Mapa do ponto: o ato administrativo é uma declaração unilateral da Administração em regime de direito público. Estuda-se sua anatomia (5 elementos + atributos), suas classificações (com destaque para vinculado × discricionário e simples/complexo/composto), suas espécies e, sobretudo, seu desfazimento. Tudo converge para a fronteira controle de legalidade × controle de mérito: a Administração deve anular o ilegal e pode revogar o inoportuno — dois regimes, dois efeitos no tempo, dois limites.
PARTE I — CONCEITO E ELEMENTOS
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Fato e ato jurídico: onde entram os atos administrativos
◉ Moldura de Teoria Geral que a banca usa para “localizar” o instituto. Fato jurídico lato sensu é qualquer ocorrência com repercussão para o Direito. Dele derivam: fato jurídico stricto sensu (natural — morte, prescrição) e ato jurídico lato sensu (depende da vontade humana).
Conceito · Ato jurídico stricto sensu × negócio jurídico
Ato jurídico stricto sensu: manifestação unilateral de vontade cujos efeitos são ex lege (fixados em lei, não escolhidos). Negócio jurídico: autonomia privada, “vontade qualificada”, em que o sujeito cria as próprias regras. Ato-fato: ato humano tratado como fato pela irrelevância da vontade (ex.: criança que compra bala).
Posição de prova · Enquadramento
O ato administrativo é espécie do gênero ato jurídico stricto sensu: manifestação unilateral de vontade com efeitos definidos pela lei. Guarde a chave — unilateral (o que o afasta do contrato) e ex lege (o que o afasta do negócio jurídico). É por aqui que a distinção com contrato administrativo começa.
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Conceito e distinções fundamentais
◉◉◉ Núcleo de altíssima incidência. Ato administrativo é a declaração unilateral de vontade da Administração (ou de quem lhe faça as vezes — concessionárias, permissionárias), agindo nessa qualidade, sob regime de direito público e sujeita a controle judicial e da própria Administração (autotutela). Hely define pela finalidade imediata: adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações.
Conceito · Cinco marcas do conceito
- Unilateralidade — atos bilaterais da Administração são contratos (encontro de vontades qualificadas, com obrigações recíprocas).
- Administração agindo nessa qualidade — no exercício de função administrativa, ou particular nela investido (≠ atos políticos).
- Produção imediata de efeitos jurídicos (≠ fato administrativo).
- Regime de direito público, com prerrogativas exorbitantes (≠ atos da Administração/privados).
- Sujeição ao controle judicial de juridicidade — inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, CF).
O que o ato administrativo NÃO é
Distinções · Quatro fronteiras
≠ Ato político/de governo: expedido por agente político no exercício da função política, com fundamento direto na CF, sem parâmetro prévio de controle. Só sindicável quando atinge direitos determinados ou ofende diretamente a Constituição.
≠ Ato privado / “ato da Administração”: a Administração atua regida pelo direito privado, sem prerrogativas, em igualdade com o particular (ex.: contrato de locação para sediar repartição; atividade econômica de estatal).
≠ Ato material: mera execução física, sem declaração de vontade (varrição de rua, pavimentação, poda de árvore).
≠ Fato administrativo: evento que produz efeitos sem ser manifestação de vontade dirigida a esse fim.
Erro comum · “Ato negocial é bilateral”
Falso. O ato administrativo negocial (licença, autorização, permissão de uso) é unilateral: a Administração manifesta vontade que apenas coincide com o interesse do particular (manifestado por requerimento). Não há acordo de vontades com obrigações recíprocas — logo, não é contrato.
Conceito · Fato administrativo (as três acepções)
- Ato material — execução sem manifestação de vontade (acepção tradicional).
- Ação que produz efeito jurídico sem tê-lo por fim imediato — ex.: colisão de veículo oficial com particular.
- Silêncio/omissão que produz efeito (ex.: decadência — Celso Antônio) e eventos da natureza com efeito no direito administrativo (ex.: morte de servidor — Di Pietro).
➤Um ato praticado por concessionária de serviço público pode ser ato administrativo? E por particular?
Tese: sim — o conceito admite ato administrativo praticado por quem faça as vezes da Administração, quando o particular atua como delegatário no exercício de função administrativa.
Fundamento: o núcleo do conceito é o regime (direito público) e a função exercida, não a natureza do sujeito. Ex.: servidão ou desapropriação promovida por concessionária.
Ressalva: só quando o particular age investido de prerrogativa pública; fora disso, é ato privado, não administrativo.
➤Os Poderes Legislativo e Judiciário praticam atos administrativos?
Tese: sim. Embora a função administrativa seja típica do Executivo, Legislativo e Judiciário a exercem atipicamente, sobretudo na gestão interna (licitação de material, nomeação de servidores).
Fundamento: o critério do ato administrativo é funcional/material (função exercida), não orgânico (qual Poder).
Ressalva: não confundir com atos legislativos/jurisdicionais típicos, nem com atos políticos.
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Os cinco elementos (COM-FI-FOR-MO-B)
◉◉◉ Base do controle de validade. Pela doutrina majoritária e pelo art. 2º da Lei 4.717/65 (Ação Popular), o ato tem cinco elementos/requisitos: Competência, Finalidade, Forma, Motivo e Objeto. Vício em qualquer deles autoriza anulação — pelo Judiciário ou pela própria Administração (autotutela).
Conceito · Vinculação e sanabilidade por elemento
- Sempre vinculados: competência, finalidade e forma.
- Podem ser vinculados ou discricionários: motivo e objeto — os terminados em “O”, mnemônico consagrado (motivO/objetO = vinculadOs Ou discricionáriOs).
- Vício sanável (convalidável): competência (salvo material ou exclusiva) e forma (salvo essencial).
- Vício insanável: finalidade, motivo e objeto.
Divergência · Vinculação de finalidade e forma
Tradicional (Hely): competência, finalidade e forma são sempre vinculadas — posição a adotar em prova objetiva.
Moderna: haveria discricionariedade residual na finalidade (a aferição do interesse público comporta juízo) e na forma quando a lei silencia ou oferece alternativas (art. 22, Lei 9.784/99: forma livre salvo exigência legal).
Posição de prova: na objetiva, os três sempre vinculados; na discursiva/oral, mencionar a leitura moderna como avanço, sem abandonar a regra.
Leitura de Celso Antônio: pressupostos × elementos
Conceito · O esquema mais rigoroso
Para Celso Antônio, “elemento” é componente interno do ato; o que é exterior chama-se pressuposto. Assim: elementos = conteúdo e forma; pressupostos de existência = objeto e pertinência à função administrativa; pressupostos de validade = subjetivo (sujeito), objetivos (motivo e requisitos procedimentais), lógico (causa) e formalístico (formalização). Note a separação objeto × conteúdo: o “conteúdo” dele é o “objeto” da maioria.
Posição de prova · Elementos acidentais
Ao lado dos essenciais, os elementos acidentais subordinam a eficácia: encargo/modo (impõe ônus ao beneficiário), condição (evento futuro e incerto — suspensiva ou resolutiva) e termo (evento futuro e certo — inicial ou final). Sustente: essenciais tocam a validade; acidentais, a eficácia.
➤Todos os cinco elementos comportam vício sanável?
Tese: não. Só competência e forma admitem convalidação; finalidade, motivo e objeto geram nulidade insanável.
Fundamento: art. 55 da Lei 9.784/99 restringe a convalidação a defeitos sanáveis, sem lesão ao interesse público nem a terceiros.
Ressalva: mesmo competência e forma têm exceções — competência material ou exclusiva e forma essencial não se convalidam.
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Competência: delegação e avocação
◉◉◉ Também chamada sujeito. É o poder conferido pela lei ao agente para editar o ato. Por decorrer da indisponibilidade do interesse público, é poder-dever, não faculdade — daí ser obrigatória, irrenunciável, intransferível, imodificável e imprescritível. Vedada a renúncia total ou parcial, salvo autorização legal (art. 2º, II, Lei 9.784/99).
Conceito · Primária × secundária
A competência é fixada por Constituição ou lei formal, mas pode ser secundária quando definida em ato administrativo geral e abstrato (ex.: chefe de órgão que, com base na lei, distribui competências internas). A primária vem direto da lei. Em todo caso, o fundamento último é sempre legal; a secundária, por ser espécie de delegação, só cabe se a competência não for exclusiva.
Irrenunciabilidade e intransferibilidade não impedem delegação e avocação — que não modificam a titularidade porque são temporárias e excepcionais. O titular originário conserva a competência, pode revogar a atribuição a qualquer tempo e exercê-la concorrentemente.
| Critério | Delegação | Avocação |
|---|
| Pressuposto | Ausência de impedimento legal + circunstância técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. | Caráter excepcional + motivos relevantes devidamente justificados. |
| Hierarquia | A subordinados (vertical) ou não subordinados (horizontal). | Só na linha hierárquica — avocante deve ser superior do avocado. |
| Excepcionalidade | Sempre excepcional (a lei só o diz p/ avocação). | Sempre excepcional (texto expresso). |
| Natureza | Discricionária; sempre parcial, temporária e revogável. | Discricionária (salvo lei); temporária. |
| Limite | Indelegáveis: atos normativos, decisão de recurso, competência exclusiva (art. 13). | Não cabe sobre competência exclusiva do subordinado. |
Posição de prova · Indelegáveis (art. 13, Lei 9.784/99)
Não podem ser objeto de delegação: edição de atos normativos; decisão de recursos administrativos; matérias de competência exclusiva. Mnemônico honesto: “Normativo, Recurso, Exclusiva”. O ato de delegação especifica matérias, limites, duração e recurso cabível, e deve ser publicado (art. 14).
Jurisprudência · Súmula 510 do STF
MS contra ato praticado em competência delegada deve ser impetrado contra a autoridade delegatária (que efetivamente editou o ato), não contra a delegante. A decisão adotada por delegação considera-se editada pelo delegado (art. 13, §3º, Lei 9.784/99).
Vícios de competência
Exceção · As modalidades e seus efeitos
- Excesso de poder: atuação além da esfera de competência — espécie de abuso de poder. Sanável (convalidação, dita “confirmação”), salvo competência material ou exclusiva.
- Desvio de poder: na verdade é vício de finalidade (não de competência) — insanável.
- Usurpação de função: crime de quem não foi investido por forma alguma. Atos inexistentes.
- Função de fato: irregularidade na investidura ou impedimento. Prevalece a teoria da aparência — o ato (ou ao menos seus efeitos) é considerado válido perante terceiros de boa-fé.
➤Diferencie delegação horizontal de vertical e diga se a avocação admite a horizontal.
Tese: a delegação pode ser vertical (a subordinado) ou horizontal (a não subordinado); a avocação só é vertical.
Fundamento: art. 12 admite delegar a órgão “ainda que não subordinado”; a avocação (art. 15) pressupõe órgão “hierarquicamente inferior”.
Ressalva: a lógica é que só se pode tomar competência de quem se é superior; delegar, por ser ato de disposição do próprio titular, admite o destinatário não subordinado.
➤A distinção entre usurpação de função e função de fato altera a validade do ato?
Tese: sim, e de modo radical. Usurpação → ato inexistente; função de fato → ato válido (ou efeitos válidos) pela teoria da aparência.
Fundamento: na usurpação não há qualquer investidura (é crime); na função de fato há investidura viciada, mas a boa-fé de terceiros e a segurança jurídica preservam os efeitos.
Ressalva: ato inexistente não gera efeito válido nem a terceiros de boa-fé — distinção que a banca cobra contra a mera nulidade.
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Finalidade e desvio de poder
◉◉◉ É o escopo do ato — faceta do princípio da impessoalidade: toda atuação visa ao interesse público conforme a lei. Duas perspectivas: finalidade genérica (o interesse público) e finalidade específica (o fim imediato do ato, sempre definido em lei).
Exceção · Desvio de poder/finalidade
Há vício de finalidade quando o agente se afasta do interesse público ou, ainda que o persiga, busca finalidade específica distinta da prevista em lei. Ato NULO, vício insanável (não convalidável). Ao lado do excesso de poder (vício de competência), compõe o gênero abuso de poder.
Posição de prova · Tredestinação lícita
Exceção em que o desvio da finalidade específica é lícito: na desapropriação, quando o bem recebe destinação diversa da prevista no ato, mas ainda voltada ao interesse público. Não há nulidade, não cabe retrocessão nem perdas e danos (STJ). Sustente o contraste: mudar o fim dentro do interesse público é tredestinação lícita; mudar para fim privado é desvio de poder.
➤Desapropriou-se para criar um parque, mas o bem virou polo industrial. Cabe retrocessão?
Tese: não, se a nova destinação também atende ao interesse público — é tredestinação lícita.
Fundamento: o STJ afasta a retrocessão e as perdas e danos quando não há desvio de finalidade pública, ainda que descumprida a destinação específica do decreto expropriatório.
Ressalva: se a área tivesse sido desviada para fim privado ou abandonada (adestinação), aí sim renasceria o direito de retrocessão/indenização.
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Motivo e teoria dos motivos determinantes
◉◉◉ É o pressuposto fático e jurídico que enseja o ato — a subsunção de um fato à hipótese legal (ex.: nascimento do filho → licença; 75 anos → aposentadoria compulsória). Pode ser vinculado (lei obriga a edição diante do fato) ou discricionário (lei faculta, ou usa conceito jurídico indeterminado).
Distinções · Motivo × motivação × móvel × causa
- Motivo: a causa fática/jurídica objetiva e real do ato.
- Motivação: a exposição escrita dessas razões (dever de forma).
- Móvel: a intenção subjetiva do agente (relevante nos discricionários — permite controle do verdadeiro motivo).
- Causa (Celso Antônio): a correlação lógica entre o motivo e o conteúdo do ato — não se confunde com o motivo.
Posição de prova · Motivação obrigatória (art. 50)
O art. 50 da Lei 9.784/99 torna a motivação obrigatória quando o ato: nega/limita/afeta direitos; impõe deveres ou sanções; decide concurso ou seleção; dispensa/declara inexigível licitação; decide recurso; decorre de reexame de ofício; deixa de aplicar jurisprudência ou discrepa de pareceres; importa anulação, revogação, suspensão ou convalidação. Pode ser expressa/contextual ou aliunde (per relationem — remissão a fundamentos de ato anterior).
Divergência · A motivação é sempre obrigatória?
Literalidade (art. 50): obrigatória só nas hipóteses do rol; nas demais, facultativa.
Doutrina moderna + STJ: a motivação, como princípio republicano, é sempre obrigatória — indispensável ao controle de legalidade, finalidade e moralidade.
Posição de prova: objetiva → aferir se cobra a literalidade do art. 50; discursiva/oral → defender a obrigatoriedade ampla.
Exceção · Teoria dos motivos determinantes
Expostos os motivos (mesmo sem obrigação legal de motivar), eles vinculam o ato: se falsos ou inexistentes, o ato é nulo. É a ferramenta central de controle do motivo discricionário. Ex. clássico: exoneração motivada por “nepotismo” inexistente → anulação e reintegração (STJ). Cuidado com a distinção de vício: ausência de motivação é vício de forma; motivo falso/incongruente é vício de motivo.
Jurisprudência · Correção posterior da motivação (STJ)
Remoção de servidor por interesse da Administração deve ser motivada; sem motivação, há nulidade. Contudo, o STJ admite correção posterior: se a autoridade, ao prestar informações no mandado de segurança, trouxe os motivos que justificaram o ato, o vício da ausência de motivação é sanado. Empregado público de estatal prestadora de serviço público também tem a dispensa condicionada à motivação (impessoalidade e isonomia) — sem exigir, porém, justa causa da CLT.
➤Exoneração de cargo em comissão é ad nutum; mas se a Administração declina um motivo, ele importa?
Tese: sim — pela teoria dos motivos determinantes, o motivo enunciado passa a vincular o ato, ainda que a exoneração fosse dispensável de motivação.
Fundamento: uma vez exposta a causa, ela deve ser verdadeira e lícita; se falsa, o ato é nulo, mesmo em ato discricionário ad nutum.
Ressalva: nada impede a exoneração sem motivação (a lei a dispensa); o risco surge quando a Administração opta por motivar e o motivo não subsiste.
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Objeto (conteúdo)
◉◉ É o conteúdo material do ato — o efeito imediato que ele produz no mundo jurídico (aquilo que o ato dispõe). Pode ser vinculado ou discricionário; o vício de objeto é sempre insanável, não admitindo convalidação.
Distinções · Objeto × conteúdo e o trio motivo/objeto/finalidade
Para a maioria, objeto = conteúdo. Celso Antônio distingue: conteúdo é a disposição do ato; objeto é o bem/relação sobre o qual ele incide. Exemplo didático (fábrica poluidora): o motivo é a poluição (passado); o objeto é o fechamento (presente); a finalidade é proteger o meio ambiente (futuro).
Exceção · Requisitos do objeto e sua substituição
O objeto deve ser lícito, possível, determinado e moral. Substituir o objeto original de um ato por outro, sem previsão legal ou editalícia, configura abuso de poder (desvio de finalidade ou excesso de poder), superando os limites da discricionariedade e tornando o ato irregular (STJ).
PARTE II — ATRIBUTOS E CLASSIFICAÇÃO
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Atributos do ato administrativo (PATI)
◉◉◉ São prerrogativas exorbitantes do direito comum, conferidas por lei, que traduzem o regime público. Consagrados: Presunção (veracidade e legitimidade), Imperatividade e Autoexecutoriedade. Di Pietro acrescenta a Tipicidade. Mnemônico: P-A-T-I.
Conceito · Presunção de veracidade e legitimidade
Presente em todos os atos. Veracidade: presume-se que os fatos afirmados são verdadeiros (fé pública). Legitimidade: presume-se a conformidade com o Direito. Ambas são relativas (juris tantum) — admitem prova em contrário e, na prática, invertem o ônus da prova em favor da Administração (quem foi multado é que prova a irregularidade da autuação).
Conceito · Imperatividade
Decorre da supremacia do interesse público (poder extroverso). É a aptidão de impor deveres/obrigações a terceiros independentemente de anuência ou de intervenção judicial. Só existe nos atos restritivos (que impõem obrigação); atos que conferem direitos (nomeação, licença) e atos enunciativos (certidões, atestados) não são imperativos.
Conceito · Autoexecutoriedade
Permite à Administração executar o ato por meios próprios, direta e imediatamente, sem ordem judicial nem participação do destinatário. Não está em todos os atos — depende de previsão legal ou situação de urgência (o contraditório será, então, diferido). É comum nos atos de polícia.
Posição de prova · Executoriedade × exigibilidade (Celso Antônio)
A autoexecutoriedade desdobra-se em: exigibilidade (coercibilidade) — meios indiretos de coerção para constranger o destinatário (ex.: multa); e executoriedade — execução por meios diretos pela própria Administração. A exigibilidade vai além da imperatividade: já cogita a coerção para o descumprimento.
Conceito · Tipicidade (Di Pietro)
Decorre da legalidade: todo ato deve corresponder a um tipo legal previamente definido. Impede atos inominados e atos totalmente discricionários (a lei já baliza a margem). Mais que prerrogativa, é limitação ao poder extroverso.
Erro comum · Atributos × elementos
Banca troca as listas. Elementos = COM-FI-FOR-MO-B (estruturam o ato). Atributos = presunção, imperatividade, autoexecutoriedade (+ tipicidade). Finalidade, sujeito e objeto são elementos, nunca atributos.
➤A autoexecutoriedade afasta o controle judicial? E está presente em todo ato administrativo?
Tese: não afasta o controle judicial (que é posterior e sempre possível) e não está em todo ato.
Fundamento: a execução por meios próprios dispensa autorização prévia do Judiciário, mas não a apreciação posterior (art. 5º, XXXV, CF); depende de previsão legal ou urgência.
Ressalva: a cobrança de multa, embora exigível, em regra não é autoexecutória na via da execução do crédito — reclama processo (dívida ativa/execução fiscal).
➤Todos os atributos estão presentes em todo ato administrativo?
Tese: não. Só a presunção (e, para Di Pietro, a tipicidade) é universal; imperatividade e autoexecutoriedade são situacionais.
Fundamento: imperatividade só nos atos restritivos; autoexecutoriedade só com previsão legal ou urgência. Atos enunciativos não têm imperatividade.
Ressalva: um ato ampliativo (licença) tem presunção e tipicidade, mas não imperatividade nem, necessariamente, autoexecutoriedade.
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Classificações do ato administrativo
◉◉ A doutrina cruza vários critérios. Abaixo, o essencial de cada eixo — a de maior peso na oral (simples/complexo/composto e a de validade) ganha tópico próprio adiante.
Quanto à liberdade: vinculado × discricionário
Conceito · Mérito administrativo
No vinculado, a lei prevê o único comportamento possível — sem conveniência/oportunidade. No discricionário, há margem de escolha nos limites da lei, e só quanto a motivo e objeto — que, quando discricionários, formam o mérito administrativo. Não há mérito em competência, finalidade e forma.
Posição de prova · Limites da discricionariedade
Discricionariedade não é liberdade fora do Direito. Sempre há elementos vinculados controláveis; mesmo no mérito há zonas de certeza — a discricionariedade real vive só nas “zonas de penumbra” (Celso Antônio). O controle judicial do mérito avançou pela teoria do abuso de poder → motivos determinantes → princípios (razoabilidade, proporcionalidade, moralidade).
Demais eixos, em síntese
| Critério | Espécies | Chave de prova |
|---|
| Destinatários | Gerais (normativos, abstratos) × individuais (singular/plúrimo) | Gerais prevalecem sobre individuais; ambos revogáveis, respeitado o direito adquirido. |
| Alcance | Internos × externos | Externos precisam de publicação para eficácia. |
| Objeto | Império × gestão × (mero) expediente | Império = coercitivo; gestão = igualdade com o particular; expediente = rotina, sem decisão. |
| Duguit | Ato-regra × ato-condição × ato subjetivo | Regra (regulamento) modificável a qualquer tempo; condição (posse) sujeita a normas prévias; subjetivo (contrato) imodificável unilateralmente. |
| Efeitos | Constitutivo, extintivo, modificativo, declaratório, enunciativo | Constitutivo cria; extintivo desfaz; declaratório reconhece o preexistente. |
| Esfera jurídica | Ampliativo × restritivo | Ampliativo confere direito/vantagem; restritivo impõe obrigação/pena. |
Exceção · Atos gerais e a via de impugnação
Atos gerais/normativos não são atacáveis por recurso administrativo ou por ação cujo pedido seja diretamente a anulação do ato geral (controle é abstrato/difuso). Já os individuais admitem impugnação direta (MS, ação popular, ações ordinárias).
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Atos simples, complexos e compostos
◉◉◉ Classificação quanto à formação e campeã de pegadinhas — sobretudo a distinção complexo × composto e o regime da aposentadoria.
Distinções · O trio
- Simples: uma única manifestação de vontade de um órgão (singular ou colegiado — o que importa é ser unitária).
- Complexo: conjugação de duas ou mais vontades de órgãos distintos e de mesmo nível, que se fundem em um único ato. Só se perfaz (existe) após todas as manifestações.
- Composto: vontade de um órgão, cuja edição/eficácia depende de aprovação/visto de outro, meramente instrumental. São dois atos (um principal, um acessório).
Posição de prova · A régua que separa complexo de composto
No complexo há um ato formado por vontades somadas de mesmo nível; no composto há dois atos (o acessório apenas ratifica/autoriza, sem alterar o conteúdo do principal). Ex. de composto: parecer que depende de homologação superior para valer.
Jurisprudência · Aposentadoria como ato complexo (SV 3)
Concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão é ato complexo: só se aperfeiçoa com o registro pelo Tribunal de Contas. Pela Súmula Vinculante 3, garante-se contraditório no TCU quando a decisão puder anular/revogar ato que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade da concessão inicial (porque o ato ainda não está perfeito).
Novidade legislativa · Virada do STF (2020) — decadência, não contraditório
Antes, exigia-se contraditório se o TC demorasse mais de 5 anos para apreciar. Agora, com a chegada dos autos ao Tribunal de Contas, corre prazo (decadencial) para o TC negar registro por ilegalidade; ultrapassado, opera decadência e o benefício não pode mais ser anulado — não se fala mais em abrir contraditório após os 5 anos (STF, RE 636.553/RS — Repercussão Geral). Sustente: mudou o efeito do decurso do prazo — de “dever de contraditório” para “decadência”.
Divergência · Nomeação com prévia aprovação do Senado
STF (majoritária): nomeação de PGR ou de dirigente de agência (aprovação do Senado + nomeação do Presidente) é ato complexo — só existe após a nomeação.
Di Pietro (minoritária): seria ato composto, pois o Senado só ratifica, sem emitir vontade autônoma.
Posição de prova: adotar o STF (complexo), mencionando a divergência.
➤A partir de quando a aposentadoria pode ser impugnada e submetida a contraditório?
Tese: só após o registro pelo Tribunal de Contas, quando o ato complexo se aperfeiçoa; a apreciação da legalidade da concessão inicial dispensa contraditório prévio (SV 3).
Fundamento: antes do registro não há ato perfeito — o TC integra a formação. Após a virada de 2020, o decurso do prazo do TC gera decadência, não dever de contraditório.
Ressalva: se o TC pretender anular o registro já efetivado que beneficie o interessado, aí incide o contraditório da SV 3.
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Planos do ato: existência, validade e eficácia
◉◉ Os três planos são independentes — um ato pode existir sem ser válido, e ser válido sem ser eficaz. Dominar os cruzamentos é o que a banca busca. A linha abaixo é o mapa mental do ciclo de vida do ato.
Ciclo de vida do ato administrativo
Plano 1
existência
Perfeição. Concluído o ciclo de formação, o ato passa a existir. O imperfeito sequer existe — não há como falar em validade.
Plano 2
validade
Validade. Ato perfeito conforme a lei, regras e princípios. Perfeito, porém, pode ser inválido (nulo/anulável).
Plano 3
eficácia
Eficácia. Aptidão a produzir efeitos. Depende, nos atos externos, de publicação; pode aguardar termo, condição ou controle (aprovação/homologação).
Estado
terminal
Pendente / consumado. Pendente = perfeito mas ainda inapto (falta publicação/termo/condição). Consumado (exaurido) = já produziu todos os efeitos. Ambos são ineficazes.
Saída
do mundo
Extinção. Desfazimento volitivo (anulação, revogação, cassação) ou não volitivo (natural, caducidade, contraposição, renúncia). Ver seções 15–19.
Conceito · Os quatro cruzamentos de Celso Antônio
- Perfeito, válido e eficaz: ajustado à lei e apto a produzir efeitos.
- Perfeito, inválido e eficaz: desconforme, mas produzindo efeitos (a presunção de legitimidade permite).
- Perfeito, válido e ineficaz: conforme, mas ainda sem efeitos (falta publicação, termo, condição ou aprovação).
- Perfeito, inválido e ineficaz: desconforme e sem efeitos, pendente de algum acontecimento.
Posição de prova · Efeitos próprios × impróprios
Próprios: os típicos, correspondentes ao objeto (exoneração → desligamento + vacância). Impróprios: atípicos — reflexo (atinge terceiro estranho ao ato: locatário perde a posse por desapropriação do imóvel) e prodrômico/preliminar (o ato dispara o dever de outro órgão se manifestar, típico dos complexos e compostos).
Erro comum · “Ato nulo não produz efeito”
Impreciso. Pela presunção de legitimidade, o ato inválido produz efeitos até ser anulado — é possível ato nulo e eficaz. A anulação (ex tunc) é que apaga os efeitos, preservados os de terceiros de boa-fé. O ato inexistente, ao contrário, não gera efeito válido nem mesmo a terceiros de boa-fé.
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Ato válido, nulo, anulável e inexistente
◉◉◉ Classificação quanto à validade — governa toda a lógica da anulação e da convalidação (seções 16 e 19).
| Categoria | Vício | Regime |
|---|
| Válido | Nenhum | Conforme a lei em todos os cinco elementos. |
| Nulo | Insanável (finalidade, motivo ou objeto) | Não convalida; anulação obrigatória, ex tunc. Admite conversão. |
| Anulável | Sanável (competência não exclusiva/material; forma não essencial) | Admite convalidação; não sendo possível, anula-se. |
| Inexistente | Fora do possível jurídico | Imprescritível, inconvalidável; cabe direito de resistência. Nenhum efeito se preserva. |
Conceito · Nulo × anulável
Nulo: vício insanável em elemento constitutivo; não produz efeitos válidos e não se convalida — mas, presos os efeitos já produzidos a terceiros de boa-fé, a anulação os preserva. Anulável: vício sanável (competência salvo material/exclusiva; forma salvo essencial), corrigível por convalidação/ratificação, desde que sem prejuízo a terceiros nem ao interesse público.
Exceção · Ato inexistente
Categoria não pacífica. São atos radicalmente vedados (ex.: praticados por usurpador de função; objeto juridicamente impossível). Diferentemente da anulação do nulo, nenhum efeito se preserva, nem perante terceiros de boa-fé — e admitem direito de resistência. Contraste de prova: nulo preserva efeitos a terceiros de boa-fé; inexistente, não.
Jurisprudência · Códigos estaduais e o rito do anulável
Alguns diplomas estaduais positivam a matéria (ex.: o Código de Procedimento de Sergipe): o ato nulo não admite ratificação, reforma ou conversão e opera efeitos retroativos, ressalvada a boa-fé; o anulável admite ratificação, reforma ou conversão, além de convalidar-se pelo decurso do prazo de impugnação ou pela aceitação do destinatário — desde que ainda em curso o prazo ou antes de proposta a ação de anulação.
➤Ato nulo produz efeitos? E o que se preserva após a anulação?
Tese: sim, produz efeitos até ser anulado (presunção de legitimidade); a anulação é ex tunc, mas preserva os efeitos consolidados em favor de terceiros de boa-fé.
Fundamento: Súmula 473/STF — dos atos ilegais não se originam direitos —, temperada pela proteção da boa-fé e, nos atos ampliativos, pela conferência de efeitos ex nunc (Celso Antônio).
Ressalva: se o ato for inexistente, nada se preserva; a régua muda completamente.
PARTE III — ESPÉCIES
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Espécies do ato administrativo
◉◉◉ Cinco famílias pelo critério dos efeitos: normativos, ordinatórios, negociais, enunciativos e punitivos. O ouro da oral está nos negociais (licença × autorização × permissão) e no parecer (enunciativos).
Normativos e ordinatórios
Conceito · Atos normativos
Gerais e abstratos, correspondem aos atos gerais. Assemelham-se às leis no aspecto material, mas não podem inovar a ordem jurídica — são de fiel execução (subalternos). O poder normativo é dito regulamentar quando privativo do chefe do Executivo (art. 84, IV, CF). Exemplos: decreto regulamentar, instrução normativa, regimento interno, deliberação, resolução.
Novidade · Regulamento autônomo (EC 32/01)
Prevalece que, após a EC 32/01, admite-se o regulamento autônomo — sem fundamento em lei prévia, com alguma inovação — apenas nas hipóteses do art. 84, VI, CF (organização administrativa e extinção de cargos vagos). Fora daí, vedado (STJ).
Conceito · Atos ordinatórios
Ordenação e organização interna, no exercício do poder hierárquico. São sempre internos, não geram direito adquirido e são revogáveis a qualquer tempo. Exemplos: portaria (ordem interna a indivíduo específico), circular (norma uniforme e geral aos servidores), ordem de serviço, despacho (decisório), memorando (comunicação interna) e ofício (comunicação externa).
Atos negociais (o coração da oral aqui)
Distinções · Licença × autorização × permissão de uso
Licença: ato vinculado e definitivo, de polícia; a Administração é obrigada a deferir se cumpridos os requisitos legais (licença para construir, para profissão). Cumpridos os requisitos, há direito subjetivo.
Autorização: ato discricionário e precário, revogável a qualquer tempo sem indenização — de polícia (porte de arma) ou de uso de bem público (fechar rua para festa).
Permissão de uso: cessão de uso privativo de bem público, no interesse público e do particular; discricionária e precária, mas mais duradoura. Se qualificada (com prazo/condições), a revogação gera indenização.
Exceção · Revogação de licença e permissão de serviço
Embora vinculada, o STJ admite a revogação da licença por interesse público superveniente, com indenização ao beneficiário. E cuidado: a permissão de serviço público é contrato administrativo (delegação de serviço), não se confunde com a permissão de uso de bem aqui tratada.
Conceito · Demais negociais
- Admissão: ato unilateral e vinculado que inclui o particular em estabelecimento público (escola/hospital público).
- Aprovação: ato discricionário de controle de legalidade e de mérito, prévio ou posterior.
- Homologação: ato vinculado de controle de legalidade, sempre posterior ao ato.
Enunciativos e punitivos
Conceito · Atos enunciativos
São atos só no aspecto formal: não contêm manifestação de vontade, não produzem efeitos por si sós, não têm conteúdo decisório. Exemplos: atestado (situação verificada fora da repartição), certidão (espelha registro interno), apostila/averbação (acresce a registro) e parecer (opinião de órgão consultivo).
Posição de prova · Parecer: facultativo, obrigatório, vinculante
- Facultativo: a autoridade não se vincula; pode decidir livremente.
- Obrigatório: a consulta é exigida, mas a autoridade não se vincula ao teor — para agir diverso, deve submeter a novo parecer.
- Vinculante: a lei obriga a decidir à luz do parecer; o administrador só decide nos termos da conclusão ou não decide.
Jurisprudência · Responsabilidade do parecerista
Para o STF, salvo o parecer vinculante, o parecerista só responde por dolo ou erro grosseiro/inescusável. O art. 184 do CPC reforça: o membro da Advocacia Pública responde civil e regressivamente quando agir com dolo ou fraude.
Conceito · Atos punitivos
Impõem sanção a servidores (poder disciplinar — sujeição especial) ou a particulares (poder de polícia — sujeição geral). O punitivo de polícia é sempre externo; o disciplinar pode ser interno (servidor) ou externo (particular ligado por vínculo especial, ex.: contratado).
➤Licença pode ser revogada? Diferencie-a da autorização quanto à revogabilidade.
Tese: a licença é vinculada e definitiva — em regra não se revoga; a autorização é discricionária e precária, revogável a qualquer tempo sem indenização.
Fundamento: cumpridos os requisitos legais, a licença gera direito subjetivo; a autorização não, por seu caráter precário.
Ressalva: o STJ admite excepcionalmente revogar a licença por interesse público superveniente, com dever de indenizar — e a licença viciada pode ser anulada ou cassada (se o beneficiário deixa de cumprir requisitos).
➤Se um parecer é obrigatório, a autoridade fica vinculada ao seu conteúdo?
Tese: não. Parecer obrigatório vincula a consulta, não o conteúdo — a autoridade pode decidir diverso, submetendo a novo parecer.
Fundamento: só o parecer vinculante (por exigência legal) prende o administrador ao seu teor; o obrigatório impõe apenas ouvir o órgão.
Ressalva: a responsabilidade do parecerista acompanha essa gradação — no vinculante, o parecer é ato de administração; nos demais, responde só por dolo ou erro grosseiro.
PARTE IV — EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO
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Extinção: desfazimento não volitivo
◉◉ A extinção divide-se em não volitiva (independe de vontade dirigida ao ato) e volitiva/retirada (anulação, revogação, cassação — seções 16–19). Aqui, as formas que não dependem de manifestação de vontade da Administração.
Conceito · As modalidades não volitivas
- Extinção natural: o ato cumpriu todos os efeitos, atingiu o termo final ou esgotou o conteúdo (fim das férias; obra concluída).
- Extinção objetiva/subjetiva: desaparece a coisa ou a pessoa sobre a qual o ato recai (falecimento do nomeado; desabamento do bem tombado).
- Caducidade: ilegalidade superveniente — lei nova impede a manutenção de ato antes válido.
- Contraposição/derrubada: outro ato, de competência distinta, contrapõe-se ao primeiro (exoneração ante a nomeação).
- Renúncia: exclusiva dos atos ampliativos — o beneficiário abdica do direito conferido.
Erro comum · Caducidade × cassação × contraposição
Três institutos parecidos que a banca embaralha: caducidade = extinção não volitiva por lei superveniente; cassação = extinção volitiva-sancionatória por descumprimento do beneficiário (seção 18); contraposição = extinção por ato posterior contraposto. A caducidade aqui (extinção do ato) não se confunde com a caducidade da concessão de serviço público (rescisão por inadimplemento do concessionário).
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Anulação
◉◉◉ Extinção volitiva por vício originário de legalidade (contrariedade ao Direito). Por ser controle de legalidade lato sensu, cabe à Administração (autotutela) e ao Judiciário (art. 5º, XXXV, CF). Atinge atos vinculados e discricionários — pois todo ato tem elementos vinculados e mesmo o mérito é controlável por princípios e motivos determinantes.
Conceito · Regime e efeitos
A anulação do ato com vício insanável (nulo) é obrigatória (vinculada). Opera efeitos ex tunc, retroagindo à edição — ressalvados os direitos de terceiros de boa-fé (Súmula 473/STF). Nos atos ampliativos, Celso Antônio sustenta efeitos ex nunc, preservando os benefícios já usufruídos pelo destinatário.
Posição de prova · Prazos decadenciais da autotutela
- 5 anos — atos de que decorram efeitos favoráveis, salvo comprovada má-fé (art. 54, Lei 9.784/99).
- 10 anos — atos previdenciários favoráveis (art. 103-A, Lei 8.213/91).
- A qualquer tempo — quando há ofensa flagrante à Constituição (STF).
Jurisprudência · Súmula 633 do STJ e ADI 6019
Súmula 633/STJ: a Lei 9.784/99, no tocante ao prazo decadencial de revisão, aplica-se subsidiariamente a Estados e Municípios se não houver norma local específica. ADI 6019 (Info 1012): é inconstitucional lei estadual que fixe prazo de 10 anos para anulação de atos inválidos — o parâmetro é o quinquênio.
Exceção · Autotutela exige contraditório
A prerrogativa de rever os próprios atos não dispensa o devido processo. Se a invalidação repercute na esfera de interesses individuais, é obrigatória a instauração de processo com contraditório e ampla defesa prévios (STF, RMS 31661 — Info 732; STJ). Ideia: autotutela não é atalho para suprimir defesa.
Novidade legislativa · LINDB, arts. 20–24 (Lei 13.655/2018)
A reforma da LINDB disciplinou a invalidação: não se decide com base em valores abstratos sem considerar as consequências práticas (art. 20); a decisão que invalida deve indicar consequências jurídicas e administrativas e condições de regularização proporcional (art. 21); e é vedado, por mudança posterior de orientação geral, declarar inválidas situações plenamente constituídas (art. 24) — proteção da segurança jurídica e da confiança legítima.
➤A Administração pode anular seus atos a qualquer tempo?
Tese: em regra, não — há decadência de 5 anos para atos favoráveis (salvo má-fé), 10 anos nos previdenciários; só cabe a qualquer tempo diante de ofensa flagrante à Constituição.
Fundamento: art. 54 da Lei 9.784/99, em nome da segurança jurídica e da proteção da confiança; a Súmula 633/STJ estende o prazo a Estados/Municípios sem norma própria.
Ressalva: o prazo pressupõe boa-fé; comprovada a má-fé, não corre a decadência. E a anulação, ainda que tempestiva, reclama contraditório prévio quando afeta interesses individuais.
➤Qual o efeito da anulação de um ato ampliativo já produzindo benefícios de boa-fé?
Tese: embora a anulação seja em regra ex tunc, preservam-se os efeitos já produzidos em favor do beneficiário de boa-fé — conferindo-se efeitos ex nunc.
Fundamento: Súmula 473/STF temperada pela segurança jurídica; Celso Antônio defende a preservação dos efeitos pretéritos benéficos; a LINDB (arts. 21 e 23) exige regime de transição proporcional.
Ressalva: havendo má-fé do beneficiário, some a proteção e retornam os efeitos retroativos plenos.
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Revogação
◉◉◉ Extinção de ato válido que, por razões de conveniência e oportunidade, não é mais desejado. É controle de mérito — logo, só incide sobre atos discricionários (nos elementos motivo/objeto). Ato ilegal se anula; ato inoportuno se revoga.
Conceito · Regime e efeitos
Por recair no mérito, a revogação é privativa da Administração — o Judiciário não a faz no exercício da função típica (separação de poderes). Não se sujeita a prazo (o juízo de oportunidade é sempre atual) e opera efeitos ex nunc (prospectivos), pois o ato era válido.
Exceção · Atos irrevogáveis
- Atos vinculados — não há mérito a reavaliar.
- Atos consumados/exauridos — os efeitos já se produziram (revogação é prospectiva).
- Atos que geram direito adquirido (art. 5º, XXXVI, CF).
- Atos que integram procedimento — preclusão administrativa.
- Meros atos administrativos (certidões, atestados, pareceres) — não encerram vontade decisória.
Divergência · O Judiciário revoga atos administrativos?
Regra: no exercício da função jurisdicional típica, jamais — seria controle de mérito de ato alheio.
Ressalva: no exercício atípico de função administrativa, cada Poder revoga os próprios atos administrativos inconvenientes. O que o Judiciário não pode é revogar ato do Executivo ou do Legislativo.
Posição de prova: incorreto dizer, sem ressalva, que “o Judiciário não revoga atos administrativos”.
Jurisprudência · Revogação e devido processo
Se do ato já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo com contraditório (STF, RE 594296 — Repercussão Geral). A prerrogativa de autotutela não dispensa a defesa quando a retirada atinge interesses individuais.
Erro comum · Simetria das formas na revogação
A revogação segue a simetria das formas: só a autoridade/órgão competente para produzir o ato pode revogá-lo. Portaria conjunta (ato complexo) só se revoga pela manifestação de ambos os órgãos — não por um só (FGV/TJ-PE).
➤Cabe revogação de ato vinculado? E revogação de ato que gerou direito adquirido?
Tese: não a nenhum dos dois. Ato vinculado não tem mérito a reavaliar; ato que gerou direito adquirido é protegido constitucionalmente.
Fundamento: a revogação é controle de mérito (motivo/objeto discricionários); o art. 5º, XXXVI, CF veda alcançar direito adquirido.
Ressalva: o ato vinculado ilegal pode ser anulado (não revogado); e situações exauridas ou integrantes de procedimento (preclusão) também são irrevogáveis.
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Cassação
◉◉◉ Retirada do ato a título de sanção, porque o beneficiário deixou de cumprir as condições necessárias à sua manutenção. Pressupõe um ato inicialmente regular que se torna insustentável por conduta posterior do próprio destinatário.
Conceito · Exemplo e natureza
Ex.: licença de funcionamento de hotel que passa a operar como motel sem comunicação à Administração — o ato é cassado. É extinção volitiva e sancionatória, dirigida especificamente ao ato.
Exceção · Cassação × caducidade
Cassação: volitiva; a Administração retira o ato porque o beneficiário não mais atende às condições. Conduta do beneficiário é posterior.
Caducidade: não volitiva; o ato, antes válido, cai por lei superveniente (ilegalidade superveniente) que impede sua manutenção.
Chave: cassação olha para o comportamento do particular; caducidade, para a mudança da lei.
➤A cassação pressupõe conduta anterior ou posterior do beneficiário?
Tese: posterior — a cassação sanciona o descumprimento superveniente das condições de manutenção do ato.
Fundamento: o ato nasceu regular; o vício não é de origem (seria anulação), mas decorre de conduta do beneficiário após a outorga.
Ressalva: se o beneficiário nunca preencheu os requisitos (vício de origem), o caso é de anulação, não de cassação.
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Convalidação e conversão
◉◉◉ Alternativas à anulação. Convalidação = aproveitamento do ato anulável (vício sanável). Conversão = aproveitamento do ato nulo, transformando-o retroativamente em ato válido de outra categoria.
Conceito · Requisitos da convalidação (art. 55, Lei 9.784/99)
- Defeito sanável: competência (salvo material ou exclusiva) ou forma (salvo essencial à validade).
- Sem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros.
- Opera efeitos ex tunc (a ilegalidade é originária), retroagindo à edição do ato.
Erro comum · Convalidação é alternativa à ANULAÇÃO
Pegadinha clássica: convalidação se contrapõe à anulação (vício de legalidade), não à revogação. Só há convalidação de ato viciado; ato válido inoportuno é caso de revogação. Nunca troque os pares.
Divergência · Convalidar é faculdade ou dever?
Literalidade (art. 55): a lei diz que os atos “poderão” ser convalidados — decisão discricionária. Presentes os requisitos, a Administração pode optar entre convalidar e anular (VUNESP/TJ-SP).
Weida Zancaner, Celso Antônio, Di Pietro: presentes os requisitos, a convalidação é vinculada/obrigatória em regra.
Posição de prova: objetiva → faculdade (texto legal); discursiva/oral → apresentar a crítica doutrinária dominante pela obrigatoriedade.
Posição de prova · Conversão e as figuras afins
Conversão: a Administração aproveita ato nulo de uma espécie transformando-o em ato válido de outra (ex.: quem não preenche requisitos da permissão de uso, mas os da autorização, tem o ato convertido). Nos códigos que positivam o tema, a convalidação abrange ratificação (confirma o ato, suprindo o vício), reforma (conserva a parte não viciada) e conversão (muda a categoria para torná-lo válido).
Síntese das formas de desfazimento volitivo
| Instituto | Fundamento | Efeito no tempo | Quem faz |
|---|
| Anulação | Ilegalidade originária | Ex tunc (ex nunc no ampliativo de boa-fé) | Administração e Judiciário |
| Revogação | Conveniência/oportunidade (mérito) | Ex nunc | Só a Administração |
| Cassação | Descumprimento posterior do beneficiário | Ex nunc (sanção) | Administração |
| Convalidação | Vício sanável (competência/forma) | Ex tunc | Administração |
| Conversão | Ato nulo aproveitável em outra categoria | Ex tunc | Administração |
➤É possível convalidar ato cujos efeitos já se exauriram?
Tese: sim — a convalidação sana vício de legalidade com efeitos retroativos, sem obstáculo em ato de efeitos exauridos.
Fundamento: a ilegalidade é originária e a convalidação retroage à edição (ex tunc); o exaurimento dos efeitos não impede a regularização do vício.
Ressalva: não confundir com a revogação, que é vedada quanto a atos consumados (esta é prospectiva e pressupõe efeitos ainda em curso).
➤Vício de incompetência sempre se convalida?
Tese: não. Convalida-se (por “confirmação”) o vício de competência sanável, salvo competência material ou exclusiva, e desde que sem prejuízo ao interesse público ou a terceiros.
Fundamento: art. 55 da Lei 9.784/99 admite convalidar defeitos sanáveis; competência exclusiva/material é insanável por sua própria natureza.
Ressalva: a doutrina dominante entende a convalidação como dever, não faculdade — mesmo que a literalidade do art. 55 sugira discricionariedade.
PARTE V — CONSOLIDAÇÃO PARA A ORAL
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Quadro consolidado de jurisprudência
Teses parafraseadas por eixo temático. Priorize a compreensão do que e do porquê se decidiu — o número é apoio, não âncora.
Autotutela, prazos e desfazimento
| Veículo | Tese | Referência |
|---|
| Súmula 346 | A Administração pode declarar a nulidade dos próprios atos. | STF |
| Súmula 473 | Pode anular atos ilegais (deles não nascem direitos) ou revogar por conveniência/oportunidade, respeitados direitos adquiridos e a apreciação judicial. | STF |
| Súmula 633 | A Lei 9.784/99, quanto ao prazo decadencial de revisão, aplica-se subsidiariamente a Estados e Municípios sem norma local. | STJ |
| Info 1012 | É inconstitucional lei estadual que fixe prazo de 10 anos para anulação de atos inválidos pela Administração. | ADI 6019 |
| Info 732 | Anular ato que repercute em interesses individuais exige processo com contraditório e ampla defesa prévios. | RMS 31661 |
| Rep. Geral | Se do ato já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo. | RE 594296 |
Motivação e motivos determinantes
| Veículo | Tese | Referência |
|---|
| Súmula 684 | É inconstitucional o veto não motivado à participação de candidato a concurso público. | STF |
| Info 529 | Remoção sem motivação é nula, mas o vício pode ser corrigido depois — ex.: motivos trazidos nas informações do mandado de segurança. | AgRg RMS 40.427 |
| Rep. Geral | Dispensa de empregado de empresa pública/sociedade de economia mista prestadora de serviço público deve ser motivada (impessoalidade e isonomia). | RE 589998 |
| Motivos det. | Exoneração fundada em “nepotismo” inexistente é nula: a Administração vincula-se às razões expostas. | AgRg RMS 32.437 |
Competência, atos complexos e regulação
| Veículo | Tese | Referência |
|---|
| Súmula 510 | MS contra ato praticado em competência delegada é impetrado contra a autoridade delegatária. | STF |
| SV 3 | Contraditório no TCU quando a decisão puder anular/revogar ato que beneficie o interessado, exceto a legalidade da concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. | STF |
| Súmula 6 | Revogação/anulação de aposentadoria aprovada pelo TC não produz efeito antes de aprovada por ele, ressalvada a revisão judicial. | STF |
| Rep. Geral | Com a chegada dos autos ao Tribunal de Contas, corre prazo para negar registro da aposentadoria; ultrapassado, há decadência (não mais dever de contraditório após 5 anos). | RE 636.553 |
| Info 942 | O Judiciário não revê o mérito técnico das decisões regulatórias do CADE; limita-se à legalidade/abusividade. | RE 1083955 |
| STJ | Substituir o objeto original de um ato por outro, sem previsão legal ou editalícia, configura abuso de poder (excesso/desvio), extrapolando a discricionariedade. | STJ (conferir informativo) |
Súmulas indispensáveis de fixar
- 473 e 346 STF — autotutela: anular × revogar.
- SV 3 e Súmula 6 STF — aposentadoria (ato complexo) e Tribunal de Contas.
- 510 STF — MS na competência delegada (contra o delegatário).
- 633 STJ — prazo da Lei 9.784/99 a Estados/Municípios.
- 684 STF — veto imotivado a candidato de concurso é inconstitucional.
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Arguição transversal — perguntas que cruzam o ponto
O examinador raramente pergunta um conceito isolado; ele testa fronteiras. Estas questões forçam a distinguir institutos vizinhos que os candidatos confundem sob pressão.
➤Diante de um ato ilegal do qual já decorreram efeitos favoráveis ao administrado, a Administração deve anular, revogar ou convalidar? Distinga.
Triagem: o critério é a natureza do vício. Ilegalidade → o campo é anulação (ou convalidação, se o vício for sanável). Revogação está fora: pressupõe ato válido desfeito por conveniência/oportunidade.
Anular × convalidar: se o vício recair sobre competência ou forma (não exclusiva) e não houver prejuízo a terceiros nem lesão ao interesse público, cabe convalidação, com efeitos ex tunc. Fora dessas hipóteses — vício de finalidade, motivo ou objeto — a nulidade é insanável e impõe-se a anulação.
Limite temporal e procedimental: ainda que ilegal, se o ato gerou efeitos concretos favoráveis, o desfazimento exige prévio contraditório (Info 732; RE 594296) e observa a decadência quinquenal do art. 54 da Lei 9.784/99, salvo má-fé.
Fecho: anular é dever vinculado; convalidar é discricionário e excepcional; revogar é impertinente ao ato inválido.
➤Um ato discricionário está imune ao controle judicial? Onde ficam mérito, motivo e teoria dos motivos determinantes?
Premissa: discricionariedade não é imunidade. O Judiciário não substitui o juízo de conveniência/oportunidade (mérito), mas controla legalidade em sentido amplo — competência, forma, finalidade e a idoneidade dos motivos.
Motivos determinantes: uma vez enunciada a razão do ato, ela o vincula; se o motivo declarado for falso ou inexistente, o ato é nulo — ainda que a motivação fosse dispensável (exoneração por “nepotismo” inexistente: AgRg RMS 32.437).
Fronteira contemporânea: proporcionalidade e razoabilidade permitem sindicar excessos sem invadir o mérito. Em searas técnicas (CADE, agências), o controle limita-se a legalidade/abusividade, preservando a escolha técnica (Info 942).
➤Ato complexo e ato composto: por que a distinção decide o cômputo do prazo decadencial na aposentadoria?
Conceitos: no complexo, duas ou mais vontades de órgãos distintos se fundem em um único ato, que só existe e se aperfeiçoa com a última manifestação. No composto, há um ato principal e outro acessório que apenas o ratifica/aprova; são atos distintos.
Aposentadoria como ato complexo: perfaz-se com o registro pelo Tribunal de Contas. Consequência: o prazo para a Administração revê-la só começa a fluir a partir desse registro — antes dele, o ato ainda não está perfeito.
Virada jurisprudencial: chegando os autos ao TC, corre prazo para negar registro; ultrapassado, opera-se decadência e não subsiste o dever de contraditório após cinco anos (RE 636.553). Some-se a SV 3 (dispensa de contraditório na concessão inicial) e a Súmula 6 STF.
➤Cassação, caducidade e contraposição costumam ser trocadas. Como o candidato as separa em segundos?
Cassação: o ato era válido, mas o beneficiário descumpriu as condições que deveria manter — sanção pela ilegalidade superveniente na conduta do particular (ex.: licença de funcionamento cassada por operar fora das normas).
Caducidade: norma jurídica superveniente torna o ato incompatível com o novo ordenamento — o ato decai por força da lei nova, não por culpa do titular.
Contraposição (ou derrubada): edição de novo ato, com fundamento em competência diversa, cujos efeitos são opostos aos do anterior, extinguindo-o (ex.: exoneração que se contrapõe à nomeação).
Chave mnemônica: cassação = culpa do beneficiário; caducidade = lei nova; contraposição = ato novo antagônico.
➤O silêncio administrativo é ato administrativo? Gera os mesmos efeitos de um deferimento tácito?
Natureza: em regra, o silêncio é fato administrativo, não ato — falta manifestação de vontade. Só produz efeito jurídico (deferimento ou indeferimento tácito) quando a lei assim o determinar.
Sem previsão legal: o silêncio não equivale a deferimento nem a indeferimento; abre-se ao interessado a via judicial para compelir a Administração a decidir (não para que o juiz conceda o que é discricionário).
Ponte com motivo/forma: a exigência de decisão fundada e tempestiva decorre do dever de motivação e do direito de petição — o silêncio prolongado pode configurar omissão ilegal sindicável.
➤Presunção de legitimidade, autoexecutoriedade e a inversão do ônus da prova: até onde vai cada atributo?
Presunção de legitimidade (e veracidade): o ato nasce apto a produzir efeitos e presume-se conforme o direito e verdadeiro em seus fatos. É relativa (juris tantum): inverte o ônus, cabendo ao particular provar o vício.
Autoexecutoriedade: permite executar o ato por meios próprios, sem prévia autorização judicial — mas só quando prevista em lei ou em situação de urgência. Não é atributo de todo ato (multa, p. ex., não se executa sem processo).
Imperatividade e tipicidade: imperatividade cria obrigações unilateralmente; tipicidade exige correspondência a figura prevista em lei, freando a criação de atos inominados. Juntos formam o mnemônico PATI.
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Painel de véspera — o que revisar na última hora
Não é hora de aprender; é hora de ancorar. Percorra os gatilhos abaixo em voz alta: se o mnemônico dispara a explicação, o ponto está pronto.
Mnemônicos que abrem cada bloco
- COM · FI · FOR · MO · B — os cinco elementos: Competência, Finalidade, Forma, Motivo, oBjeto.
- PATI — os atributos: Presunção de legitimidade, Autoexecutoriedade, Tipicidade, Imperatividade.
- Só COM e FOR convalidam — vício sanável mora na competência e na forma; finalidade, motivo e objeto → nulidade insanável.
- Cassação = culpa · Caducidade = lei nova · Contraposição = ato novo — separa as extinções que mais confundem.
Prazos que não podem falhar
- 5 anos — decadência para a Administração anular ato favorável (art. 54, Lei 9.784/99), salvo comprovada má-fé.
- A qualquer tempo — anulação quando há má-fé do beneficiário; e revogação de ato discricionário (respeitados direitos adquiridos).
- Súmula 633 STJ — o prazo da Lei 9.784/99 aplica-se a Estados/Municípios sem norma própria.
- Registro no TC — marco inicial do prazo na aposentadoria (ato complexo); RE 636.553.
Efeitos — a pergunta-relâmpago
- Anulação → ex tunc: retroage, desfaz desde a origem (o ato era ilegal).
- Revogação → ex nunc: preserva os efeitos já produzidos (o ato era válido).
- Convalidação → ex tunc: sana o vício retroativamente, como se nunca houvesse existido.
- Cassação → ex nunc (em regra): opera da conduta faltosa em diante.
Súmulas indispensáveis
- 473 e 346 STF — autotutela: anular o ilegal, revogar o inconveniente.
- SV 3 STF — contraditório no TCU, salvo concessão inicial de aposentadoria/reforma/pensão.
- Súmula 6 STF — desfazimento de aposentadoria só após aprovação do TC.
- 510 STF — MS na competência delegada: contra o delegatário.
- 684 STF — veto imotivado a candidato de concurso é inconstitucional.
Última checagem de calma: se lhe pedirem para definir ato administrativo, comece pelo regime jurídico (direito público) e pela função (administrativa), não pelo órgão. Todo o resto se organiza a partir daí.