos, contados da chegada do processo ao Tribunal de Contas, para o julgamento da legalidade da concessão inicial:

STF, Tema 445^○ precedente qualificado

Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de cinco anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas.

STF, Plenário, RE 636.553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 19/2/2020 (repercussão geral, Tema 445).

Dizer o Direito ↗

O ato complexo aparece também fora da aposentadoria. A escolha do dirigente de universidade federal, pela lista da comunidade e pela nomeação presidencial, foi tratada como ato complexo pelo STF, em referendo de cautelar, sem tese vinculante:

STF, ADPF 759 MC-Ref Seção ou Plenário, sem tese vinculante

Não se evidencia, em juízo de cognição sumária, que a opção legal pela escolha dos dirigentes máximos das universidades em ato complexo constitua desrespeito à autonomia universitária, prevista no art. 207 da Constituição Federal (CF).

STF, Plenário, ADPF 759 MC-Ref, Rel. Min. Edson Fachin, j. 6/2/2021.

Fonte oficial ↗

Rafael Carvalho Rezende Oliveira recusa natureza contratual ao contrato de gestão celebrado entre órgãos sem personalidade jurídica (CF, art. 37, § 8º), que, para ele,

«deve ser encarado como verdadeiro ato administrativo complexo ou acordo administrativo.»

Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Licitações e contratos administrativos: teoria e prática, 7. ed., Rio de Janeiro: Método, 2018, cap. 4 (Temas especiais de contratos administrativos), item 4.4.1 (Contrato de gestão interno ou endógeno), p. 327 do arquivo (sem a paginação impressa). fonte

Caso prático · A aposentadoria julgada seis anos depois

Uma servidora se aposenta; o órgão concede a aposentadoria e o processo chega ao Tribunal de Contas em março de 2019. Em abril de 2025, sem ouvir a servidora, o Tribunal nega o registro por erro no cálculo do tempo de contribuição.

A pergunta: A negativa de registro é válida?

Que ato é a aposentadoria? Ato complexo: só se aperfeiçoa com o registro do Tribunal de Contas (CF, art. 71, III).
Era preciso ouvir a servidora? Na apreciação inicial da legalidade, não: a Súmula Vinculante 3 exclui essa apreciação do contraditório.
O prazo foi respeitado? Não: entre a chegada do processo (março de 2019) e o julgamento (abril de 2025) passaram mais de cinco anos, prazo fixado pelo STF no Tema 445.
Qual a consequência? O Tribunal de Contas perdeu o prazo para julgar a legalidade da concessão inicial; a negativa de registro não se sustenta.

Conclusão: A negativa é inválida, não por falta de contraditório, mas porque o Tribunal de Contas decidiu depois dos cinco anos contados da chegada do processo.

Império, gestão e expediente

Quanto às prerrogativas com que são praticados, a classificação clássica separa três espécies²⁰:

Atos de império: editados com supremacia sobre o destinatário (a desapropriação, a interdição, a multa).
Atos de gestão: praticados na administração de bens e serviços, sem supremacia (a alienação de um imóvel, a locação de um prédio).
Atos de expediente: sem conteúdo decisório, apenas dão andamento ao processo (o despacho que encaminha os autos ao setor técnico).

A distinção entre império e gestão já serviu para limitar a responsabilidade do Estado aos atos de gestão. Com a responsabilidade objetiva da Constituição de 1988, essa função ficou na história, e a classificação sobrevive como critério de regime: o ato de gestão se aproxima do direito privado.

As demais classificações

As classificações que a prova cobra

Critério	Espécies	Exemplo
Destinatários	Gerais (abstratos) e individuais (singulares ou plúrimos)	O edital do concurso (geral); a nomeação de um aprovado (singular); a nomeação de dez aprovados num só ato (plúrimo)
Efeitos	Constitutivos, declaratórios e enunciativos	A nomeação (constitui); o ato que declara a nulidade de outro (declara); a certidão de tempo de serviço (enuncia)
Alcance	Internos e externos	A ordem de serviço sobre o horário da repartição (interno); o regulamento de trânsito, que depende de publicação (externo)
Exequibilidade	Perfeitos, pendentes e consumados	O ato que concluiu o seu ciclo de formação (perfeito); a licença sujeita a termo (pendente); a autorização de um evento já realizado (consumado)

Perfeição, validade e eficácia são planos distintos. A combinação dá quatro situações do ato perfeito, isto é, do que já concluiu o seu ciclo de formação²¹:

Perfeição, validade e eficácia

Situação	Exemplo
Válido e eficaz	A licença regular, já publicada
Válido e ineficaz	O ato regular sujeito a termo inicial ainda não vencido
Inválido e eficaz	O contrato fraudado ainda não anulado, que produz efeitos até a invalidação
Inválido e ineficaz	O ato ilegal sujeito a condição ainda não implementada

Espécies

A classificação de espécies mais cobrada é a de Hely Lopes Meirelles, pelo conteúdo do ato²¹:

As espécies de ato na classificação de Hely Lopes Meirelles

Espécie	O que fazem	Exemplos
Normativos	Contêm comando geral para a execução da lei	Decreto regulamentar, regimento, resolução, deliberação
Ordinatórios	Disciplinam o funcionamento interno e a conduta dos agentes	Instrução, circular, portaria, ordem de serviço
Negociais	Atendem a pedido do particular, coincidindo as vontades	Licença, autorização, permissão, aprovação, admissão, homologação
Enunciativos	Atestam um fato ou emitem opinião	Certidão, atestado, parecer, apostila
Punitivos	Aplicam sanção a quem infringe a lei ou o regulamento	Multa, interdição, demolição

Di Pietro e Carvalho Filho preferem separar dois critérios: o material, pelo conteúdo (licença, autorização, permissão, aprovação, homologação, parecer, visto), e o formal, pela forma (decreto, portaria, resolução, alvará). A razão é que a mesma forma veicula conteúdos diversos: o decreto pode regulamentar uma lei ou nomear um servidor²¹.

Entre os negociais, a distinção que mais cai é entre a licença, vinculada e definitiva, e a autorização, discricionária e precária. Ela volta no tópico seguinte, porque é o exemplo-padrão da fronteira entre vinculação e discricionariedade.

Treino para a oral

pergunta da oral do TJRJ Quais os atributos dos atos administrativos? ver a resposta →
pergunta da oral do TJTO, 2026 Qual o significado do atributo da imperatividade? E o que é autoexecutoriedade? ver a resposta →
pergunta da oral do TJRJ Qual a diferença entre ato de império, gestão e mero expediente? ver a resposta →
pergunta da oral do TJRJ Qual a diferença entre ato simples, complexo e composto? ver a resposta →
pergunta da oral do TJRJ Quais são as espécies de atos administrativos? ver a resposta →

Atos vinculados e discricionários

Vinculação e discricionariedade

A lei sempre diz o que a Administração deve fazer? Nem sempre com a mesma precisão. No ato vinculado, a lei define todos os elementos: preenchidos os requisitos, o agente é obrigado a praticá-lo, e o interessado tem direito subjetivo ao ato²². Exemplo: o servidor que cumpre os requisitos tem direito à aposentadoria; o motorista aprovado nos exames, à carteira de habilitação.

No ato discricionário, a lei deixa ao agente uma margem para escolher, no caso concreto, a solução mais conveniente e oportuna ao interesse público²². A margem nunca alcança todos os elementos: competência, forma e finalidade são sempre vinculadas; a escolha recai só sobre o motivo e o objeto. Exemplo: a autorização para fechar uma rua para uma festa depende da avaliação do trânsito e do horário pelo agente.

Ato vinculadoa lei define todos os elementos

Ato discricionárioa lei deixa margem de escolha

Margem do agente

Nenhuma: preenchidos os requisitos, o ato é obrigatório.

Conveniência e oportunidade, só no motivo e no objeto.

Elementos sempre vinculados

Todos os cinco.

Competência, forma e finalidade.

Posição do interessado

Direito subjetivo ao ato.

Interesse em decisão motivada, sem direito à escolha.

Exemplo

A licença para construir de quem cumpre o código de obras.

A autorização para fechar a rua para uma festa.

Controle judicial

Pleno: o juiz confere os requisitos.

Legalidade em sentido amplo: motivos, finalidade, razoabilidade; sem refazer o mérito.

Na prova: licença é vinculada; autorização e permissão são discricionárias. Discricionariedade é liberdade dentro da lei; fora dela, é arbitrariedade.

Quadro de distinção

Os atos negociais dão os pares que a banca troca²²:

Licença (vinculada): para construir, para dirigir, para exercer profissão regulamentada.
Autorização (discricionária e precária): o porte de arma, o uso de uma praça para um evento.
Permissão (discricionária e precária): o uso de bem público com alguma estabilidade, como a banca de jornal na calçada.

O caderno de referência registra questões de 2022 e de 2024 sobre o par licença vinculada e autorização ou permissão discricionárias, e outra que reprovou a ideia de que os fatos seriam vinculados ou discricionários: a qualificação é do ato, não do acontecimento²².

Marrara desfaz a associação automática entre polícia e discricionariedade:

«Os atos e acordos empregados no desenvolvimento das atividades fiscalizatórias, preventivas e repressivas de polícia administrativa não são necessariamente discricionários. Há atos marcados por forte vinculação, como a licença estatal para o exercício de certas atividades privadas.»

Thiago Marrara, Manual de Direito Administrativo, v. 2: funções administrativas, intervenção na propriedade e bens estatais, 4. ed., Indaiatuba: Foco, 2024, cap. 12, item 12.7 (Características e limites da polícia administrativa), p. 114 do arquivo (ePub convertido, sem a paginação impressa). fonte

Existe um poder discricionário?

Poder discricionário: poder autônomo ou qualidade da competência?

Hely Lopes Meirelles, citado no caderno de referência: Admite os poderes vinculado e discricionário como poderes administrativos autônomos²³.

Celso Antônio Bandeira de Mello, citado no caderno de referência: Nega um poder discricionário que abranja toda uma classe de atuação: há competências discricionárias ou vinculadas, ato a ato²³.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, citada no caderno de referência: Vinculação e discricionariedade são atributos de outros poderes, não poderes autônomos²³.

Posição para a provaNa objetiva, a classificação tradicional ainda aparece nos enunciados («poder discricionário»), e isso não torna a alternativa errada. Na discursiva e na oral, mostrar a crítica: a discricionariedade é qualidade de certas competências, sempre limitada pela lei.

De onde nasce a margem de escolha? A doutrina aponta três fontes²³:

A lei que oferece alternativas (aplicar advertência ou suspensão).
A lei que dá a competência sem dizer como exercê-la (manter a ordem num evento público).
A lei que usa conceitos vagos para descrever o motivo (a «conduta escandalosa», o «interesse público relevante»).

Discricionariedade, arbitrariedade e mérito

A discricionariedade é liberdade dentro da lei; a arbitrariedade é atuação fora ou contra a lei, e por isso é sempre ilegal²³. Exemplo: escolher entre dois terrenos igualmente adequados para um posto de saúde é discricionário; escolher o terreno do cunhado do prefeito, sem estudo e por preço acima do mercado, é arbitrário.

O mérito administrativo é o juízo de conveniência e oportunidade sobre o motivo e o objeto do ato discricionário. Não se confunde com eles: o motivo falso e o objeto ilícito são ilegalidades, controláveis pelo juiz; a escolha entre soluções igualmente lícitas é mérito²⁴. Por isso o ato discricionário tem contornos de ato vinculado (competência, forma, finalidade e os limites da própria margem), e é por esses contornos que o Judiciário o examina.

Candeia parte da noção comum de que a revogação nasce da discricionariedade:

«Quando se fala em revogação de ato administrativo, tem-se em mente a existência de juízo de oportunidade ou de conveniência, ou seja, decorre do poder discricionário de que dispõe a autoridade competente»

Remilson Soares Candeia, Curso de licitações e contratos administrativos, Dialética, 2023, item 1.21.1 (Revogação do processo licitatório), p. 262 do arquivo. fonte

E mostra como a lei pode estreitar a margem: na Lei 14.133/2021, a revogação da licitação depende de fato superveniente devidamente comprovado, e por isso se aproxima do ato vinculado (art. 71, § 2º)²⁵. Exemplo: a prefeitura não revoga a licitação da merenda só porque mudou de ideia; precisa de um fato novo, provado.

Conceitos jurídicos indeterminados

A lei descreve muitos motivos com conceitos abertos: «moralidade pública», «notório saber», «conduta escandalosa», «urgência». O conceito indeterminado torna o ato discricionário? A pergunta foi feita na oral do TJRJ, e há duas respostas.

Conceito indeterminado gera discricionariedade?

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, citada no caderno de referência: Pode gerar, quando a lei deixa à Administração a valoração do conceito no caso concreto²⁶.

Corrente que trata o conceito como questão de interpretação (sem desenvolvimento nas obras lidas pela casa): Interpretar não é escolher: o conceito tem uma zona de certeza positiva (o que certamente está dentro), uma de certeza negativa (o que certamente está fora) e uma zona de penumbra; só nesta pode restar margem, e mesmo ali sob controle de razoabilidade.

Posição para a provaResponder que o conceito indeterminado não torna, por si, o ato discricionário: nas zonas de certeza, aplicá-lo é questão de legalidade, controlável pelo juiz; a margem, se houver, fica na penumbra. Citar Di Pietro como a posição que admite discricionariedade quando a lei confia a valoração à Administração.

A doutrina contemporânea registrada no caderno de referência vai além e fala em graus de vinculação à juridicidade: todo ato é mais ou menos vinculado, e a discricionariedade é espaço de conformação dentro do direito, nunca zona livre de controle²⁶. Exemplo: a nomeação para cargo que exige «notório saber» não é livre; é controlável se o nomeado não tem saber algum na área.

Até onde vai o juiz

O Judiciário faz controle de legalidade em sentido amplo, que inclui os princípios. Por isso o ato desarrazoado ou desproporcional é ilegal, e o controle alcança o mérito por via reflexa: não para escolher no lugar do administrador, mas para dizer que a escolha feita saiu da margem²⁴. O fundamento é a inafastabilidade da jurisdição:

CF, art. 5º, caput e XXXV texto oficial ↗

XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;

Os instrumentos desse controle são três, na síntese que o caderno de referência toma de Renério de Castro Júnior²⁴:

Razoabilidade e proporcionalidade: a sanção desproporcional ao fato é ilegal (a demissão por um atraso isolado).
Teoria dos motivos determinantes: o motivo invocado precisa ter existido (a interdição por falta de higiene de um restaurante limpo).
Desvio de finalidade: o fim buscado precisa ser o da lei (a remoção usada como castigo).

Nas escolhas técnicas complexas, o caderno de referência menciona a doutrina Chenery, que recomenda ao juiz deferência à avaliação especializada da Administração. Registra também questão de 2025 que reprovou a assertiva de que seria vedado ao juiz examinar a proporcionalidade da sanção de polícia²⁴.

A LINDB acrescentou um cânone de leitura: na interpretação das normas de gestão pública, consideram-se os obstáculos e as dificuldades reais do gestor. Não é salvo-conduto para a ilegalidade, mas obriga o controlador a julgar o ato com os dados que o gestor tinha quando decidiu.

LINDB, art. 22, caput texto oficial ↗

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

Deferência e vinculação na jurisprudência

A jurisprudência traça os dois lados da fronteira. De um lado, a deferência: o juiz não substitui a banca do concurso nem refaz o mérito do processo disciplinar. De outro, a vinculação: onde a lei não deixou escolha, a autoridade não a tem, e o juiz pode exigir o ato que a lei determina.

A fronteira em quatro precedentes

Situação	Regra	Lado	Precedente
Correção de prova de concurso	O juiz não reavalia respostas nem notas; só confronta as questões com o edital	Deferência	STF, Tema 485^○
Controle do processo disciplinar	Regularidade e legalidade; o mérito só em flagrante ilegalidade, teratologia ou desproporção manifesta	Deferência	STJ, Súmula 665^○
Imposição de sanção disciplinar	Não há juízo de conveniência e oportunidade	Vinculação	STJ, MS 12.927 (Seção, sem tese vinculante)
Hipóteses de demissão do art. 132 da Lei 8.112/1990	A pena é a demissão, sem alternativa	Vinculação	STJ, Súmula 650^○

STF, Tema 485^○ precedente qualificado

Não compete ao Poder Judiciário substituir a banca examinadora para reexaminar o conteúdo das questões e os critérios de correção utilizados, salvo ocorrência de ilegalidade ou de inconstitucionalidade.

STF, Plenário, RE 632.853, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 23/4/2015 (repercussão geral, Tema 485).

Dizer o Direito ↗

STJ, Súmula 650^○

A autoridade administrativa não dispõe de discricionariedade para aplicar ao servidor pena diversa de demissão quando caraterizadas as hipóteses previstas no art. 132 da Lei n. 8.112/1990.

Redação conferida com o catálogo de julgados do Togado (catálogo de julgados do Togado, tese de proveniência oficial).

A súmula é o exemplo mais nítido de vinculação dentro do poder disciplinar: a escolha da pena, que em regra tem margem, desaparece quando a infração se enquadra numa das hipóteses do art. 132. Exemplo: o servidor que abandona o cargo não recebe suspensão por ter bons antecedentes.

Lei 8.112/1990, art. 132 texto oficial ↗

Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:

I - crime contra a administração pública;

II - abandono de cargo;

III - inassiduidade habitual;

IV - improbidade administrativa;

V - incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição;

VI - insubordinação grave em serviço;

VII - ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima defesa própria ou de outrem;

VIII - aplicação irregular de dinheiros públicos;

IX - revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo;

X - lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional;

XI - corrupção;

XII - acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;

XIII - transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117.

Caso prático · A festa na praça e o alvará da casa

Uma associação pede ao Município autorização para fazer uma festa junina numa praça. No mesmo mês, um morador pede alvará de construção para uma casa que atende a todas as normas do código de obras, como os documentos do processo comprovam. O secretário nega os dois pedidos com a mesma frase: «indeferido por inconveniência».

A pergunta: As duas negativas são válidas?

A autorização da festa. É ato discricionário e precário: cabe ao Município avaliar o trânsito, o horário e o uso da praça. Pode negar, mas precisa motivar, porque nega interesse do particular (Lei 9.784/1999, art. 50, I, que exprime o dever na esfera federal).
A frase «por inconveniência». É genérica: não diz qual inconveniência. Não atende à motivação explícita, clara e congruente (art. 50, § 1º); o ato é inválido e pode ser refeito com o motivo real.
O alvará da casa. É licença, ato vinculado: atendidos os requisitos, o morador tem direito subjetivo ao ato, e não há conveniência a avaliar.
O papel do juiz. Na licença, com os requisitos provados nos autos, pode determinar a expedição, porque a lei já decidiu tudo (CF, art. 5º, XXXV); na autorização, anula a negativa mal motivada, sem conceder a festa no lugar do Município.

Conclusão: As duas negativas caem, por razões diferentes: a da festa, pela motivação vazia; a do alvará, porque não havia escolha a fazer. Só no alvará o juiz pode mandar expedir o ato.

Aprofundamento O controle judicial do mérito e o das políticas públicas, em que a fronteira se desloca, estão no capítulo 27. ir →

Treino para a oral

pergunta da oral do TJMT, 2021 Conflito entre discricionariedade administrativa e legalidade; limites da discricionariedade. ver a resposta →
pergunta da oral do TJRJ O que é Ato vinculado? O que é Ato discricionário? ver a resposta →
pergunta da oral do TJRJ Qual a diferença entre discricionariedade e arbitrariedade? ver a resposta →
pergunta da oral do TJDFT, 2013 Diferenciar discricionariedade de arbitrariedade. ver a resposta →
pergunta da oral do TJRJ A existência de conceito jurídico indeterminado torna o ato discricionário? ver a resposta →
pergunta da oral do TJRJ O ato discricionário tem contornos de ato vinculado? ver a resposta →
pergunta da oral do TJGO, 2013 O que são atos vinculados? ver a resposta →
pergunta da oral do TJGO, 2013 O ato vinculado pode ser desvinculado? ver a resposta →

Legislação

Lei 4.717/1965, art. 2º texto oficial ↗

Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:

a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;

b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;

c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;

d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;

e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.

Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.