Entes de Cooperação — Ponto 4

◉◉◉ Entes de cooperação são todas as entidades não estatais sem fins lucrativos que, mediante algum instrumento de colaboração com o Estado, recebem fomento público para o melhor desempenho de atividades de relevância pública, sujeitando-se, por isso, a normas publicísticas derrogatórias de seu regime originariamente privado. Situam-se no terceiro setor.

Entes voltados à educação ou assistência social gozam de imunidade a impostos (art. 150, VI, “c”, CF; art. 9º, IV, “c”, CTN). Entidades beneficentes de assistência social que cumpram a lei são “isentas” — leia-se imunes — das contribuições para a seguridade (art. 195, § 7º, CF).

◉◉◉ São entidades não estatais de direito privado que colaboram com o ente público a que se vinculam, prestando serviços de relevância pública — mais especificamente, fomento, incentivo e apoio a grupos sociais ou categorias profissionais. Ex.: SESI, SENAI, SESC, SENAC, SEST, SENAR, SEBRAE.

Recursos vêm de contribuições parafiscais de natureza tributária (previsão legal + compulsoriedade), devidas pelos empregadores sobre a folha (art. 240, CF). Instituídas e arrecadadas pela União (Receita Federal, Lei 11.457/2007) — daí a competência da Justiça Federal para a exação; a lei pode delegar a arrecadação ao próprio Sistema “S”.

Parafiscalidade = delegação da capacidade tributária ativa (arrecadar, fiscalizar, administrar, destinar) a pessoa distinta da instituidora. Jamais se delega a competência tributária (indelegável).

• Sem concurso público para contratar pessoal (RE 789.874); empregados celetistas, sob normas internas, mas respeitados moralidade e impessoalidade.
• Fora da Lei 8.666/93 e da Lei 14.133/21 — norma específica é a Lei 13.019/2014 (MROSC); editam regulamentos próprios, mais simples, mas fiéis aos princípios da licitação.
• Sem precatórios (art. 100, CF não se aplica — RE 789.874).
• Foro: Justiça Estadual — Súmula 516/STF (“O SESI está sujeito à jurisdição da Justiça Estadual”).
• Sem privilégios processuais da Fazenda Pública — incompatível com a CF reconhecê-los às paraestatais (AI 841548 RG, repercussão geral).
• Imunidade a impostos se voltados a educação/assistência social (art. 150, VI, “c” e 195, § 7º, CF).

◉◉ Entidades privadas sem fins lucrativos — associação, fundação ou cooperativa — que atuam ao lado de hospitais e universidades públicos, auxiliando em pesquisa, ensino, extensão e desenvolvimento institucional, científico e tecnológico.

• Instrumento típico: convênio (sem tratamento uniforme entre os entes).
• Não há lei geral. A Lei 8.958/1994 trata exclusivamente das fundações de apoio a instituições federais de ensino superior (IFES) e de pesquisa científica/tecnológica (ICTs). Estados, Municípios e DF disciplinam as suas.
• Fiscalização pelo Ministério Público; empregados celetistas.
• Dependem de registro e credenciamento no MEC e no Ministério da Ciência e Tecnologia, renováveis a cada 5 anos.

◉◉◉ OS não é um novo tipo de pessoa jurídica: é uma qualificação (título) outorgada pelo Estado a uma entidade privada sem fins lucrativos que atenda à lei, habilitando-a a celebrar contrato de gestão e receber fomento. Instituídas pela Lei 9.637/1998, no bojo do Programa Nacional de Publicização.

Áreas admitidas (art. 1º da Lei): ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, meio ambiente, cultura e saúde — rol taxativo. Vedado qualificar (art. 3º do Decreto) para atividades exclusivas de Estado, de apoio técnico-administrativo à Administração federal, ou de fornecimento de bens/obras à Administração.

• Recursos orçamentários, por cronograma de desembolso.
• Cessão de bens públicos por permissão de uso, com dispensa de licitação — admitida permuta de móveis por outros de igual/maior valor, que seguem no patrimônio da União (arts. 12-13).
• Cessão especial de servidores, com ônus para a origem; vantagem pecuniária não permanente por função de direção/assessoria (art. 14). Não condicionada à extinção de órgão.

Órgão obrigatório: conselho de administração, com participação obrigatória de representantes do Poder Público e da sociedade civil — resquício da lógica de substituição e controle interno. (Nas OSCIP, o obrigatório é o conselho fiscal, sem Poder Público.)

Desqualificação (art. 21 do Decreto): sempre motivada, em processo administrativo com contraditório e ampla defesa (art. 5º, LV, CF; art. 50, I, Lei 9.784/99); acarreta incorporação do patrimônio e reversão de bens ao Poder Público. A Nova Lei de Licitações não previu dispensa expressa para contratar OS, mas isso é irrelevante: o vínculo é parceria (mútua cooperação), não contrato administrativo. O art. 3º, III, da Lei 13.019/2014 exclui expressamente os contratos de gestão com OS de sua disciplina.

◉◉◉ OSCIP é título conferido pelo Poder Executivo a entidade privada sem fins lucrativos que, constituída sob forma civilista, se habilita a celebrar termo de parceria e receber fomento. Regidas pela Lei 9.790/1999 (caráter federal, não nacional) e pelo Decreto 3.100/1999 — disciplina, já na origem, mais detalhada que a das OS. Diferentemente destas, não têm pretensão de substituir o Estado: são instrumento de fomento à filantropia já existente.

• Habilita ao termo de parceria — dispõe sobre prazos, obrigações, receitas e recursos de projeto específico.
• Admite-se mais de um termo concomitante com o mesmo órgão, havendo capacidade operacional (art. 16 do Decreto) — nas OS, só um contrato de gestão.
• Celebração precedida de concurso de projetos (art. 23 do Decreto), dispensável em emergência/calamidade (até 180 dias), programas de proteção a pessoas ameaçadas, ou serviço já prestado adequadamente pela mesma entidade há ≥ 5 anos com contas aprovadas.
• Repasse por dotação orçamentária em conta específica — sem cessão de servidores e bens públicos. Imóvel adquirido com recurso do termo grava-se com inalienabilidade (art. 15).
• Contratação de terceiros fora da Lei 8.666/93 e da Lei 14.133/21: regulamento próprio, respeitados legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficiência (art. 14). Pessoal sem concurso, por processo público e impessoal.

Acompanhamento pelo órgão da área, pelos conselhos de políticas públicas e por comissão de avaliação (art. 11). Suspeita de malversação: representação ao MP e à AGU para indisponibilidade de bens da entidade e sequestro dos bens dos dirigentes (art. 13). O TCU (Decisão 931/1999-Plenário) examina, ainda que de forma indireta, a regularidade dos termos, com atuação direta em denúncias e tomadas de contas especiais. Art. 3º, VI, da Lei 13.019/2014 exclui os termos de parceria com OSCIP de sua disciplina — seguem regidos pela Lei 9.790/1999.

◉ Qualificação outorgada pelo Ministério da Educação a entidade privada não estatal que atenda à lei: constituída como associação ou fundação de direito privado; sem fins lucrativos; com transparência administrativa; e destinação do patrimônio a instituição pública ou congênere em caso de extinção. Qualificação é ato vinculado (art. 1º, § 1º).

• Habilitada, celebra termo de parceria, com acesso a editais de fomento das instituições públicas e a recursos orçamentários (art. 2º).
• O termo de parceria não substitui ajuste, acordo e convênio da legislação vigente (art. 10).
• Deve ofertar serviços gratuitos proporcionais aos recursos recebidos (art. 1º, § 3º); não pode financiar campanhas político-partidárias/eleitorais (art. 12).
• Contratações fora da licitação — regulamento próprio editado em até 30 dias da assinatura do termo (art. 9º).
• Sem norma sobre desqualificação, que exigirá processo administrativo com contraditório e ampla defesa.

◉◉◉ A Lei 13.019/2014 (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil / Lei de Parcerias Sociais) disciplina as parcerias entre a Administração e as organizações da sociedade civil (OSC), em regime de mútua cooperação. É de caráter nacional (normas gerais a todos os entes) — contraste importante com as leis das OS (9.637/98) e OSCIP (9.790/99), que são apenas federais. Parcerias anteriores à vigência seguem a lei do tempo da celebração, com aplicação subsidiária do MROSC (art. 83).

Pode ser objeto qualquer atividade de relevância pública/social, exercida pela OSC por direito próprio (sem delegação, não se confunde com serviço público). Não se admite parceria que envolva delegação de atividades exclusivas de Estado — regulação, fiscalização, poder de polícia (poder extroverso), acrescentando-se a atividade jurisdicional (art. 40).

Ficam fora da disciplina do Marco: transferências por tratados/acordos internacionais; contratos de gestão com OS (Lei 9.637/98); convênios e contratos do SUS com entidades filantrópicas (art. 199, § 1º, CF); termos de compromisso cultural; termos de parceria com OSCIP (Lei 9.790/99); anuidades a organismos internacionais; e as parcerias com serviços sociais autônomos. Ou seja: OS, OSCIP e Sistema “S” têm regime próprio e escapam do MROSC.

No fomento, quem tem “fome” (a OSC) vai até a Administração pedir a parceria e os recursos. No colaboração, a Administração é que chama para colaborar. O acordo de cooperação não transfere dinheiro, mas admite cessão de bens públicos (comodato, doação).

OSCs, movimentos sociais e cidadãos podem propor parcerias, provocando a Administração a avaliá-las. Atendidos os requisitos (art. 19), a Administração é obrigada a tornar pública a proposta no seu sítio; mas a instauração do PMIS é discricionária (conveniência e oportunidade). Propor o PMIS não impede a OSC de participar do chamamento futuro, e é vedado condicionar o chamamento ou a parceria à prévia realização do PMIS.

Para firmar parceria, a OSC deve: (a) ter objetivos de relevância pública/social; (b) em caso de dissolução, transferir o patrimônio líquido a outra PJ de igual natureza; (c) tempo mínimo de existência — 1 ano (Município), 2 (Estado/DF), 3 (União), reduzível se nenhuma atender; (d) experiência prévia efetiva; (e) instalações e capacidade técnica/operacional idôneas.

Ressalvas: o acordo de cooperação só exige a letra “a”; cooperativas sociais e organizações religiosas dispensam “a” e “b”.

Duas ou mais OSCs se associam sem criar nova PJ para executar a parceria. Só para termo de colaboração e de fomento (nunca acordo de cooperação). Só a OSC celebrante assina e responde integralmente; deve ter > 5 anos de CNPJ e capacidade de supervisão. A executante não celebrante precisa de regularidade jurídica e fiscal. Termo de atuação em rede em até 60 dias da formalização.

Como na licitação: na dispensa (art. 30), a competição seria possível, mas a lei a afasta por conveniência; na inexigibilidade (art. 31), a competição é inviável (objeto singular ou entidade única). Em ambas, o administrador justifica a ausência de chamamento, publicando o extrato, sob pena de nulidade (art. 32); admite-se impugnação em 5 dias.

• Vedado usar recursos para fim alheio ao objeto e pagar servidor/empregado público com verba da parceria (salvo lei específica) — art. 45.
• Podem ser pagas: remuneração da equipe (com encargos), diárias, custos indiretos (art. 46).
• Liberação conforme cronograma de desembolso; parcelas retidas se houver evidência de irregularidade, desvio de finalidade ou inadimplemento (art. 48).
• Conta corrente específica em instituição financeira pública, isenta de tarifa (art. 51); rendimentos aplicados no objeto.
• Saldos remanescentes devolvidos em até 30 dias da conclusão/rescisão, sob pena de tomada de contas especial (art. 52).
• Movimentação por transferência eletrônica identificada; pagamento em espécie só se demonstrada impossibilidade física (art. 53).

O MROSC inseriu tipos na Lei de Improbidade (Lei 8.429/92): no art. 10 (dano ao erário) — frustrar processo seletivo de parceria ou dispensá-lo indevidamente (inc. VIII), facilitar incorporação indevida de verbas repassadas (XVI-XVII), celebrar parceria sem as formalidades (XVIII), liberar recursos sem observar as normas (XX); e no art. 11 (violação a princípios) — descumprir normas de celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias (inc. VIII).