Administrativo · Curso Togado · capítulo 7

Extinção, invalidação e convalidação do ato

Formas de extinção e limites da revogação; autotutela, decadência do art. 54 e devido processo; convalidação, conversão e conservação do ato viciado

3 tópicos6 questões objetivas1 estudo de caso

Antes de começar

Por que este capítulo importa

Todo ato administrativo um dia deixa de produzir efeitos: cumpre-se, perde o objeto, é renunciado ou é retirado por outro ato. Este capítulo estuda o fim do ato, com o foco no que mais se discute em juízo: quando a Administração pode desfazer o que fez. A revogação retira o ato válido que deixou de convir; a anulação retira o ato ilegal, mas esbarra no prazo de cinco anos do art. 54 da Lei 9.784/1999 e no dever de ouvir antes quem será atingido; a convalidação salva o ato cujo vício se corrige.

O banco traz seis objetivas e uma discursiva. Quatro objetivas giram em torno do art. 54 (TJDFT, 2023; TRF4, 2022; TRF1, 2025; TRF2, 2026): o prazo, a sua natureza decadencial, as exceções e as garantias do administrado. As outras duas cobraram a revogação de portaria conjunta, ato complexo (TJPE, 2024), e a convalidação do vício de competência (TJSP, 2023). A discursiva do TJRJ (2025) pediu as vias de conservação do ato viciado, da decadência à modulação de efeitos.

Objetivos

Ao final do capítulo, é preciso conseguir:

Classificar as formas de extinção do ato. Separar o que se exaure por si (natural, subjetiva, objetiva) da retirada pelo beneficiário (renúncia, recusa) ou pela Administração (cassação, caducidade, contraposição, anulação, revogação).
Aplicar os limites da revogação. Quem revoga, com que efeitos e quais atos não se revogam, inclusive o ato complexo.
Exercer a autotutela com o devido processo. Anular com motivação e, se o ato já produziu efeitos concretos, com contraditório prévio (Tema 138 do STF).
Contar o prazo do art. 54 e reconhecer as exceções. Cinco anos de decadência, o termo inicial, a má-fé, a afronta direta à Constituição e o regime do Tribunal de Contas.
Decidir entre convalidar, converter, conservar ou anular. Pelo elemento viciado, pela natureza vinculada ou discricionária do ato e pelas vias de conservação da LINDB.

Como o tema cai

Incidência no banco

Fase	Questões	Provas
Objetiva	6	TJDFT 2023, TJPE 2024, TJSP 190º 2023, TRF1 2025, TRF2 19º 2026, TRF4 18º 2022
Discursiva	1	TJRJ 50º 2025
Sentença	0	—

Nas provas objetivas da justiça estadual: 3 questões em 3 de 26 provas do banco (11,5%), 3 bancas (Cebraspe 1, FGV 1 e Vunesp 1), entre 2023 e 2024.

Nas provas objetivas da justiça federal: 3 questões em 3 de 9 provas do banco (33,3%), 2 bancas (FGV 2 e Comissão do tribunal 1), entre 2022 e 2026.

O que a banca cobrou nessas objetivas: 2 questões pela doutrina, 2 questões pela jurisprudência e 2 questões pela letra da lei.

Tópicos com mais questões: Autotutela: atos nulos, anuláveis e decadência (4), Extinção dos atos administrativos (1) e Convalidação e conversão (1).

Na segunda fase: 1 questão escrita com o núcleo no tema (discursiva 1: TJRJ 50º 2025), cada uma com estudo de caso próprio em Provas escritas.

Números das 145 provas reunidas pelo curso, recalculados a cada geração da página.

Antes deste capítulo

Para aproveitar este capítulo, é preciso ter lido e compreendido:

Capítulo 6 · Ato administrativo: elementos, atributos e discricionariedade: os elementos do ato, cujo vício define o que é sanável, e a distinção entre ato vinculado e discricionário, que governa a revogação e a convalidação
Capítulo 1 · Função administrativa, regime jurídico e princípios: a legalidade, a segurança jurídica e a proteção da confiança, que se enfrentam na autotutela

Lei de regência

Lei 9.784/1999, arts. 53 a 55

Extinção dos atos administrativos

O que é extinguir um ato

Quando um ato administrativo deixa de existir para o direito? Extinguir o ato é fazer cessar, de modo definitivo, a sua aptidão para produzir efeitos. A classificação mais útil separa dois grupos: o ato que se exaure por si, sem que ninguém precise agir, e o ato que é retirado por outro ato, do beneficiário ou da Administração. Exemplo do primeiro grupo: a autorização para um evento que já aconteceu. Do segundo: a licença cassada porque o titular descumpriu as condições.

As formas de extinção

Forma	O que a provoca	Exemplo	Quem age
Natural	O ato cumpre os efeitos ou chega o termo	As férias gozadas; a autorização com prazo vencido	Ninguém
Subjetiva	Desaparece o destinatário	A morte do nomeado	Ninguém
Objetiva	Desaparece o objeto	O prédio interditado que vem a ruir	Ninguém
Renúncia	O beneficiário abre mão de ato já eficaz	A exoneração a pedido	O beneficiário
Recusa	O beneficiário rejeita o ato antes de operar	Quem não aceita usar o bem autorizado	O beneficiário
Cassação	O beneficiário descumpre as condições	O hotel licenciado que passa a funcionar como motel proibido	A Administração
Caducidade	Norma superveniente torna a situação inadmissível	A lei que proíbe o uso antes permitido	O legislador ou o regulamento
Contraposição	Ato de outra competência com efeitos incompatíveis	A exoneração diante da nomeação	A Administração
Anulação	Ilegalidade	A licença dada sem o requisito legal	A Administração ou o juiz
Revogação	Inconveniência ou inoportunidade	A autorização para a feira na praça que será reformada	A Administração

As três primeiras formas não pedem decisão alguma, porque o ato já não tem sobre o que ou sobre quem operar¹. Na extinção natural, o ato cumpriu o que prometia (a licença para uma festa, depois da festa); na subjetiva, desapareceu a pessoa de que ele dependia (a permissão personalíssima de quem morre); na objetiva, desapareceu a coisa (o imóvel interditado que um incêndio destrói). Nenhuma delas se confunde com retirada: ninguém anula nem revoga um ato que já se exauriu.

Pela vontade do beneficiário: renúncia e recusa

O destinatário também extingue o ato. Pela renúncia, quem titulariza uma vantagem abre mão dela depois que o ato já produz efeitos; pela recusa, o interessado rejeita o ato antes que ele comece a operar². O critério é o momento: a renúncia extingue ato eficaz; a recusa impede que ele chegue a ter eficácia. E só se renuncia a ato ampliativo: ninguém renuncia a uma multa ou a uma interdição. O exemplo legal mais lembrado é a exoneração a pedido do servidor, que a lei distingue da exoneração de ofício:

Lei 8.112/1990, art. 34 texto oficial ↗

Art. 34. A exoneração de cargo efetivo dar-se-á a pedido do servidor, ou de ofício.

Parágrafo único. A exoneração de ofício dar-se-á:

I - quando não satisfeitas as condições do estágio probatório;

II - quando, tendo tomado posse, o servidor não entrar em exercício no prazo estabelecido.

Retirada por ato da Administração

O núcleo da matéria são as formas de retirada: a Administração edita um ato cujo efeito é extinguir outro. O caderno de referência, apoiado em Renério de Castro Jr., liga essas formas à autotutela, porque a Administração desfaz o ato por razões de legalidade ou de mérito³. São cinco, e cada uma tem o seu motivo:

Cassação: o beneficiário descumpriu as condições que deveria manter para continuar a desfrutar do ato. É vinculada e sancionatória e, por isso, exige processo com contraditório (a licença de hotel cassada quando o imóvel passa a funcionar como motel, em município que os proíbe).
Caducidade: sobrevém norma jurídica que torna inadmissível a situação antes consentida (a lei municipal que proíbe bancas de jornal na praça onde uma delas tinha permissão de uso)⁴.
Contraposição ou derrubada: edita-se ato de outra competência, com fundamento próprio, cujos efeitos são incompatíveis com os do primeiro (a exoneração em relação à nomeação)⁵.
Anulação: o ato é retirado por ser ilegal (tópico 2).
Revogação: o ato válido é retirado porque deixou de ser conveniente ou oportuno (logo abaixo).

A caducidade pede atenção ao direito adquirido. Ela alcança, em regra, os atos precários e discricionários, que não geram direito subjetivo à permanência. O ato vinculado que já constituiu direito resiste à norma nova, e a sua retirada só se faz com indenização⁴. Exemplo: a lei que proíbe o uso privativo de uma área extingue as permissões precárias ali existentes, mas não apaga, sem indenizar, a situação de quem já tinha direito adquirido.

CF, art. 5º, caput e I a LXXIX texto oficial ↗

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

I - homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição;

II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;

III - ninguém será submetido a tortura nem a tratamento desumano ou degradante;

IV - é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato;

V - é assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, além da indenização por dano material, moral ou à imagem;

VI - é inviolável a liberdade de consciência e de crença, sendo assegurado o livre exercício dos cultos religiosos e garantida, na forma da lei, a proteção aos locais de culto e a suas liturgias;

VII - é assegurada, nos termos da lei, a prestação de assistência religiosa nas entidades civis e militares de internação coletiva;

VIII - ninguém será privado de direitos por motivo de crença religiosa ou de convicção filosófica ou política, salvo se as invocar para eximir-se de obrigação legal a todos imposta e recusar-se a cumprir prestação alternativa, fixada em lei;

IX - é livre a expressão da atividade intelectual, artística, científica e de comunicação, independentemente de censura ou licença;

X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação;

XI - a casa é asilo inviolável do indivíduo, ninguém nela podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinação judicial;

XII - é inviolável o sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas, salvo, no último caso, por ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução processual penal;

XIII - é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer;

XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional;

XV - é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens;

XVI - todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao público, independentemente de autorização, desde que não frustrem outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prévio aviso à autoridade competente;

XVII - é plena a liberdade de associação para fins lícitos, vedada a de caráter paramilitar;

XVIII - a criação de associações e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento;

XIX - as associações só poderão ser compulsoriamente dissolvidas ou ter suas atividades suspensas por decisão judicial, exigindo-se, no primeiro caso, o trânsito em julgado;

XX - ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado;

XXI - as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, têm legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente;

XXII - é garantido o direito de propriedade;

XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;

XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;

XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;

XXVI - a pequena propriedade rural, assim definida em lei, desde que trabalhada pela família, não será objeto de penhora para pagamento de débitos decorrentes de sua atividade produtiva, dispondo a lei sobre os meios de financiar o seu desenvolvimento;

XXVII - aos autores pertence o direito exclusivo de utilização, publicação ou reprodução de suas obras, transmissível aos herdeiros pelo tempo que a lei fixar;

XXVIII - são assegurados, nos termos da lei:

a) a proteção às participações individuais em obras coletivas e à reprodução da imagem e voz humanas, inclusive nas atividades desportivas;

b) o direito de fiscalização do aproveitamento econômico das obras que criarem ou de que participarem aos criadores, aos intérpretes e às respectivas representações sindicais e associativas;

XXIX - a lei assegurará aos autores de inventos industriais privilégio temporário para sua utilização, bem como proteção às criações industriais, à propriedade das marcas, aos nomes de empresas e a outros signos distintivos, tendo em vista o interesse social e o desenvolvimento tecnológico e econômico do País;

XXX - é garantido o direito de herança;

XXXI - a sucessão de bens de estrangeiros situados no País será regulada pela lei brasileira em benefício do cônjuge ou dos filhos brasileiros, sempre que não lhes seja mais favorável a lei pessoal do "de cujus";

XXXII - o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor;

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;

b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal;

XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;

XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;

XXXVII - não haverá juízo ou tribunal de exceção;

XXXVIII - é reconhecida a instituição do júri, com a organização que lhe der a lei, assegurados:

a) a plenitude de defesa;

b) o sigilo das votações;

c) a soberania dos veredictos;

d) a competência para o julgamento dos crimes dolosos contra a vida;

XXXIX - não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal;

XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu;

XLI - a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais;

XLII - a prática do racismo constitui crime inafiançável e imprescritível, sujeito à pena de reclusão, nos termos da lei;

XLIII - a lei considerará crimes inafiançáveis e insuscetíveis de graça ou anistia a prática da tortura, o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o terrorismo e os definidos como crimes hediondos, por eles respondendo os mandantes, os executores e os que, podendo evitá-los, se omitirem;

XLIV - constitui crime inafiançável e imprescritível a ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático;

XLV - nenhuma pena passará da pessoa do condenado, podendo a obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas, até o limite do valor do patrimônio transferido;

XLVI - a lei regulará a individualização da pena e adotará, entre outras, as seguintes:

a) privação ou restrição da liberdade;

b) perda de bens;

c) multa;

d) prestação social alternativa;

e) suspensão ou interdição de direitos;

XLVII - não haverá penas:

a) de morte, salvo em caso de guerra declarada, nos termos do art. 84, XIX;

b) de caráter perpétuo;

c) de trabalhos forçados;

d) de banimento;

e) cruéis;

XLVIII - a pena será cumprida em estabelecimentos distintos, de acordo com a natureza do delito, a idade e o sexo do apenado;

XLIX - é assegurado aos presos o respeito à integridade física e moral;

L - às presidiárias serão asseguradas condições para que possam permanecer com seus filhos durante o período de amamentação;

LI - nenhum brasileiro será extraditado, salvo o naturalizado, em caso de crime comum, praticado antes da naturalização, ou de comprovado envolvimento em tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, na forma da lei;

LII - não será concedida extradição de estrangeiro por crime político ou de opinião;

LIII - ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente;

LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;

LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;

LVI - são inadmissíveis, no processo, as provas obtidas por meios ilícitos;

LVII - ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória;

LVIII - o civilmente identificado não será submetido a identificação criminal, salvo nas hipóteses previstas em lei;

LIX - será admitida ação privada nos crimes de ação pública, se esta não for intentada no prazo legal;

LX - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem;

LXI - ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei;

LXII - a prisão de qualquer pessoa e o local onde se encontre serão comunicados imediatamente ao juiz competente e à família do preso ou à pessoa por ele indicada;

LXIII - o preso será informado de seus direitos, entre os quais o de permanecer calado, sendo-lhe assegurada a assistência da família e de advogado;

LXIV - o preso tem direito à identificação dos responsáveis por sua prisão ou por seu interrogatório policial;

LXV - a prisão ilegal será imediatamente relaxada pela autoridade judiciária;

LXVI - ninguém será levado à prisão ou nela mantido, quando a lei admitir a liberdade provisória, com ou sem fiança;

LXVII - não haverá prisão civil por dívida, salvo a do responsável pelo inadimplemento voluntário e inescusável de obrigação alimentícia e a do depositário infiel;

LXVIII - conceder-se-á "habeas-corpus" sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder;

LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;

LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:

a) partido político com representação no Congresso Nacional;

b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados;

LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania;

LXXII - conceder-se-á "habeas-data":

a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público;

b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

LXXIV - o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos;

LXXV - o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença;

LXXVI - são gratuitos para os reconhecidamente pobres, na forma da lei:

a) o registro civil de nascimento;

b) a certidão de óbito;

LXXVII - são gratuitas as ações de "habeas-corpus" e "habeas-data", e, na forma da lei, os atos necessários ao exercício da cidadania.

LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

LXXIX - é assegurado, nos termos da lei, o direito à proteção dos dados pessoais, inclusive nos meios digitais.

Na contraposição, o segundo ato não aprecia a validade nem a conveniência do primeiro: apenas o neutraliza pelos próprios efeitos⁵. Por isso ela não é anulação nem revogação. Exemplo: a autoridade exonera o servidor em comissão; ninguém declarou a nomeação ilegal ou inconveniente, mas os efeitos dela cessaram.

Revogação: o que é, quem revoga, que efeitos produz

STF, Súmula 473^○ precedente qualificado

A Súmula 473 do STF reúne, numa frase, as duas vias da autotutela e o limite de cada uma:

A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

STF, Plenário, Súmula 473.

Lei 9.784/1999, art. 53 texto oficial ↗

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

Revogação é a retirada de um ato válido que deixou de atender ao interesse público, segundo juízo de conveniência e oportunidade. A lei a trata como faculdade («pode revogá-los») e lhe impõe o limite dos direitos adquiridos. Exemplo: a Prefeitura revoga a autorização para uma feira de artesanato na praça porque decidiu reformá-la; a autorização era legal, mas deixou de convir.

Quem revoga? Só a própria Administração, porque a revogação reaprecia o mérito: a autoridade que editou o ato e, em regra, a que lhe é hierarquicamente superior, salvo competência exclusiva. O Judiciário não revoga atos do Executivo, mas revoga os atos administrativos que ele mesmo pratica na função atípica (o tribunal que revoga a portaria sobre o horário de atendimento do fórum)⁶.

Os efeitos são ex nunc, porque o ato era válido até ser retirado. Não há prazo para revogar, mas o ato revogador precisa de motivação, por ordem expressa da lei (Lei 9.784/1999, art. 50, VIII). A falta de prazo convive com limites de conteúdo, que são o que a banca cobra.

Os limites da revogação

Se não há prazo, o que impede a revogação? A natureza de certos atos. Não se revogam⁶:

atos vinculados, porque neles não há juízo de conveniência a refazer (a aposentadoria de quem preencheu os requisitos);
atos que geraram direito adquirido (a nomeação seguida de posse e exercício: o servidor só deixa o cargo pelas vias da lei);
atos exauridos, porque a revogação só opera para o futuro (a autorização para um show que já ocorreu);
atos que a lei declara irrevogáveis;
atos enunciativos, que apenas certificam ou opinam (a certidão, o parecer);
atos de controle, que se esgotam ao aprovar ou rejeitar o ato controlado (a homologação já proferida);
atos de procedimento cuja etapa já precluiu (a habilitação de licitante quando o certame já avançou para a fase seguinte);
atos complexos, pela vontade de apenas um dos órgãos que os formaram (a portaria conjunta de duas secretarias).

O último limite foi cobrado diretamente. O ato complexo nasce da fusão das vontades de órgãos distintos, e só a mesma fusão o desfaz: é o paralelismo das vontades⁶. Se duas secretarias editaram juntas uma portaria, uma delas sozinha não a revoga, nem o chefe do Executivo a revoga por elas. O STJ aplicou a ideia ao quinto constitucional:

STJ, AREsp 2.304.110/SC julgado de Turma: não é regra

O julgado ilustra a regra sem fixá-la como tese; vale ler a íntegra:

O preenchimento de lugar destinado ao quinto constitucional, nos Tribunais brasileiros, é um ato complexo no qual participam a OAB, o Tribunal de origem e o chefe do Poder Executivo e, para sua revogação, depende da vontade de todos os participantes originários.

STJ, Segunda Turma, AREsp 2.304.110/SC, Rel. Min. Francisco Falcão, Informativo 770. Julgado de Turma, sem tese vinculante.

Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.

Fonte oficial ↗ · Dizer o Direito, Info 716 do STJ ↗ · Dizer o Direito, Info 770 do STJ ↗

Revogação de ato vinculado: a licença para construir

A regra é que ato vinculado não se revoga. A licença para construir é o exemplo clássico de exceção apontado pelo caderno de referência: antes de iniciada a obra, a Administração poderia retirá-la por interesse público superveniente, indenizando o titular⁶.

Leitura tradicional (o caderno de referência): Admite a revogação da licença para construir enquanto a obra não começou, com indenização dos prejuízos; iniciada a obra, a licença gera direito adquirido e não se revoga.

Leitura crítica (parte da doutrina): Ato vinculado não comporta juízo de conveniência: o que se chama de revogação da licença é, na verdade, retirada de direito por interesse público, que só se legitima com indenização, como na desapropriação.

Posição para a provaNa objetiva, a regra é a irrevogabilidade do ato vinculado, e a licença para construir aparece como a exceção admitida antes do início da obra, com indenização. Na discursiva, vale acrescentar que a exceção é, a rigor, uma retirada indenizada de direito.

Caso prático · A banca, a feira e o prédio

Um Município decide reurbanizar a praça central. Ali funcionam uma banca de jornal, por permissão de uso precária, e uma feira semanal autorizada pela Secretaria de Cultura. Na mesma rua, uma construtora obteve licença para erguer um prédio e já concretou as fundações. O Prefeito quer retirar os três atos por um decreto só, sem ouvir ninguém.

A pergunta: Que forma de extinção cabe a cada ato, e o que o Município precisa observar?

Os atos eram válidos? Sim: nenhum vício de legalidade foi apontado. Não é caso de anulação, mas de retirada por conveniência, isto é, de revogação (Lei 9.784/1999, art. 53).
A permissão da banca e a autorização da feira São atos precários e discricionários: revogam-se a qualquer tempo, por interesse público, em regra sem indenização, mas com motivação (art. 50, VIII) e com prazo razoável para a desocupação.
A licença da construtora É ato vinculado, e a obra já começou: há direito adquirido (CF, art. 5º, XXXVI). A licença não se revoga; se precisar da área, o Município terá de desapropriar e indenizar.
E se uma lei nova proibisse bancas na praça? Aí a permissão se extinguiria por caducidade, pela norma superveniente, sem precisar de revogação.

Conclusão: Revogam-se, com motivação, a permissão e a autorização; a licença com obra iniciada resiste, e só a via indenizatória a alcança. A forma de extinção depende do motivo da retirada e da natureza do ato.

Indenização e revogação na licitação

A revogação de ato precário não gera, em regra, dever de indenizar, porque o beneficiário sabia que a situação podia cessar a qualquer tempo. A autorização de uso de bem público é o exemplo acabado:

Marrara define a autorização de uso pelos dois traços que explicam a revogação livre:

«Ela é precária, pois passível de revogação a qualquer momento com base em um interesse público e discricionária, porque sua expedição é facultativa e dependente de um juízo de conveniência e oportunidade.»

Thiago Marrara, Manual de Direito Administrativo, v. 2: funções administrativas, intervenção na propriedade e bens estatais, 4. ed., Indaiatuba: Foco, 2024, cap. 17, item 17.12 (outorgas administrativas de uso); p. 410-411 do arquivo (ePub convertido, sem a paginação impressa). fonte

Já a retirada de ato que gerou expectativa legítima ou investimento pode ensejar indenização. Na licitação, a revogação tem disciplina própria: cabe à autoridade superior, a quem o processo é encaminhado depois do julgamento, da habilitação e dos recursos (Lei 14.133/2021, art. 71, caput e II), e nunca ao Judiciário ou ao Tribunal de Contas, que podem anular o certame, mas não revogá-lo. A lei exige ainda que o motivo resulte de fato superveniente devidamente comprovado e que os interessados se manifestem antes⁷. Exemplo: a Prefeitura que, depois do julgamento, perde o financiamento da obra licitada pode revogar o certame, comprovando o fato e ouvindo os licitantes.

Lei 14.133/2021, art. 71 texto oficial ↗

Art. 71. Encerradas as fases de julgamento e habilitação, e exauridos os recursos administrativos, o processo licitatório será encaminhado à autoridade superior, que poderá:

I - determinar o retorno dos autos para saneamento de irregularidades;

II - revogar a licitação por motivo de conveniência e oportunidade;

III - proceder à anulação da licitação, de ofício ou mediante provocação de terceiros, sempre que presente ilegalidade insanável;

IV - adjudicar o objeto e homologar a licitação.

§ 2º O motivo determinante para a revogação do processo licitatório deverá ser resultante de fato superveniente devidamente comprovado.

§ 3º Nos casos de anulação e revogação, deverá ser assegurada a prévia manifestação dos interessados.

Uma advertência de vocabulário. A tese do Tema 138 do STF fala em «revogação» de atos que o Estado repute ilegalmente praticados, mas trata de anulação, e o que fixa é a exigência de processo quando o desfazimento atinge efeitos concretos. A banca pode reproduzir a palavra do tema; a resposta deve chamar o instituto pelo nome certo.

Aprofundamento A anulação, o seu prazo e o devido processo da autotutela estão no tópico 2. ir →

Como caiu em prova

caiu no TJPE (FGV, 2024), q. 94 quem revoga a portaria conjunta de duas secretarias: as duas juntas, porque o ato complexo só se desfaz pela mesma soma de vontades. resolver →

Treino para a oral

pergunta da oral do TJRJ Como os atos administrativos podem ser extintos. ver a resposta →
pergunta da oral do TJRJ Diferença entre revogação e anulação. ver a resposta →
pergunta da oral do TJRJ Diferença entre cassação, contraposição, caducidade e renúncia. ver a resposta →
pergunta da oral do TJRJ Se a Administração pode revogar ato vinculado. ver a resposta →
pergunta da oral do TJGO, 2013 Quem tem competência para revogar ato administrativo. ver a resposta →

Autotutela: atos nulos, anuláveis e decadência

Autotutela: o poder de rever os próprios atos

Por que a Administração pode desfazer um ato sem pedir licença ao juiz? Porque está presa à legalidade e ao interesse público, e não precisa esperar que um terceiro aponte o próprio erro. Autotutela é o poder-dever de rever os próprios atos: anular os ilegais e revogar os inconvenientes⁸. O STF a reconheceu em súmula antes de qualquer lei geral:

STF, Súmula 346^○ precedente qualificado

A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

STF, Plenário, Súmula 346.

A Lei 9.784/1999 deu à ideia a forma de regra e marcou a diferença de intensidade entre as duas vias: a Administração deve anular o ato ilegal e pode revogar o inconveniente (art. 53). A autotutela não exclui o controle judicial: a Súmula 473 ressalva, em todos os casos, a apreciação judicial (STF, Súmula 473^○). Exemplo: o servidor que perde uma vantagem por anulação administrativa pode levar a decisão ao juiz.

AnulaçãoLei 9.784/1999, art. 53: «deve anular»

RevogaçãoLei 9.784/1999, art. 53: «pode revogá-los»

Motivo da retirada

Ilegalidade: o ato nasceu viciado.

Inconveniência ou inoportunidade: o ato era válido e deixou de convir.

Natureza

Dever, temperado pela convalidação dos defeitos sanáveis.

Faculdade, limitada pelos direitos adquiridos.

Quem retira

A Administração (autotutela) ou o Judiciário, provocado.

Só a Administração que editou o ato ou o superior; o Judiciário só revoga os próprios atos administrativos.

Efeitos

Em regra ex tunc, preservados os terceiros de boa-fé.

Ex nunc: o ato valeu até ser retirado.

Prazo

Cinco anos para atos favoráveis, salvo má-fé ou afronta direta à Constituição (art. 54).

Nenhum; os limites são de conteúdo (atos vinculados, exauridos, complexos, com direito adquirido).

Garantias

Motivação e, se o ato produziu efeitos concretos, contraditório prévio (Tema 138).

Motivação (art. 50, VIII); na licitação, prévia manifestação dos interessados (Lei 14.133/2021, art. 71, § 3º).

Exemplo

A licença concedida a quem não cumpria o requisito legal.

A autorização para a feira na praça que será reformada.

Na prova: ilegalidade pede anulação, inconveniência pede revogação. Só a anulação tem o prazo do art. 54; só a revogação é exclusiva da Administração.

Quadro de distinção

Dois cuidados de vocabulário. Di Pietro registra um segundo sentido de autotutela: o poder de zelar pelos bens públicos sem título judicial, impedindo por medidas de polícia o que ponha em risco a sua conservação (a retirada de cerca erguida por particular em área pública)⁹. E autotutela não é tutela administrativa: esta é o controle finalístico que a Administração Direta exerce sobre as entidades da Indireta, nos limites da lei.

Rafael Oliveira resume, a partir da licitação e ainda sob a Lei 8.666/1993, a diferença de natureza entre as duas vias:

«Enquanto a anulação da licitação é um dever que decorre da ilegalidade no procedimento, a revogação é uma faculdade de desfazimento do procedimento por razões de interesse público (…)»

Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Licitações e contratos administrativos: teoria e prática, 7. ed., Rio de Janeiro: Método, 2018, cap. 1, item 1.11 (Anulação e revogação da licitação), p. 114 do arquivo. fonte

Nulos, anuláveis e inexistentes

O direito civil separa o ato nulo, que ofende interesse público e não convalesce, do anulável, que protege interesse privado e admite confirmação. A divisão vale no direito administrativo? A dúvida existe porque, aqui, todo vício atinge a legalidade, que é de interesse público. Daí a divergência entre duas correntes:

Há atos administrativos anuláveis?

A divergência decide se existe espaço para salvar o ato viciado ou se todo vício leva à anulação.

Corrente monista: O ato é válido ou nulo. Como a legalidade é indisponível, nenhum vício pode ser sanado pela vontade da Administração, e não há atos anuláveis.

Corrente dualista: Há atos nulos (vício insanável) e anuláveis (defeito sanável). A convalidação não dispõe da legalidade: refaz o ato conforme a lei e preserva a segurança jurídica.

Posição para a provaAdotar a corrente dualista, que o direito positivo acolheu: a Lei da Ação Popular separa nulos e anuláveis (arts. 2º e 3º) e a Lei 9.784/1999 admite convalidar os defeitos sanáveis (art. 55). A crítica monista entra quando a banca pede a posição de quem critica a anulabilidade.

Lei 4.717/1965, arts. 2º e 3º texto oficial ↗

Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:

a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;

b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;

c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;

d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;

e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.

Art. 3º Os atos lesivos ao patrimônio das pessoas de direito público ou privado, ou das entidades mencionadas no art. 1º, cujos vícios não se compreendam nas especificações do artigo anterior, serão anuláveis, segundo as prescrições legais, enquanto compatíveis com a natureza deles.

Daí a classificação corrente, que separa os atos pelo destino do vício¹⁰:

O ato pelo seu vício

Espécie	O que é	Exemplo	Destino
Irregular	Defeito formal mínimo, sem prejuízo	A portaria com erro de digitação no número do processo	Vale; corrige-se o erro material
Anulável	Defeito sanável: competência não exclusiva, forma não essencial	A licença assinada pelo substituto sem designação formal	Convalidação ou anulação
Nulo	Vício insanável: motivo, objeto ou finalidade	A demissão fundada em fato que não ocorreu	Anulação, salvo estabilização pelo tempo
Inexistente	Só aparência de ato	O «alvará» expedido por quem nunca foi agente público	Não produz efeito e não se estabiliza

Uma consequência atravessa a tabela: para o STF, mesmo o ato nulo só é retirado com contraditório quando atinge interesses individuais¹⁰. A gravidade do vício decide se o ato se salva; não dispensa o processo de quem será atingido.

Aprofundamento Os elementos do ato (competência, finalidade, forma, motivo e objeto), cujo vício define o que é sanável, estão no capítulo 6. ir →

Os efeitos da anulação

A anulação pode partir da própria Administração ou do Judiciário, provocado, e é feita por outro ato, que precisa reunir os seus próprios elementos de validade. Os efeitos são, em regra, retroativos (ex tunc), porque o ato ilegal não gera direitos. Bandeira de Mello modula a regra pelo sentido do ato¹¹: se o ato anulado restringia direitos, a anulação retroage em favor do administrado (anulado o indeferimento ilegal de uma gratificação, o servidor recebe os atrasados); se ampliava direitos de quem estava de boa-fé, não retroage contra ele (a gratificação paga por ato ilegal cessa, sem que se exija de volta o que foi recebido).

E os terceiros de boa-fé? Os efeitos já produzidos em seu favor tendem a ser preservados, pela teoria da aparência e pela segurança jurídica. A LINDB transformou a preocupação em dever de quem invalida: a decisão precisa dizer as consequências e, quando for o caso, as condições de regularização:

LINDB, art. 21 texto oficial ↗

Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.

Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.

A boa-fé decide também a devolução do que o servidor recebeu por ato depois anulado. O STJ separa o erro de interpretação da lei, que não obriga a devolver, do erro operacional, que obriga, salvo boa-fé objetiva. Exemplo: a gratificação paga porque a Administração leu mal a lei não se devolve; o valor lançado em dobro por falha do sistema, sim.

Verba paga por ato inválido: devolve ou não?

Origem do pagamento	Devolução	Precedente
A Administração interpretou mal a lei	Não, se recebida de boa-fé	STJ, Tema 531^○
Erro operacional ou de cálculo	Sim, salvo boa-fé objetiva (não era possível perceber o erro)	STJ, Tema 1.009^○

O devido processo da autotutela

A Administração não precisa de ordem judicial para anular, mas precisa de processo quando a anulação atinge a esfera de interesses do administrado¹². É a tese do Tema 138, fixada em repercussão geral:

STF, Tema 138^○ precedente qualificado

Apesar da palavra «revogação», o tema trata da anulação de ato tido por ilegal:

Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.

STF, Plenário, RE 594.296/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 21/9/2011 (repercussão geral, Tema 138), Informativo 641.

STF ↗

Quais são as garantias? Contraditório e ampla defesa prévios, porque o processo administrativo está no alcance do art. 5º, LV, da Constituição (STF, MS 25.399/DF^○), e motivação explícita, clara e congruente, porque a lei inclui a anulação entre os atos que exigem fundamentação. Exemplo: antes de anular a licença de funcionamento por vício na vistoria, a Prefeitura intima o titular, ouve as suas razões e decide expondo o vício e por que ele não se sana.