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Administrativo · Curso Togado · capítulo 26
Como decidir com consequências, considerar a realidade do gestor, invalidar e mudar de orientação sem surpresa, negociar com o particular e responsabilizar o agente só por dolo ou erro grosseiro
Antes de começar
Quando o juiz anula uma licitação, o Tribunal de Contas glosa uma despesa ou a própria Administração revê um ato, que parâmetros guiam a decisão? Desde a Lei 13.655/2018, a LINDB responde nos arts. 20 a 30: pesar as consequências práticas, considerar as dificuldades reais do gestor, dizer as consequências da invalidação, dar transição à orientação nova, respeitar o que se consolidou sob a orientação da época, celebrar compromisso e limitar a responsabilidade pessoal do agente ao dolo e ao erro grosseiro. O Decreto 9.830/2019 regulamenta os artigos no Executivo federal.
A cobrança é de letra da lei em caso concreto, com FGV e Vunesp à frente: o Tribunal de Contas que muda de orientação, o secretário de saúde diante do colapso dos estoques, a multa substituída por compromisso, o presidente da Câmara que paga subsídio acima do teto. Das dez objetivas do banco, oito cobram a letra da LINDB; uma, o conceito doutrinário de «Administração Pública do medo»; e uma, a jurisprudência do STF sobre a responsabilidade do parecerista (MS 24.631).
Ao final do capítulo, é preciso conseguir:
Incidência no banco
| Fase | Questões | Provas |
|---|---|---|
| Objetiva | 12 | TJCE 2025, TJGO 2023 (2), TJMT 2024, TJPE 2024, TJPR 2023, TJRJ 50º 2025, TJSP 190º 2023, TJSP 191º 2024, TRF1 2025, TRF2 17º 2018, TRF3 21º 2025 |
| Discursiva | 0 | — |
| Sentença | 0 | — |
Nas provas objetivas da justiça estadual: 9 questões em 8 de 26 provas do banco (30,8%), 2 bancas (FGV 6 e Vunesp 3), entre 2023 e 2025.
Nas provas objetivas da justiça federal: 3 questões em 3 de 9 provas do banco (33,3%), 2 bancas (banca própria 2 e FGV 1), entre 2018 e 2025.
O que a banca cobrou nessas objetivas: 10 questões pela letra da lei, 1 questão pela doutrina e 1 questão pela jurisprudência.
Tópicos com mais questões: Invalidação, regime de transição e orientações gerais (4), Primado da realidade e dificuldades reais do gestor (3) e Responsabilização pessoal por dolo ou erro grosseiro (3).
Na segunda fase, o banco ainda não registra questão escrita com o núcleo no tema.
Números das 145 provas reunidas pelo curso, recalculados a cada geração da página.
Para aproveitar este capítulo, é preciso ter lido e compreendido:
A LINDB de 1942 tratava da vigência das leis, da aplicação no tempo e no espaço e da interpretação. A Lei 13.655/2018 acrescentou os arts. 20 a 30, voltados ao direito público: como decidir, como invalidar, como mudar de orientação, como negociar e quando responsabilizar o agente. Os novos artigos falam a três destinatários: a esfera administrativa, a controladora (Tribunais de Contas e controle interno) e a judicial. Exemplo: a regra do art. 20 vale para o prefeito que interdita a feira, para o Tribunal de Contas que suspende a licitação e para o juiz que julga a ação civil pública sobre ela.
Lei 13.655/2018 (resumo da casa) ○ resumo do dispositivo texto oficial ↗
Resumo da casa, a conferir no Planalto ○: a Lei 13.655, de 25 de abril de 2018, incluiu no Decreto-Lei 4.657/1942 (LINDB) os arts. 20 a 30, com disposições sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público. Foram vetados o art. 25 inteiro e partes dos arts. 23, 26, 28 e 29, como mostra a letra de cada artigo na base do Planalto.
Os arts. 20 a 30 em um quadro
| Artigo | O que manda | A quem fala | Tópico |
|---|---|---|---|
| 20 | Não decidir com base em valores jurídicos abstratos sem considerar as consequências práticas; motivar a necessidade e a adequação diante das alternativas | Administração, controle e juiz | 1 |
| 21 | Dizer as consequências jurídicas e administrativas da invalidação e, se for o caso, as condições da regularização | Administração, controle e juiz | 3 |
| 22 | Considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor, as circunstâncias práticas e a dosimetria das sanções | Quem interpreta normas de gestão e quem julga a conduta ou a validade | 2 |
| 23 | Prever regime de transição para a orientação nova que crie dever, quando indispensável | Administração, controle e juiz | 3 |
| 24 | Rever o que se completou pelas orientações gerais da época | Administração, controle e juiz | 3 |
| 25 | Vetado | — | — |
| 26 | Celebrar compromisso para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa | Autoridade administrativa | 4 |
| 27 | Impor compensação por benefícios indevidos ou prejuízos anormais ou injustos | Administração, controle e juiz | 4 |
| 28 | Responsabilizar pessoalmente o agente só por dolo ou erro grosseiro | Quem julga o agente | 5 |
| 29 | Admitir consulta pública antes do ato normativo | Autoridade administrativa de qualquer órgão ou Poder | 1 |
| 30 | Aumentar a segurança jurídica por regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas, vinculantes para o órgão | Autoridades públicas | 3 |
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 20 texto oficial ↗
Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.
O que é um valor jurídico abstrato? É o previsto em norma de alto grau de indeterminação e abstração (Decreto 9.830/2019, art. 3º, § 1º): o interesse público, a moralidade, a eficiência, a sustentabilidade. O art. 20 não proíbe decidir com base neles; proíbe decidir sem considerar as consequências práticas da decisão. Exemplo: o juiz pode anular um edital por ofensa à moralidade, mas antes pergunta o que acontece com a obra parada, com os empregos e com o serviço que a população espera.
O parágrafo único transforma o dever em ônus de motivação: a decisão demonstra a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação, inclusive em face das possíveis alternativas. É o teste da proporcionalidade escrito na lei. Exemplo: antes de interditar todo o mercado municipal por falta de alvará sanitário, a autoridade mostra por que não bastaria interditar as bancas irregulares ou dar prazo para a adequação.
Decreto 9.830/2019, art. 3º, §§ 1º e 2º texto oficial ↗
§ 1º Para fins do disposto neste Decreto, consideram-se valores jurídicos abstratos aqueles previstos em normas jurídicas com alto grau de indeterminação e abstração.
§ 2º Na indicação das consequências práticas da decisão, o decisor apresentará apenas aquelas consequências práticas que, no exercício diligente de sua atuação, consiga vislumbrar diante dos fatos e fundamentos de mérito e jurídicos.
Quantas consequências o decisor precisa prever? Só as que consiga vislumbrar no exercício diligente de sua atuação, diante dos fatos e dos fundamentos do processo (Decreto 9.830/2019, art. 3º, § 2º). Ninguém é obrigado a adivinhar o futuro; é obrigado a não ignorar o previsível. O decreto, editado pelo Presidente da República, regulamenta os arts. 20 a 30 e obriga a Administração federal; para os demais entes e para o juiz, serve de parâmetro de leitura da lei ○.
A doutrina chama a regra de consequencialismo jurídico: as consequências passam a integrar a fundamentação, ao lado da norma. Matheus Carvalho vê no art. 147 da Lei 14.133/2021, que só admite suspender ou anular o contrato quando isso for medida de interesse público, aplicação direta do art. 20, e alerta para o risco de manter contrato com vício insanável1. Marrara aplica o raciocínio ao corte do serviço público por inadimplemento: cortar a energia da UTI de um hospital não é o mesmo que cortar a de uma sorveteria2.
Marrara, sobre a continuidade do serviço invocada em abstrato:
«É preciso examinar as consequências efetivas dessa decisão, não se devendo empregar a continuidade em termos abstratos, desligada da realidade fática.»
Nem toda doutrina recebeu bem a novidade. Para Candeia, o consequencialismo não é novo, porque a modulação de efeitos já existia; a LINDB reformada se aplica de forma subsidiária, quando não houver norma específica; e o ônus da ilegalidade continua de quem a praticou, sem que a consequência tome o lugar da norma como razão de decidir3. A leitura serve de limite: o art. 20 não autoriza decidir contra a lei por conveniência; exige que a decisão que aplica a lei pese o que produz.
Candeia, cético quanto à novidade:
«O consequencialismo mencionado nesse dispositivo não se revela novidade no ordenamento jurídico, pois o intérprete autêntico da norma a ser aplicada ao caso concreto já possui mecanismos que revelam cautela em face da aplicação da norma abstrata e genérica»
Aprofundamento O art. 147 da Lei 14.133/2021 e a nulidade do contrato estão no capítulo 16. ir →
Até onde vai o consequencialismo do art. 20?
As normas brasileiras recomendam ao juiz considerar as consequências do que decide? Mais do que recomendam: o art. 20 nomeia a esfera judicial entre as destinatárias, e o mesmo fazem os arts. 21, 23, 24 e 27. O juiz que anula ato, contrato ou norma com base em princípio diz o que acontece depois e por que a medida escolhida é necessária e adequada diante das alternativas. Exemplo: a sentença que suspende o transporte escolar irregular indica como os alunos chegarão à escola no dia seguinte.
Isso não transforma o juiz em administrador. A decisão continua fundada na norma; as consequências práticas entram no como decidir (a medida, o prazo, a modulação) e no controle da motivação de quem decidiu antes. Em políticas públicas, o STF fixou que a decisão, como regra, aponta as finalidades e manda a Administração apresentar um plano, em vez de determinar medidas pontuais (STF, Tema 698 da repercussão geral○). O STJ, em julgado de Turma sobre a casa do albergado, admitiu impor a obra, mas exigiu decisão baseada em normas concretas, atenta às consequências práticas e às alternativas menos onerosas, com plano dialógico.
STF, Tema 698 da repercussão geral○ precedente qualificado
Precedente qualificado:
1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).
STF, Plenário, RE 684.612/RJ, Rel. orig. Min. Ricardo Lewandowski, red. p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, j. 30/6/2023 (repercussão geral, Tema 698), Informativo 1101.
STJ, REsp 2.148.895/PR julgado de Turma: não é regra
É possível impor à Administração Pública a obrigação de construir a Casa do Albergado, considerando alternativas menos onerosas e mais eficazes, devendo a decisão judicial ser baseada em normas concretas, consideradas as consequências práticas e alternativas possíveis, reconhecendo-se a necessidade de ser elaborado um plano dialógico para a solução do dano estrutural.
STJ, Segunda Turma, REsp 2.148.895/PR, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, j. 12/8/2025, Informativo 860.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
Aprofundamento O controle judicial de políticas públicas e o processo estrutural estão no capítulo 27. ir →
O consequencialismo alcança também a criação de normas. Antes de editar ato normativo, salvo os de mera organização interna, a autoridade administrativa de qualquer órgão ou Poder pode abrir consulta pública, preferencialmente eletrônica, e as manifestações serão consideradas na decisão (art. 29). Para os atos normativos federais de interesse geral dos agentes econômicos, as leis de liberdade econômica e das agências exigem análise de impacto regulatório; a LINDB é mais ampla, porque alcança também as decisões concretas4.
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 29 texto oficial ↗
Art. 29. Em qualquer órgão ou Poder, a edição de atos normativos por autoridade administrativa, salvo os de mera organização interna, poderá ser precedida de consulta pública para manifestação de interessados, preferencialmente por meio eletrônico, a qual será considerada na decisão.
§ 1º A convocação conterá a minuta do ato normativo e fixará o prazo e demais condições da consulta pública, observadas as normas legais e regulamentares específicas, se houver.
§ 2º (VETADO).
No Executivo federal, o Decreto 12.002/2024, em vigor desde 01/06/2024, revogou o art. 18 do Decreto 9.830/2019 e passou a reger a elaboração, a redação e a alteração dos atos normativos (Decreto 12.002/2024, arts. 1º, 77, III, e 78, na base do Planalto; o conteúdo do artigo revogado fica a conferir ○).
Caso prático · A feira sem alvará
O Ministério Público ajuíza ação civil pública para fechar de imediato a feira livre municipal, que funciona sem alvará sanitário, invocando a saúde pública e a moralidade. A feira reúne trezentos feirantes e abastece o bairro; a vistoria aponta risco grave só nas bancas de carne sem refrigeração.
A pergunta: Como o juiz decide o pedido de tutela à luz da LINDB?
Conclusão: Tutela parcial: interdição imediata das bancas de carne sem refrigeração e prazo para a regularização das demais, com motivação que compara o fechamento total às alternativas.
Aprofundamento O dever de motivar e a teoria dos motivos determinantes estão no capítulo 6. ir →
Treino para a oral
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 22 texto oficial ↗
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.
§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.
§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.
§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato.
O art. 22 tem três camadas. O caput é regra de interpretação: quem interpreta normas sobre gestão pública considera os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. O § 1º é regra de julgamento: ao decidir sobre a regularidade da conduta ou a validade do ato, consideram-se as circunstâncias práticas que impuseram, limitaram ou condicionaram a ação do agente. Os §§ 2º e 3º cuidam da dosimetria das sanções.
As camadas do art. 22
| Dispositivo | O que manda considerar | Exemplo |
|---|---|---|
| Caput | Obstáculos e dificuldades reais do gestor; exigências das políticas públicas a seu cargo | O Município de cinco mil habitantes sem engenheiro no quadro não é medido pela régua da capital. |
| § 1º | Circunstâncias práticas que impuseram, limitaram ou condicionaram a ação do agente | A compra feita durante a enchente, com o único fornecedor que chegou à cidade isolada. |
| § 2º | Natureza e gravidade da infração, danos à Administração, agravantes ou atenuantes, antecedentes | A primeira falha formal, sem dano, pesa menos que a fraude reiterada. |
| § 3º | Sanções já aplicadas ao agente, de mesma natureza e pelo mesmo fato | A multa do Tribunal de Contas entra no cálculo de outra multa administrativa pelo mesmo pagamento. |
O que significa primado da realidade? Que a norma de gestão pública não se aplica no vácuo: o controlador não julga o gestor ideal, com orçamento farto e equipe completa, mas o gestor real, com o que tinha à mão no momento da decisão. O caderno de referência chama a ideia de princípio da realidade e a liga à reforma da LINDB5. Exemplo: o pregão que demorou seis meses porque o único pregoeiro estava em licença médica não revela, por si, desídia.
O art. 22 não é cláusula de absolvição. A ressalva final, «sem prejuízo dos direitos dos administrados», impede que a dificuldade do gestor sirva para negar direito do particular: a falta de servidores não autoriza deixar sem resposta o requerimento do cidadão. E a circunstância prática tem de estar nos autos: ao comentar os arts. 20 e 21, Candeia insiste que a decisão considera as circunstâncias de fato e de direito documentadas no processo, e não as estranhas a ele6.
Candeia lembra de onde vêm os ônus e as sanções:
«Ônus, perdas e sanções já estão contidos previamente na norma a ser aplicada ao caso concreto»
O gestor da lei e o agente do decreto
LINDB, art. 22
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 22
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.
§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.
Decreto 9.830/2019, art. 8º
Decreto 9.830/2019, art. 8º, caput e § 1º
Art. 8º Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos, as dificuldades reais do agente público e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.
§ 1º Na decisão sobre a regularidade de conduta ou a validade de atos, contratos, ajustes, processos ou normas administrativos, serão consideradas as circunstâncias práticas que impuseram, limitaram ou condicionaram a ação do agente público.
O regulamento federal repete a lei e troca «gestor» por agente público: a proteção alcança quem decide e quem executa, não só o ordenador de despesa. As circunstâncias práticas passam a ser as que «impuseram, limitaram ou condicionaram» a ação do agente público.
Na aplicação de sanções, o § 2º manda pesar a natureza e a gravidade da infração, os danos à Administração, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente. O Decreto 9.830/2019 acrescenta, no Executivo federal, o nexo de causalidade e a culpabilidade (art. 16, V e VI). Exemplo: dois ordenadores pagaram a mesma despesa irregular; quem o fez por orientação escrita do controle interno, sem antecedentes, recebe sanção menor que o reincidente que ignorou o alerta.
Candeia, sobre a responsabilidade do agente na dosimetria:
«a responsabilidade do agente público há de ser aferida de forma subjetiva, a considerar as circunstâncias atenuantes, agravantes ou mesmo excludentes da culpabilidade do respectivo agente»
O § 3º evita a soma cega de punições: as sanções já aplicadas ao agente são levadas em conta na dosimetria das demais de mesma natureza e relativas ao mesmo fato. Não há proibição de punir de novo nem compensação automática; há dever de considerar. Exemplo: a multa imposta ao gestor pelo Tribunal de Contas entra no cálculo de outra multa administrativa aplicada pelo mesmo pagamento.
O STJ aplicou o raciocínio ao gestor municipal acionado em ação popular para ressarcir os juros que o Município pagou pelo atraso de precatórios: a alocação dos recursos a outras prioridades, em cenário de restrição fiscal herdada e dentro de plano para equalizar as contas, afastou a responsabilização pessoal. É julgado de Turma, sem tese vinculante, e a tese não cita a LINDB, mas mostra o art. 22 em ação.
STJ, AgInt nos EDcl no AgInt no AREsp 1.206.636/SP julgado de Turma: não é regra
A alocação de recursos públicos para satisfazer outras prioridades locais, especialmente em cenários de restrição fiscal e à vista da escassez de receitas, mas dentro de projeto estratégico formulado pelo ordenador para a equalização das contas municipais - contingenciadas pela crise financeira herdada de administrações anteriores -, impede a responsabilização pessoal do gestor pelo pagamento dos juros moratórios devidos pelo Município em razão do atraso no pagamento dos precatórios.
STJ, Primeira Turma, AgInt nos EDcl no AgInt no AREsp 1.206.636/SP, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, j. 7/4/2026, Informativo 885.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
Caso prático · A ponte da enchente
Depois de uma enchente que isolou um Município de quatro mil habitantes, o prefeito contratou sem licitação a única empresa que conseguiu chegar à cidade para erguer uma ponte provisória, com preço 20% acima da tabela oficial. O Tribunal de Contas julgou a despesa irregular por falta de três orçamentos e aplicou multa ao prefeito.
A pergunta: Como a LINDB orienta o julgamento da conduta?
Conclusão: A irregularidade formal, se houver, não basta para multar o prefeito: as circunstâncias práticas constam dos autos, e não há dolo nem erro grosseiro. O Tribunal pode recomendar a formalização posterior do processo.
Como caiu em prova
Os arts. 21, 23 e 24 cuidam de três situações diferentes, que a banca gosta de misturar. A invalidação de ato, contrato ou norma exige dizer as consequências (art. 21). A interpretação nova sobre norma indeterminada que crie dever exige transição, quando indispensável (art. 23). A revisão do que já se completou se faz pelas orientações da época, sem invalidar o que se consolidou (art. 24). Exemplo: a mesma agência pode, num único ano, anular uma outorga viciada, mudar a leitura de uma norma e rever contratos antigos.
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 21 texto oficial ↗
Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.
Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.
Invalidar não é só declarar o vício. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, invalida ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa indica de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas e, quando for o caso, as condições da regularização, de modo proporcional, equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, sem impor aos atingidos ônus ou perdas anormais ou excessivos. Exemplo: ao anular o concurso por vício no edital, a decisão diz o que acontece com os já nomeados e em que prazo virá o novo certame.
No Executivo federal, o regulamento explicita a ferramenta: o decisor pode restringir os efeitos da declaração de invalidade ou decidir que a eficácia comece em momento posterior (Decreto 9.830/2019, art. 4º, § 4º), para mitigar ônus anormais ou excessivos. É a modulação de efeitos levada ao ato administrativo. Exemplo: a decisão que anula as permissões irregulares de táxi fixa noventa dias para a nova seleção, para não deixar a cidade sem o serviço.
Decreto 9.830/2019, art. 4º, § 4º texto oficial ↗
§ 4º Na declaração de invalidade de atos, contratos, ajustes, processos ou normas administrativos, o decisor poderá, consideradas as consequências jurídicas e administrativas da decisão para a administração pública e para o administrado:
I - restringir os efeitos da declaração; ou
II - decidir que sua eficácia se iniciará em momento posteriormente definido.
Aprofundamento A autotutela e a decadência do art. 54 da Lei 9.784/1999 estão no capítulo 7. ir →
Aprofundamento A convalidação e a preservação dos efeitos do ato viciado estão no capítulo 7. ir →
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 23 texto oficial ↗
Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.
Parágrafo único. (VETADO).
O dever do art. 23 depende de quatro requisitos cumulativos, e a banca costuma apagar um deles. Presentes os quatro, a decisão administrativa, controladora ou judicial deve prever regime de transição. Exemplo: a agência que passa a ler «acessibilidade adequada» como exigência de elevador em todas as estações dá prazo para as obras, em vez de multar no dia seguinte.
O que o regime de transição contém? O regulamento federal indica, quando cabível, os destinatários, as medidas de adequação e o prazo e o modo de cumprir o novo dever (Decreto 9.830/2019, art. 7º), e a motivação considera as condições e o tempo necessários e os eventuais prejuízos aos interesses gerais (art. 6º, § 2º). O próprio STF fixou transição para retomar, depois da pandemia, as reintegrações de posse que havia suspendido, com comissões de mediação antes das desocupações coletivas.
STF, ADPF 828 (TPI-quarta-Ref) Seção ou Plenário, sem tese vinculante
Exemplo de transição fixada por decisão do Plenário, em referendo de tutela provisória; a tese não invoca a LINDB:
Em face do arrefecimento dos efeitos da pandemia da Covid-19, cabe adotar um regime de transição para a retomada das reintegrações de posse suspensas em decorrência da doença, por meio do qual os tribunais deverão instalar comissões para mediar eventuais despejos antes de qualquer decisão judicial, a fim de reduzir os impactos habitacionais e humanitários em casos de desocupação coletiva.
STF, Plenário, ADPF 828 TPI-quarta-Ref/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. 2/11/2022, Informativo 1075. Referendo de tutela provisória: sem tese vinculante.
Prever regime de transição nunca torna a decisão nula: é o cumprimento do art. 23. Errada, por isso, a alternativa do TRF3 de 2025 que dizia nula a decisão que inova e prevê transição. E a transição só é exigida quando indispensável: a orientação nova que não cria dever, ou que pode ser cumprida de imediato sem ônus desproporcional, dispensa o regime.
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 24 texto oficial ↗
Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas.
Parágrafo único. Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.
A revisão da validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma cuja produção já se completou leva em conta as orientações gerais da época, e é vedado, com base em mudança posterior de orientação geral, declarar inválidas situações plenamente constituídas. O parágrafo único define as orientações gerais: interpretações e especificações em atos públicos de caráter geral, em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária e as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.
Exemplo cobrado pela FGV: o Tribunal de Contas aprovou num exercício as diárias pagas para um seminário fora do Estado e, no seguinte, julgou irregulares as diárias idênticas, pagas sob a mesma orientação, imputando débito, por entender que havia cursos equivalentes no Estado. A nova régua pode valer para o futuro; aplicada ao que já se fez, invalida situação plenamente constituída sob a orientação geral da época, o que o art. 24 veda ao controle.
Marrara vê na regra a proteção da confiança:
«orientações gerais expedidas pela Administração não podem ser ignoradas pela própria Administração sob pena de quebra da confiança legítima e violação da moralidade administrativa»
O art. 24 não congela a interpretação. A Administração pode mudar de entendimento; não pode aplicá-lo para trás e desfazer o que se consolidou. O antecedente federal é a Lei 9.784/1999, que veda a aplicação retroativa de nova interpretação (art. 2º, parágrafo único, XIII)7. E o regulamento federal ressalva a suspensão de efeitos futuros de relação em curso (Decreto 9.830/2019, art. 5º, § 2º). Exemplo: a vantagem paga pela leitura antiga pode deixar de ser paga daqui em diante, sem que se anule o que já foi pago.
Lei 9.784/1999, art. 2º, caput e parágrafo único, XIII texto oficial ↗
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
I - atuação conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;
V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição;
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;
IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;
XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;
XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados;
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
Decreto 9.830/2019, art. 5º, caput e §§ 1º e 2º texto oficial ↗
Art. 5º A decisão que determinar a revisão quanto à validade de atos, contratos, ajustes, processos ou normas administrativos cuja produção de efeitos esteja em curso ou que tenha sido concluída levará em consideração as orientações gerais da época.
§ 1º É vedado declarar inválida situação plenamente constituída devido à mudança posterior de orientação geral.
§ 2º O disposto no § 1º não exclui a possibilidade de suspensão de efeitos futuros de relação em curso.
O STF aplicou a mesma proteção da confiança ao controlador: é inconstitucional a decisão normativa do TCU que alterou os coeficientes do Fundo de Participação dos Municípios em desacordo com a lei complementar (STF, ADPF 1.043/DF). E o STJ fixou, em repetitivo, o reverso: quando a Administração muda de orientação e reconhece administrativamente o direito do interessado, não renuncia tacitamente à prescrição nem paga as parcelas anteriores à mudança, salvo lei que autorize a retroação (STJ, Tema 1.109○). Exemplo: o órgão que passa a reconhecer a contagem especial do tempo de serviço não deve, só por isso, as diferenças já prescritas.
STF, ADPF 1.043/DF precedente qualificado
Plenário, em ADPF; a tese não invoca a LINDB:
É inconstitucional — por afrontar os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima — decisão normativa do Tribunal de Contas da União (TCU) que promove alteração dos coeficientes a serem utilizados no cálculo das cotas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) em desacordo com a regra prevista na Lei Complementar nº 165/2019.
STF, Plenário, ADPF 1.043/DF, Rel. Min. Cristiano Zanin, j. 8/3/2024, Informativo 1127.
STJ, Tema 1.109○ precedente qualificado
Primeira Seção, em recurso repetitivo:
Não ocorre renúncia tácita à prescrição (art. 191 do Código Civil), a ensejar o pagamento retroativo de parcelas anteriores à mudança de orientação jurídica, quando a Administração Pública, inexistindo lei que, no caso concreto, autorize a mencionada retroação, reconhece administrativamente o direito pleiteado pelo interessado.
STJ, Primeira Seção, REsp 1.925.192/RS, REsp 1.925.193/RS e REsp 1.928.910/RS, Rel. Min. Sérgio Kukina, j. 13/9/2023 (recurso repetitivo, Tema 1.109), Informativo 787.
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 30 texto oficial ↗
Art. 30. As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas.
Parágrafo único. Os instrumentos previstos no caput deste artigo terão caráter vinculante em relação ao órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão.
O art. 30 fecha o sistema pelo lado da prevenção: as autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica, inclusive por regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas, que têm caráter vinculante para o órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão (no Executivo federal, o Decreto 9.830/2019, arts. 19 a 23, detalha orientações normativas, enunciados e pareceres vinculantes). Exemplo: a resposta da procuradoria do Estado à consulta sobre o cálculo de um adicional vincula a secretaria consulente até ser revista; quem pagou conforme ela agiu segundo orientação geral da época, e a revisão vale dali em diante.
Marrara, sobre o regulador que orienta o mercado:
«a LINDB explicita que a Administração Pública não está autorizada a ignorar suas próprias orientações gerais.»
Caso prático · O recuo do código de obras
Há dez anos, o Município lia «recuo adequado» do código de obras como três metros, em pareceres publicados e na prática de todos os alvarás. A nova gestão passa a exigir cinco metros e manda anular os alvarás já expedidos e embargar as obras concluídas; os pedidos em análise recebem a exigência nova de imediato.
A pergunta: O que a LINDB permite e o que proíbe?
Conclusão: A anulação em massa é ilegal; a exigência de cinco metros vale para os novos pedidos, com transição para os que estavam em análise, e só o alvará com vício próprio pode ser anulado, com consequências expressas.
Como caiu em prova
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 26 texto oficial ↗
Art. 26. Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público, inclusive no caso de expedição de licença, a autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão jurídico e, quando for o caso, após realização de consulta pública, e presentes razões de relevante interesse geral, celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável, o qual só produzirá efeitos a partir de sua publicação oficial.
§ 1º O compromisso referido no caput deste artigo:
I - buscará solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais;
II – (VETADO);
III - não poderá conferir desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito reconhecidos por orientação geral;
IV - deverá prever com clareza as obrigações das partes, o prazo para seu cumprimento e as sanções aplicáveis em caso de descumprimento.
§ 2º (VETADO).
O art. 26 é a autorização geral para a Administração negociar. Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público, inclusive no caso de expedição de licença, a autoridade administrativa pode celebrar compromisso com os interessados. Marrara observa que, com ele, qualquer esfera federativa e qualquer processo sancionador, inclusive de polícia, passaram a ter base legal para o acordo, sem depender de lei específica8. Exemplo: a multa por excesso de ruído pode ser trocada pelo compromisso de instalar isolamento acústico.
Marrara, sobre a autorização genérica:
«inúmeras leis instituíram autorizativos genéricos para acordos de ajustamento, a exemplo do que se vislumbra no art. 26 da LINDB.»
«Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público1, inclusive no caso de expedição de licença2, a autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão jurídico3 e, quando for o caso, após realização de consulta pública4, e presentes razões de relevante interesse geral5, celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável6, o qual só produzirá efeitos a partir de sua publicação oficial7.»
O conteúdo também tem limites (§ 1º). A solução deve ser proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais (I); não pode conferir desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito reconhecidos por orientação geral (III); e deve prever com clareza as obrigações, o prazo e as sanções pelo descumprimento (IV). Exemplo: a indústria autuada por emitir poluentes acima do limite pode ganhar cronograma para instalar filtros, nunca a dispensa definitiva de cumprir o limite.
E o que a Administração pode exigir em troca? Só o que guarda relação com o objeto do processo. Marrara critica acordos que trocam a punição por obrigações alheias ao caso, como plantar árvores para encerrar processo de cartel ou doar computadores a uma escola para arquivar apuração de descumprimento de licença ambiental: é desvio de finalidade, e a cláusula deve ser anulada9.
A advertência de Marrara:
«Os benefícios gerados para a Administração Pública devem guardar relação direta com o objeto tutelado no caso.»
Decreto 9.830/2019, art. 10, caput e §§ 2º a 4º texto oficial ↗
Art. 10. Na hipótese de a autoridade entender conveniente para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situações contenciosas na aplicação do direito público, poderá celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável e as seguintes condições:
I - após oitiva do órgão jurídico;
II - após realização de consulta pública, caso seja cabível; e
III - presença de razões de relevante interesse geral.
§ 2º O compromisso:
I - buscará solução proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais;
II - não poderá conferir desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito reconhecido por orientação geral; e
III - preverá:
a) as obrigações das partes;
b) o prazo e o modo para seu cumprimento;
c) a forma de fiscalização quanto a sua observância;
d) os fundamentos de fato e de direito;
e) a sua eficácia de título executivo extrajudicial; e
f) as sanções aplicáveis em caso de descumprimento.
§ 3º O compromisso firmado somente produzirá efeitos a partir de sua publicação.
§ 4º O processo que subsidiar a decisão de celebrar o compromisso será instruído com:
I - o parecer técnico conclusivo do órgão competente sobre a viabilidade técnica, operacional e, quando for o caso, sobre as obrigações orçamentário-financeiras a serem assumidas;
II - o parecer conclusivo do órgão jurídico sobre a viabilidade jurídica do compromisso, que conterá a análise da minuta proposta;
III - a minuta do compromisso, que conterá as alterações decorrentes das análises técnica e jurídica previstas nos incisos I e II; e
IV - a cópia de outros documentos que possam auxiliar na decisão de celebrar o compromisso.
No Executivo federal, o regulamento acrescenta ao conteúdo mínimo a forma de fiscalização, os fundamentos de fato e de direito e a eficácia de título executivo extrajudicial, e exige que o processo traga parecer técnico e parecer jurídico conclusivos e a minuta já ajustada (Decreto 9.830/2019, art. 10, §§ 2º e 4º). Exemplo: descumprido o cronograma dos filtros, a União executa o compromisso sem precisar de nova ação de conhecimento.
O compromisso depende de regulamento local? A letra não exige: Marrara lê o art. 26 como autorização genérica, válida em qualquer esfera federativa. A FGV deu como correta a alternativa que pede, preferencialmente, a previsão do acordo em regulamento; o advérbio indica que o regulamento não é condição de validade, leitura da casa sem obra lida ○. Exemplo: o Município sem regulamento próprio pode firmar compromisso motivado com base direta no art. 26.
O compromisso pode envolver licença? Pode: a letra diz «inclusive no caso de expedição de licença». O que não pode é fazer do requisito legal da licença objeto de barganha nem dispensar para sempre o condicionamento previsto em lei ou em orientação geral (§ 1º, III). Exemplo: o estabelecimento que funciona sem licença por divergência sobre a exigência de vagas de estacionamento firma compromisso com prazo para a adequação e funciona provisoriamente enquanto cumpre o cronograma.
Precisa de homologação judicial? Não: o compromisso do art. 26 produz efeitos com a publicação oficial e, no Executivo federal, tem eficácia de título executivo extrajudicial (Decreto 9.830/2019, art. 10, § 2º, III, e). O mesmo vale para o termo de ajustamento de conduta da Lei da Ação Civil Pública, que tem a mesma eficácia. A homologação não é regra dos acordos com o poder público: entra quando o acordo encerra processo judicial em curso ou quando a lei a exige, como no acordo de não persecução civil da improbidade, homologado antes ou depois do ajuizamento da ação (Lei 8.429/1992, art. 17-B, § 1º, III).
Lei 7.347/1985, art. 5º, § 6º texto oficial ↗
§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.
Lei 8.429/1992, art. 17-B, § 1º texto oficial ↗
§ 1º A celebração do acordo a que se refere o caput deste artigo dependerá, cumulativamente:
I - da oitiva do ente federativo lesado, em momento anterior ou posterior à propositura da ação;
II - de aprovação, no prazo de até 60 (sessenta) dias, pelo órgão do Ministério Público competente para apreciar as promoções de arquivamento de inquéritos civis, se anterior ao ajuizamento da ação;
III - de homologação judicial, independentemente de o acordo ocorrer antes ou depois do ajuizamento da ação de improbidade administrativa.
Três acordos com a Administração
| Instrumento | Quem celebra | Com quem | Para quê | Base |
|---|---|---|---|---|
| Compromisso | Autoridade administrativa | Interessados | Eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa, inclusive na licença | LINDB, art. 26; Decreto 9.830/2019, art. 10 |
| Termo de ajustamento de conduta | Órgãos públicos legitimados à ação civil pública | Quem ameaça ou lesa interesse coletivo | Ajustar a conduta às exigências legais, mediante cominações | Lei 7.347/1985, art. 5º, § 6º |
| Termo de ajustamento de gestão | Órgãos de controle interno | Agentes públicos | Corrigir falhas apontadas em ações de controle; vedado se houve dano ao erário com dolo ou erro grosseiro | Decreto 9.830/2019, art. 11 |
Decreto 9.830/2019, art. 11 texto oficial ↗
Art. 11. Poderá ser celebrado termo de ajustamento de gestão entre os agentes públicos e os órgãos de controle interno da administração pública com a finalidade de corrigir falhas apontadas em ações de controle, aprimorar procedimentos, assegurar a continuidade da execução do objeto, sempre que possível, e garantir o atendimento do interesse geral.
§ 1º A decisão de celebrar o termo de ajustamento de gestão será motivada na forma do disposto no art. 2º.
§ 2º Não será celebrado termo de ajustamento de gestão na hipótese de ocorrência de dano ao erário praticado por agentes públicos que agirem com dolo ou erro grosseiro.
§ 3º A assinatura de termo de ajustamento de gestão será comunicada ao órgão central do sistema de controle interno.
O termo de ajustamento de gestão é o compromisso voltado para dentro: o controle interno e os agentes públicos ajustam a correção de falhas apontadas em ações de controle, o aprimoramento de procedimentos e a continuidade da execução do objeto. Não cabe quando houve dano ao erário por agente que agiu com dolo ou erro grosseiro (Decreto 9.830/2019, art. 11, § 2º). Exemplo: a auditoria aponta fiscalização deficiente de um contrato, sem prejuízo apurado; o gestor assina termo com plano de correção em noventa dias.
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 27 texto oficial ↗
Art. 27. A decisão do processo, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, poderá impor compensação por benefícios indevidos ou prejuízos anormais ou injustos resultantes do processo ou da conduta dos envolvidos.
§ 1º A decisão sobre a compensação será motivada, ouvidas previamente as partes sobre seu cabimento, sua forma e, se for o caso, seu valor.
§ 2º Para prevenir ou regular a compensação, poderá ser celebrado compromisso processual entre os envolvidos.
O art. 27 permite que a decisão do processo, em qualquer das três esferas, imponha compensação por benefícios indevidos ou prejuízos anormais ou injustos resultantes do processo ou da conduta dos envolvidos. A decisão é motivada e precedida da oitiva das partes sobre cabimento, forma e valor, e a compensação pode ser prevenida ou regulada por compromisso processual. Exemplo: a empresa que operou por anos amparada em licença depois anulada compensa, no próprio processo, o benefício indevido, sem nova ação de ressarcimento.
Como caiu em prova
O compromisso do art. 26 é uma das portas da consensualidade, não a única. A Lei de Mediação admite a autocomposição de conflitos em que a Administração é parte, sobre direitos disponíveis e também sobre os indisponíveis que admitam transação (Lei 13.140/2015, art. 3º), e os entes podem criar câmaras de prevenção e resolução de conflitos na advocacia pública (art. 32). A arbitragem também vale para a Administração, mas só sobre direitos patrimoniais disponíveis (Lei 9.307/1996, art. 1º, § 1º). Armadilha: a banca opõe a indisponibilidade do interesse público à transação; indisponível é o interesse, não cada direito patrimonial que dele decorre.
Como caiu em prova
Aprofundamento A arbitragem, a mediação e o comitê de resolução de disputas nos contratos estão no capítulo 16. ir →
Treino para a oral
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 28 texto oficial ↗
Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.
O art. 28 está entre as regras mais cobradas da reforma (três das dez objetivas do capítulo; o art. 22 aparece em quatro): o agente público responde pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas apenas em caso de dolo ou erro grosseiro. A culpa comum, o erro escusável e a interpretação razoável que depois se mostrou equivocada não bastam. Os três parágrafos do artigo foram vetados, e o conceito de erro grosseiro veio do regulamento federal. Exemplo: o engenheiro que aprova a medição de obra com base em laudo técnico idôneo, depois contestado por outro perito, não responde pessoalmente.
A regra responde ao fenômeno chamado de Administração Pública do medo, discutido na elaboração da Lei 13.655/2018: o gestor que, mesmo adotando cautelas, deixa de decidir por receio de ser responsabilizado pelos órgãos de controle. Rafael Oliveira descreveu o efeito sobre o advogado público, que passa a negar para não ser punido, e pediu, antes da reforma, o padrão do erro grosseiro10. Marrara lê o art. 28 também nas opiniões técnicas que preparam a decisão de polícia11.
Marrara, sobre as opiniões técnicas:
«a LINDB é clara ao prever que o agente público responderá pessoalmente por suas “opiniões técnicas” quando comprovado o comportamento doloso ou o erro grosseiro»
Decreto 9.830/2019, art. 12, caput e §§ 1º a 7º texto oficial ↗
Art. 12. O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, direto ou eventual, ou cometer erro grosseiro, no desempenho de suas funções.
§ 1º Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia.
§ 2º Não será configurado dolo ou erro grosseiro do agente público se não restar comprovada, nos autos do processo de responsabilização, situação ou circunstância fática capaz de caracterizar o dolo ou o erro grosseiro.
§ 3º O mero nexo de causalidade entre a conduta e o resultado danoso não implica responsabilização, exceto se comprovado o dolo ou o erro grosseiro do agente público.
§ 4º A complexidade da matéria e das atribuições exercidas pelo agente público serão consideradas em eventual responsabilização do agente público.
§ 5º O montante do dano ao erário, ainda que expressivo, não poderá, por si só, ser elemento para caracterizar o erro grosseiro ou o dolo.
§ 6º A responsabilização pela opinião técnica não se estende de forma automática ao decisor que a adotou como fundamento de decidir e somente se configurará se estiverem presentes elementos suficientes para o decisor aferir o dolo ou o erro grosseiro da opinião técnica ou se houver conluio entre os agentes.
§ 7º No exercício do poder hierárquico, só responderá por culpa in vigilando aquele cuja omissão caracterizar erro grosseiro ou dolo.
O regulamento federal definiu erro grosseiro como o manifesto, evidente e inescusável, praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia (art. 12, § 1º); o dolo pode ser direto ou eventual (caput). Exemplo de erro grosseiro: pagar a obra sem medição nenhuma. Exemplo de erro comum: escolher, entre dois índices de reajuste defensáveis, o que o Tribunal de Contas depois rejeitou.
Na pandemia, o Plenário do STF, em cautelar sobre a MP 966/2020, tratou como erro grosseiro o ato que viola a vida, a saúde ou o meio ambiente, ou causa impacto adverso à economia, por desprezar normas e critérios científicos e técnicos ou os princípios da precaução e da prevenção (ADI 6.421 MC; o catálogo guarda a tese truncada, e o teor fica a conferir no acórdão ○). Exemplo: o gestor que reabre as escolas contra o parecer técnico da vigilância sanitária, sem estudo que o contrarie.
A complexidade da matéria e das atribuições do agente também pesa (§ 4º). E o regime disciplinar continua de pé: pelo regulamento federal, o art. 12 não impede sanções disciplinares, inclusive por culpa leve (Decreto 9.830/2019, art. 17). O art. 28 protege a decisão técnica contra a responsabilização pessoal; não transforma o servidor negligente em irresponsável perante o estatuto. Exemplo: o servidor que perde um prazo por desatenção pode sofrer advertência, e o dano que causar segue o estatuto (Lei 8.112/1990, art. 122), porque perder prazo não é decisão nem opinião técnica.
Decreto 9.830/2019, art. 17 texto oficial ↗
Art. 17. O disposto no art. 12 não afasta a possibilidade de aplicação de sanções previstas em normas disciplinares, inclusive nos casos de ação ou de omissão culposas de natureza leve.
Elemento subjetivo exigido em cada via
| Via | O que se exige | Onde estudar |
|---|---|---|
| Responsabilização pessoal por decisão ou opinião técnica | Dolo ou erro grosseiro | LINDB, art. 28 (este capítulo) |
| Contratação direta indevida | Dolo, fraude ou erro grosseiro; contratado e agente respondem solidariamente pelo dano | Lei 14.133/2021, art. 73 |
| Regresso do Estado contra o agente | Dolo ou culpa; nas decisões e opiniões técnicas, dolo ou erro grosseiro | CF, art. 37, § 6º; LINDB, art. 28; no Executivo federal, Decreto 9.830/2019, art. 14 |
| Improbidade administrativa | Dolo (Lei 8.429/1992, art. 1º, §§ 1º e 2º); a modalidade culposa já era inconstitucional na redação originária (STF, Tema 309 (dolo na improbidade)○), e a revogação de 2021 não alcança a coisa julgada (STF, ARE 843.989/PR (Tema 1.199), itens 1 a 3) | Lei 8.429/1992; capítulo da improbidade |
| Sanção disciplinar federal | Inclusive culpa leve, pelo regulamento | Decreto 9.830/2019, art. 17 |
Lei 14.133/2021, art. 73 texto oficial ↗
Art. 73. Na hipótese de contratação direta indevida ocorrida com dolo, fraude ou erro grosseiro, o contratado e o agente público responsável responderão solidariamente pelo dano causado ao erário, sem prejuízo de outras sanções legais cabíveis.
Qual a responsabilização por contratação indevida? A Lei 14.133/2021 aplica o mesmo padrão à contratação direta: ocorrida com dolo, fraude ou erro grosseiro, o contratado e o agente público responsável respondem solidariamente pelo dano ao erário, sem prejuízo de outras sanções (art. 73). Candeia lê a regra como responsabilidade de quem participou da cadeia causal do dano, cumulável com as sanções administrativas, civis e penais12. Exemplo: a compra fracionada em notas sucessivas do mesmo objeto, no mesmo exercício, para caber no limite da dispensa.
Candeia, sobre o art. 73:
«praticada com dolo, fraude ou erro grosseiro, implica responsabilidade solidária do contratado e do agente público que tenham participado da cadeia causal do dano causado aos cofres públicos»
Aprofundamento As hipóteses de dispensa e inexigibilidade e o processo da contratação direta estão no capítulo 14. ir →
O advogado público que opina responde pelo ato que se apoiou no parecer? O STF construiu a resposta antes da reforma, separando três espécies de parecer. No facultativo, a autoridade não se vincula; no obrigatório, deve pedir o parecer e, se quiser decidir de modo diverso, submeter o ato a novo parecer; no vinculante, a lei a obriga a decidir nos termos da conclusão, ou não decidir13. Exemplo de obrigatório: o parecer jurídico do processo de contratação direta (Lei 14.133/2021, art. 53, § 4º, e art. 72, III), salvo nas hipóteses em que ato da autoridade jurídica máxima dispensa a análise (art. 53, § 5º).
As três espécies de parecer no MS 24.631
| Espécie | A autoridade | O parecerista responde |
|---|---|---|
| Facultativo | Pede se quiser e decide livremente | No MS, só por culpa ou erro grosseiro; desde 2018, dolo ou erro grosseiro (art. 28) |
| Obrigatório | Deve pedir; para decidir de modo diverso, submete o ato a novo parecer | Como no facultativo: o parecer continua opinativo |
| Vinculante | Decide nos termos da conclusão ou não decide | O STF admitiu, de passagem (o parecer do caso era opinativo), a potencial responsabilidade solidária com o administrador, pela partilha do poder de decisão; depois de 2018, o art. 28 exige dolo ou erro grosseiro |
STF, MS 24.631/DF○ Seção ou Plenário, sem tese vinculante
Salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa.
STF, Plenário, MS 24.631/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 9/8/2007, Informativo 475. Mandado de segurança: sem tese vinculante.
No mesmo julgamento, o STF disse que a aprovação do parecer pelo superior não muda sua natureza opinativa: só incorpora a fundamentação ao ato. E qualificou de abusiva a responsabilização do parecerista por uma relação de causalidade alargada entre o parecer e o dano, salvo culpa ou erro grosseiro apurados nas instâncias próprias13. Antes, o Plenário já afastara a responsabilização do advogado por parecer opinativo, ressalvados o erro grave inescusável e o dolo.
STF, MS 24.073/DF○ Seção ou Plenário, sem tese vinculante tese redigida pela casa
O advogado público que emite parecer de natureza opinativa não responde, perante o Tribunal de Contas, pelo ato que nele se apoiou, salvo erro grave inescusável ou dolo.
STF, Plenário, MS 24.073/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, j. 6/11/2002, Informativo 290. Mandado de segurança: sem tese vinculante.
Rafael Oliveira, antes da reforma, já pedia o padrão que a LINDB adotou:
«Entendemos, todavia, que a responsabilidade pela emissão do parecer somente é possível quando comprovado erro grosseiro ou o dolo do parecerista.»
O parecerista do parecer vinculante responde como coautor do ato?
O decisor que segue o parecer também ganha proteção. A responsabilização pela opinião técnica não se estende automaticamente a quem a adotou como fundamento; só o alcança se havia elementos para ele perceber o dolo ou o erro grosseiro da opinião, ou se houve conluio (Decreto 9.830/2019, art. 12, § 6º). Nas licitações, quem agiu com estrita observância do parecer jurídico tem direito à defesa pela advocacia pública, salvo prova de ato ilícito doloso nos autos (Lei 14.133/2021, art. 10).
Lei 14.133/2021, art. 10, caput e § 1º texto oficial ↗
Art. 10. Se as autoridades competentes e os servidores públicos que tiverem participado dos procedimentos relacionados às licitações e aos contratos de que trata esta Lei precisarem defender-se nas esferas administrativa, controladora ou judicial em razão de ato praticado com estrita observância de orientação constante em parecer jurídico elaborado na forma do § 1º do art. 53 desta Lei, a advocacia pública promoverá, a critério do agente público, sua representação judicial ou extrajudicial.
§ 1º Não se aplica o disposto no caput deste artigo quando:
I - (VETADO);
II - provas da prática de atos ilícitos dolosos constarem nos autos do processo administrativo ou judicial.
O padrão da LINDB é mais estreito que o do Estatuto da Advocacia, pelo qual o advogado responde pelos atos que pratica com dolo ou culpa (Lei 8.906/1994, art. 32). Quando o advogado público opina como agente público, a responsabilização pessoal pela opinião técnica segue o art. 28: só dolo ou erro grosseiro. Exemplo: o procurador que adota tese minoritária, mas defensável e fundamentada, não responde, ainda que o Tribunal de Contas a rejeite depois.
Lei 8.906/1994 (Estatuto da Advocacia), art. 32 texto oficial ↗
Art. 32. O advogado é responsável pelos atos que, no exercício profissional, praticar com dolo ou culpa.
Na improbidade, a Lei 14.230/2021 foi além: não configura improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada e ainda que depois não prevaleça nos órgãos de controle ou nos tribunais (Lei 8.429/1992, art. 1º, § 8º). A base do Planalto remete o parágrafo às ADIs 7.236 e 7.156, e a sua eficácia fica a conferir ○. Exemplo: o advogado da União que opina pelo pagamento com apoio em jurisprudência do STF não pratica improbidade, ainda que o Ministério Público discorde depois.
Lei 8.429/1992, art. 1º, §§ 1º, 2º e 8º texto oficial ↗
§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.
§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.
§ 8º Não configura improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada, mesmo que não venha a ser posteriormente prevalecente nas decisões dos órgãos de controle ou dos tribunais do Poder Judiciário.
Na objetiva do TJMT de 2024, o presidente da Câmara pagou aos vereadores subsídio acima do limite do art. 29, VI, da Constituição. A inviolabilidade dos vereadores protege opiniões, palavras e votos, não o ato de gestão de quem ordena a despesa; o dolo específico é exigência da improbidade, não da responsabilização pessoal perante o Tribunal de Contas. Responde pessoalmente se demonstrado erro grosseiro, como pagar acima de um limite constitucional expresso e numérico.
Caso prático · O parecer e as ambulâncias
O Município contrata por dispensa emergencial a manutenção das ambulâncias, depois de quebra simultânea de metade da frota. O procurador emite parecer favorável, fundamentado em decisões do Tribunal de Contas do Estado que admitiam a dispensa em casos iguais. Dois anos depois, o Tribunal muda de entendimento, julga a contratação irregular e imputa débito ao prefeito e ao procurador.
A pergunta: Prefeito e procurador respondem pessoalmente?
Conclusão: Sem dolo nem erro grosseiro, nem o procurador nem o prefeito respondem pessoalmente, e o débito deve ser afastado; a nova orientação do Tribunal vale para as contratações futuras.
Como caiu em prova
Aprofundamento A ação regressiva do Estado contra o agente, com o art. 28 da LINDB, está no capítulo 24. ir →
Aprofundamento O dolo exigido na improbidade, a Lei 14.230/2021 e o seu tempo de aplicação estão no capítulo 29. ir →
Aprofundamento A responsabilidade civil, penal e administrativa do servidor está no capítulo 12. ir →
Treino para a oral
○ 1 dispositivo ainda não foi conferido no Planalto; os marcados como resumo não são a letra da lei.
Lei 13.655/2018 (resumo da casa) ○ resumo do dispositivo, não a letra texto oficial ↗
Resumo da casa, a conferir no Planalto ○: a Lei 13.655, de 25 de abril de 2018, incluiu no Decreto-Lei 4.657/1942 (LINDB) os arts. 20 a 30, com disposições sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público. Foram vetados o art. 25 inteiro e partes dos arts. 23, 26, 28 e 29, como mostra a letra de cada artigo na base do Planalto.
Resumo da casa a partir das notas da base do Planalto da LINDB (dispositivos incluídos pela Lei 13.655/2018 e vetos na própria letra); a Lei 13.655/2018 não está na base da casa (pedido de base).
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), arts. 20 e 21 texto oficial ↗
Por que juntos: O art. 20 manda pesar as consequências antes de invalidar; o art. 21 manda dizer, na decisão que invalida, quais são elas e como regularizar: juntos, completam o juízo do art. 147 da Lei 14.133/2021.
Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.
Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.
Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto 9.830/2019, art. 3º, §§ 1º e 2º texto oficial ↗
§ 1º Para fins do disposto neste Decreto, consideram-se valores jurídicos abstratos aqueles previstos em normas jurídicas com alto grau de indeterminação e abstração.
§ 2º Na indicação das consequências práticas da decisão, o decisor apresentará apenas aquelas consequências práticas que, no exercício diligente de sua atuação, consiga vislumbrar diante dos fatos e fundamentos de mérito e jurídicos.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 29 texto oficial ↗
Art. 29. Em qualquer órgão ou Poder, a edição de atos normativos por autoridade administrativa, salvo os de mera organização interna, poderá ser precedida de consulta pública para manifestação de interessados, preferencialmente por meio eletrônico, a qual será considerada na decisão.
§ 1º A convocação conterá a minuta do ato normativo e fixará o prazo e demais condições da consulta pública, observadas as normas legais e regulamentares específicas, se houver.
§ 2º (VETADO).
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 22 texto oficial ↗
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.
§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.
§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.
§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto 9.830/2019, art. 8º, caput e § 1º texto oficial ↗
Art. 8º Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos, as dificuldades reais do agente público e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.
§ 1º Na decisão sobre a regularidade de conduta ou a validade de atos, contratos, ajustes, processos ou normas administrativos, serão consideradas as circunstâncias práticas que impuseram, limitaram ou condicionaram a ação do agente público.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto 9.830/2019, art. 4º, § 4º texto oficial ↗
§ 4º Na declaração de invalidade de atos, contratos, ajustes, processos ou normas administrativos, o decisor poderá, consideradas as consequências jurídicas e administrativas da decisão para a administração pública e para o administrado:
I - restringir os efeitos da declaração; ou
II - decidir que sua eficácia se iniciará em momento posteriormente definido.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 23 texto oficial ↗
Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.
Parágrafo único. (VETADO).
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 24 texto oficial ↗
Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas.
Parágrafo único. Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 9.784/1999, art. 2º, caput e parágrafo único, XIII texto oficial ↗
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
I - atuação conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;
V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição;
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;
IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;
XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;
XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados;
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto 9.830/2019, art. 5º, caput e §§ 1º e 2º texto oficial ↗
Art. 5º A decisão que determinar a revisão quanto à validade de atos, contratos, ajustes, processos ou normas administrativos cuja produção de efeitos esteja em curso ou que tenha sido concluída levará em consideração as orientações gerais da época.
§ 1º É vedado declarar inválida situação plenamente constituída devido à mudança posterior de orientação geral.
§ 2º O disposto no § 1º não exclui a possibilidade de suspensão de efeitos futuros de relação em curso.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 30 texto oficial ↗
Art. 30. As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas.
Parágrafo único. Os instrumentos previstos no caput deste artigo terão caráter vinculante em relação ao órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 26 texto oficial ↗
Art. 26. Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público, inclusive no caso de expedição de licença, a autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão jurídico e, quando for o caso, após realização de consulta pública, e presentes razões de relevante interesse geral, celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável, o qual só produzirá efeitos a partir de sua publicação oficial.
§ 1º O compromisso referido no caput deste artigo:
I - buscará solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais;
II – (VETADO);
III - não poderá conferir desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito reconhecidos por orientação geral;
IV - deverá prever com clareza as obrigações das partes, o prazo para seu cumprimento e as sanções aplicáveis em caso de descumprimento.
§ 2º (VETADO).
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto 9.830/2019, art. 10, caput e §§ 2º a 4º texto oficial ↗
Art. 10. Na hipótese de a autoridade entender conveniente para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situações contenciosas na aplicação do direito público, poderá celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável e as seguintes condições:
I - após oitiva do órgão jurídico;
II - após realização de consulta pública, caso seja cabível; e
III - presença de razões de relevante interesse geral.
§ 2º O compromisso:
I - buscará solução proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais;
II - não poderá conferir desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito reconhecido por orientação geral; e
III - preverá:
a) as obrigações das partes;
b) o prazo e o modo para seu cumprimento;
c) a forma de fiscalização quanto a sua observância;
d) os fundamentos de fato e de direito;
e) a sua eficácia de título executivo extrajudicial; e
f) as sanções aplicáveis em caso de descumprimento.
§ 3º O compromisso firmado somente produzirá efeitos a partir de sua publicação.
§ 4º O processo que subsidiar a decisão de celebrar o compromisso será instruído com:
I - o parecer técnico conclusivo do órgão competente sobre a viabilidade técnica, operacional e, quando for o caso, sobre as obrigações orçamentário-financeiras a serem assumidas;
II - o parecer conclusivo do órgão jurídico sobre a viabilidade jurídica do compromisso, que conterá a análise da minuta proposta;
III - a minuta do compromisso, que conterá as alterações decorrentes das análises técnica e jurídica previstas nos incisos I e II; e
IV - a cópia de outros documentos que possam auxiliar na decisão de celebrar o compromisso.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 7.347/1985, art. 5º, § 6º texto oficial ↗
§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto 9.830/2019, art. 11 texto oficial ↗
Art. 11. Poderá ser celebrado termo de ajustamento de gestão entre os agentes públicos e os órgãos de controle interno da administração pública com a finalidade de corrigir falhas apontadas em ações de controle, aprimorar procedimentos, assegurar a continuidade da execução do objeto, sempre que possível, e garantir o atendimento do interesse geral.
§ 1º A decisão de celebrar o termo de ajustamento de gestão será motivada na forma do disposto no art. 2º.
§ 2º Não será celebrado termo de ajustamento de gestão na hipótese de ocorrência de dano ao erário praticado por agentes públicos que agirem com dolo ou erro grosseiro.
§ 3º A assinatura de termo de ajustamento de gestão será comunicada ao órgão central do sistema de controle interno.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 27 texto oficial ↗
Art. 27. A decisão do processo, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, poderá impor compensação por benefícios indevidos ou prejuízos anormais ou injustos resultantes do processo ou da conduta dos envolvidos.
§ 1º A decisão sobre a compensação será motivada, ouvidas previamente as partes sobre seu cabimento, sua forma e, se for o caso, seu valor.
§ 2º Para prevenir ou regular a compensação, poderá ser celebrado compromisso processual entre os envolvidos.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 28 texto oficial ↗
Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto 9.830/2019, art. 12, caput e §§ 1º a 7º texto oficial ↗
Art. 12. O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, direto ou eventual, ou cometer erro grosseiro, no desempenho de suas funções.
§ 1º Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia.
§ 2º Não será configurado dolo ou erro grosseiro do agente público se não restar comprovada, nos autos do processo de responsabilização, situação ou circunstância fática capaz de caracterizar o dolo ou o erro grosseiro.
§ 3º O mero nexo de causalidade entre a conduta e o resultado danoso não implica responsabilização, exceto se comprovado o dolo ou o erro grosseiro do agente público.
§ 4º A complexidade da matéria e das atribuições exercidas pelo agente público serão consideradas em eventual responsabilização do agente público.
§ 5º O montante do dano ao erário, ainda que expressivo, não poderá, por si só, ser elemento para caracterizar o erro grosseiro ou o dolo.
§ 6º A responsabilização pela opinião técnica não se estende de forma automática ao decisor que a adotou como fundamento de decidir e somente se configurará se estiverem presentes elementos suficientes para o decisor aferir o dolo ou o erro grosseiro da opinião técnica ou se houver conluio entre os agentes.
§ 7º No exercício do poder hierárquico, só responderá por culpa in vigilando aquele cuja omissão caracterizar erro grosseiro ou dolo.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto 9.830/2019, art. 17 texto oficial ↗
Art. 17. O disposto no art. 12 não afasta a possibilidade de aplicação de sanções previstas em normas disciplinares, inclusive nos casos de ação ou de omissão culposas de natureza leve.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 14.133/2021, arts. 72 e 73 texto oficial ↗
Por que juntos: O art. 72 é o processo de toda contratação direta; o art. 73, a responsabilidade de quem o desvirtua.
Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos:
I - documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;
II - estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 desta Lei;
III - parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos requisitos exigidos;
IV - demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser assumido;
V - comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária;
VI - razão da escolha do contratado;
VII - justificativa de preço;
VIII - autorização da autoridade competente.
Parágrafo único. O ato que autoriza a contratação direta ou o extrato decorrente do contrato deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial.
Art. 73. Na hipótese de contratação direta indevida ocorrida com dolo, fraude ou erro grosseiro, o contratado e o agente público responsável responderão solidariamente pelo dano causado ao erário, sem prejuízo de outras sanções legais cabíveis.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 14.133/2021, art. 10, caput e § 1º texto oficial ↗
Art. 10. Se as autoridades competentes e os servidores públicos que tiverem participado dos procedimentos relacionados às licitações e aos contratos de que trata esta Lei precisarem defender-se nas esferas administrativa, controladora ou judicial em razão de ato praticado com estrita observância de orientação constante em parecer jurídico elaborado na forma do § 1º do art. 53 desta Lei, a advocacia pública promoverá, a critério do agente público, sua representação judicial ou extrajudicial.
§ 1º Não se aplica o disposto no caput deste artigo quando:
I - (VETADO);
II - provas da prática de atos ilícitos dolosos constarem nos autos do processo administrativo ou judicial.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 8.906/1994 (Estatuto da Advocacia), art. 32 texto oficial ↗
Art. 32. O advogado é responsável pelos atos que, no exercício profissional, praticar com dolo ou culpa.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 8.429/1992, art. 17-B, § 1º texto oficial ↗
§ 1º A celebração do acordo a que se refere o caput deste artigo dependerá, cumulativamente:
I - da oitiva do ente federativo lesado, em momento anterior ou posterior à propositura da ação;
II - de aprovação, no prazo de até 60 (sessenta) dias, pelo órgão do Ministério Público competente para apreciar as promoções de arquivamento de inquéritos civis, se anterior ao ajuizamento da ação;
III - de homologação judicial, independentemente de o acordo ocorrer antes ou depois do ajuizamento da ação de improbidade administrativa.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 8.429/1992, art. 1º, §§ 1º, 2º e 8º texto oficial ↗
§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.
§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.
§ 8º Não configura improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada, mesmo que não venha a ser posteriormente prevalecente nas decisões dos órgãos de controle ou dos tribunais do Poder Judiciário.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 14.133/2021, art. 53, §§ 4º e 5º texto oficial ↗
§ 4º Na forma deste artigo, o órgão de assessoramento jurídico da Administração também realizará controle prévio de legalidade de contratações diretas, acordos, termos de cooperação, convênios, ajustes, adesões a atas de registro de preços, outros instrumentos congêneres e de seus termos aditivos.
§ 5º É dispensável a análise jurídica nas hipóteses previamente definidas em ato da autoridade jurídica máxima competente, que deverá considerar o baixo valor, a baixa complexidade da contratação, a entrega imediata do bem ou a utilização de minutas de editais e instrumentos de contrato, convênio ou outros ajustes previamente padronizados pelo órgão de assessoramento jurídico.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 13.140/2015, art. 3º texto oficial ↗
Art. 3º Pode ser objeto de mediação o conflito que verse sobre direitos disponíveis ou sobre direitos indisponíveis que admitam transação.
§ 1º A mediação pode versar sobre todo o conflito ou parte dele.
§ 2º O consenso das partes envolvendo direitos indisponíveis, mas transigíveis, deve ser homologado em juízo, exigida a oitiva do Ministério Público.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 9.307/1996, art. 1º texto oficial ↗
Art. 1º As pessoas capazes de contratar poderão valer-se da arbitragem para dirimir litígios relativos a direitos patrimoniais disponíveis.
§ 1º A administração pública direta e indireta poderá utilizar-se da arbitragem para dirimir conflitos relativos a direitos patrimoniais disponíveis.
§ 2º A autoridade ou o órgão competente da administração pública direta para a celebração de convenção de arbitragem é a mesma para a realização de acordos ou transações.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
| Súmula ou tema | Tese | Fonte |
|---|---|---|
| STF, ADPF 1.043/DF | É inconstitucional — por afrontar os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima — decisão normativa do Tribunal de Contas da União (TCU) que promove alteração dos coeficientes a serem utilizados no cálculo das cotas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) em desacordo com a regra prevista na Lei Complementar nº 165/2019. | STF, Plenário, ADPF 1.043/DF, Rel. Min. Cristiano Zanin, j. 8/3/2024, Informativo 1127. |
| STJ, Tema 1.109○ | Não ocorre renúncia tácita à prescrição (art. 191 do Código Civil), a ensejar o pagamento retroativo de parcelas anteriores à mudança de orientação jurídica, quando a Administração Pública, inexistindo lei que, no caso concreto, autorize a mencionada retroação, reconhece administrativamente o direito pleiteado pelo interessado. | STJ, Primeira Seção, REsp 1.925.192/RS, REsp 1.925.193/RS e REsp 1.928.910/RS, Rel. Min. Sérgio Kukina, j. 13/9/2023 (recurso repetitivo, Tema 1.109), Informativo 787. |
| STF, Tema 698 da repercussão geral○ | 1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). | STF, Plenário, RE 684.612/RJ, Rel. orig. Min. Ricardo Lewandowski, red. p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, j. 30/6/2023 (repercussão geral, Tema 698), Informativo 1101. |
| STF, Tema 309 (dolo na improbidade)○ | a) O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), de modo que é inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária. b) São constitucionais os arts. 13, V, e 25, II, da Lei nº 8.666/1993, desde que interpretados no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública, por inexigibilidade de licitação, além dos critérios já previstos expressamente (necessidade de procedimento administrativo formal; notória especialização profissional; natureza singular do serviço), deve observar: (i) inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público; e (ii) cobrança de preço compatível com a responsabilidade profissional exigida pelo caso, observado, também, o valor médio cobrado pelo escritório de advocacia contratado em situações similares anteriores. | STF, Plenário, RE 610.523/SP e RE 656.558/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 25/10/2024 (repercussão geral, Tema 309), Informativo 1156. |
| STF, ARE 843.989/PR (Tema 1.199), itens 1 a 3 | É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se — nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA — a presença do elemento subjetivo — DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 — revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa —, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Em resumo: 1) | STF, Plenário, ARE 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18/8/2022 (repercussão geral, Tema 1.199), Informativo 1065. |
| STJ, Súmula 633○ | A Lei n. 9.784/1999, especialmente no que diz respeito ao prazo decadencial para a revisão de atos administrativos no âmbito da Administração Pública federal, pode ser aplicada, de forma subsidiária, aos estados e municípios, se inexistente norma local e específica que regule a matéria. | STJ, Primeira Seção, Súmula 633, aprovada em 12/06/2019, Informativo 649. |
Julgados de Turma ilustram como o tribunal decide, mas não são regra: na prova, a premissa é a lei ou o precedente qualificado.
| Julgado | O que decidiu | Fonte |
|---|---|---|
| STJ, REsp 2.148.895/PR | É possível impor à Administração Pública a obrigação de construir a Casa do Albergado, considerando alternativas menos onerosas e mais eficazes, devendo a decisão judicial ser baseada em normas concretas, consideradas as consequências práticas e alternativas possíveis, reconhecendo-se a necessidade de ser elaborado um plano dialógico para a solução do dano estrutural. | STJ, Segunda Turma, REsp 2.148.895/PR, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, j. 12/8/2025, Informativo 860. |
| STJ, AgInt nos EDcl no AgInt no AREsp 1.206.636/SP | A alocação de recursos públicos para satisfazer outras prioridades locais, especialmente em cenários de restrição fiscal e à vista da escassez de receitas, mas dentro de projeto estratégico formulado pelo ordenador para a equalização das contas municipais - contingenciadas pela crise financeira herdada de administrações anteriores -, impede a responsabilização pessoal do gestor pelo pagamento dos juros moratórios devidos pelo Município em razão do atraso no pagamento dos precatórios. | STJ, Primeira Turma, AgInt nos EDcl no AgInt no AREsp 1.206.636/SP, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, j. 7/4/2026, Informativo 885. |
Seção ou Plenário sem tese fixada, ou órgão julgador a conferir: ajudam a entender o tema, mas não são precedente qualificado.
| Julgado | O que decidiu | Fonte |
|---|---|---|
| STF, ADPF 828 (TPI-quarta-Ref) | Em face do arrefecimento dos efeitos da pandemia da Covid-19, cabe adotar um regime de transição para a retomada das reintegrações de posse suspensas em decorrência da doença, por meio do qual os tribunais deverão instalar comissões para mediar eventuais despejos antes de qualquer decisão judicial, a fim de reduzir os impactos habitacionais e humanitários em casos de desocupação coletiva. | STF, Plenário, ADPF 828 TPI-quarta-Ref/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. 2/11/2022, Informativo 1075. Referendo de tutela provisória: sem tese vinculante. |
| STF, MS 24.631/DF○ | Salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa. | STF, Plenário, MS 24.631/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 9/8/2007, Informativo 475. Mandado de segurança: sem tese vinculante. |
| STF, MS 24.073/DF○ | O advogado público que emite parecer de natureza opinativa não responde, perante o Tribunal de Contas, pelo ato que nele se apoiou, salvo erro grave inescusável ou dolo. | STF, Plenário, MS 24.073/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, j. 6/11/2002, Informativo 290. Mandado de segurança: sem tese vinculante. |
Os pares que as bancas usam para construir alternativas erradas: o instituto, o vizinho com que se confunde, o critério que os separa e um exemplo.
| Instituto | Vizinho | O critério que separa | Exemplo | Onde caiu |
|---|---|---|---|---|
| Invalidação (art. 21) | Orientação nova (art. 23) | Uma desfaz ato viciado e diz as consequências; a outra cria dever novo por nova leitura de norma indeterminada e dá transição. | Anular a permissão de táxi com vício; passar a exigir elevador onde antes bastava rampa. | caiu no TRF3 21º (banca própria, 2025), q. 72 |
| Orientação nova (art. 23) | Revisão pela orientação da época (art. 24) | O art. 23 olha para a frente, para quem ainda vai cumprir; o art. 24 olha para trás, para o que já se completou. | Prazo para as estações se adaptarem; vedação de anular os alvarás expedidos pela leitura antiga. | caiu no TJPE (FGV, 2024), q. 93 caiu no TJSP 191º (Vunesp, 2024), q. 87 |
| Consequencialismo (art. 20) | Proibição de usar princípios | A LINDB não proíbe decidir por valores abstratos; proíbe decidir por eles sem considerar as consequências práticas. | O juiz anula o edital por moralidade e diz o que acontece com a obra. | caiu no TJGO (FGV, 2023), q. 95 |
| Dificuldades reais do gestor (art. 22) | Escusa para negar direito | A realidade pesa no julgamento da conduta do gestor, sem prejuízo dos direitos dos administrados. | A falta de pregoeiro explica o atraso do pregão, mas não autoriza deixar sem resposta o requerimento do cidadão. | caiu no TJRJ 50º (Vunesp, 2025), q. 68 caiu no TJCE (FGV, 2025), q. 88 |
| Compromisso (art. 26) | Compensação (art. 27) | O compromisso é acordo para eliminar irregularidade, incerteza ou litígio; a compensação é imposta pela decisão do processo por benefício indevido ou prejuízo anormal. | Cronograma para instalar filtros; devolução do benefício obtido com licença anulada. | caiu no TJGO (FGV, 2023), q. 93 |
| Compromisso do art. 26 | Termo de ajustamento de conduta (Lei 7.347/1985) | A autoridade administrativa negocia a aplicação do direito público, inclusive a licença; os legitimados à ação civil pública ajustam a conduta às exigências legais, mediante cominações. | Prazo para adequar o estabelecimento à exigência de vagas; acordo do Ministério Público com a indústria poluidora. | — |
| Erro grosseiro (LINDB, art. 28) | Dolo (improbidade) | O erro grosseiro é culpa grave e basta para a responsabilização pessoal pela decisão técnica; a improbidade só existe com dolo, exigência da Constituição que a Lei 14.230/2021 explicitou (Tema 309). | Pagar subsídio acima do teto numérico da Constituição; desviar a verba para si. | caiu no TJMT (FGV, 2024), q. 88 |
| Parecer opinativo (facultativo ou obrigatório) | Parecer vinculante | No opinativo, a autoridade decide e o parecerista só responde por dolo ou erro grosseiro; no vinculante, a lei obriga a decidir nos termos do parecer, e o STF admitiu, de passagem, a potencial responsabilidade solidária pela partilha do poder de decisão. | O parecer jurídico da contratação direta; o parecer que a lei manda seguir sob pena de não decidir. | caiu no TRF1 (FGV, 2025), q. 77 |
As 12 questões do banco ligadas aos tópicos, com o enunciado da prova. Escolha uma alternativa: o gabarito e a explicação de cada alternativa aparecem depois da resposta.
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caiu no TJCE (FGV, 2025), q. 88
Na interpretação de normas sobre gestão pública, em conformidade com a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas para seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. Nesse cenário, considerando as disposições da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), avalie as afirmativas a seguir e assinale (V) para a verdadeira e (F) para a falsa. ( ) Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente. ( ) Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente. ( ) As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato. As afirmativas são, respectivamente,
inversão de regra e exceção A primeira assertiva reproduz o § 1º do art. 22 e a terceira, o § 3º: as duas são verdadeiras.
inversão de regra e exceção A segunda assertiva é a letra do § 2º do art. 22 (natureza e gravidade, danos, agravantes ou atenuantes e antecedentes): é verdadeira.
Correta: as três assertivas reproduzem os §§ 1º, 2º e 3º do art. 22 da LINDB.
inversão de regra e exceção A primeira assertiva é a letra do § 1º do art. 22 (circunstâncias práticas que impuseram, limitaram ou condicionaram a ação do agente): é verdadeira.
inversão de regra e exceção A terceira assertiva é a letra do § 3º do art. 22: as sanções já aplicadas são levadas em conta na dosimetria das demais de mesma natureza e relativas ao mesmo fato.
Gabarito definitivo: C. Questão de letra: os três parágrafos do art. 22 da LINDB, todos verdadeiros.
Tópico: 2. Primado da realidade e dificuldades reais do gestor
caiu no TJGO (FGV, 2023), q. 95
Ação popular pede a imediata paralisação das obras de construção de hospital público municipal, sob o argumento de irregularidade na licitação, por não lhe ser apresentada resposta à impugnação ao edital. Argumenta que, embora embasada em processo administrativo com um conjunto de pareceres técnicos, a escolha pelo desmatamento do eixo norte da área designada para a construção de hospital não é a mais adequada. O melhor para a sustentabilidade e o interesse público seria realizar a construção no eixo sul. Considerando a situação apresentada, é correto afirmar que:
generalização indevida A LINDB não proíbe decidir com base em princípios ou conceitos indeterminados; proíbe fazê-lo sem considerar as consequências práticas da decisão (art. 20).
deslocamento de competência O acórdão do Tribunal de Contas não vincula o juiz, que exerce controle próprio e decide à luz dos autos; a LINDB não dá ao controle externo poder de ditar ao Judiciário a escolha administrativa.
generalização indevida A discricionariedade não afasta o controle judicial da legalidade e da motivação, e a ação ainda aponta irregularidade na licitação (impugnação sem resposta), que é questão de legalidade.
Correta: o juiz considera os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas (art. 22, caput) e as circunstâncias práticas da escolha (§ 1º), a partir do processo administrativo e das provas.
inversão de regra e exceção É o contrário: a solução consequencialista admite manter o contrato irregular quando a paralisação não for medida de interesse público, resolvendo-se em perdas e danos (Lei 14.133/2021, art. 147, parágrafo único, em sintonia com o art. 20 da LINDB).
Gabarito definitivo: D. A FGV aplicou o art. 22 ao juiz da ação popular; os distratores exageram o art. 20 (A), deslocam a decisão para o Tribunal de Contas (B) e invertem o consequencialismo (E).
Tópico: 2. Primado da realidade e dificuldades reais do gestor
caiu no TJRJ 50º (Vunesp, 2025), q. 68
Em um município, o Secretário de Saúde, ao assumir o cargo, encontra o sistema de distribuição de medica-mentos básicos em colapso, com estoques praticamen-te zerados e contratos com fornecedores irregulares ou vencidos. Diante dessa situação, o gestor decide tomar medidas emergenciais, como firmar contratos temporá-rios com fornecedores locais, sem a realização de lici-tação, visando atender à demanda imediata da popula-ção por medicamentos essenciais, como antibióticos e analgésicos. Após uma representação formulada por um cidadão, o Ministério Público ingressa com ação por im-probidade administrativa contra o Secretário, por desres-peito à exigência constitucional de licitação para a contra-tação de obras, serviços, compras e alienações. Com base nessa situação hipotética e na legislação na-cional, é correto afirmar que
Correta: é o art. 22, caput e § 1º, da LINDB, que convive com a legalidade e a impessoalidade.
inversão de regra e exceção Qualquer pessoa pode representar ao Ministério Público, que pode instaurar inquérito civil de ofício, a requerimento da autoridade ou mediante representação (Lei 8.429/1992, arts. 14 e 22); a representação à autoridade administrativa não é condição prévia.
inversão de regra e exceção O art. 22, § 2º, manda considerar na sanção a natureza e a gravidade da infração, os danos à Administração, as agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.
instituto vizinho A dispensa por emergência ou calamidade não exige reconhecimento pelo Congresso Nacional: basta a urgência de atendimento de situação que possa causar prejuízo ou comprometer a continuidade dos serviços ou a segurança, com parcelas concluídas em até um ano (Lei 14.133/2021, art. 75, VIII).
instituto vizinho Dispensar indevidamente a licitação, com perda patrimonial efetiva, é ato que causa prejuízo ao erário (Lei 8.429/1992, art. 10, VIII); o art. 11, na redação da Lei 14.230/2021, só alcança frustrar o caráter concorrencial do certame para obter benefício (inciso V).
Gabarito definitivo: A. O secretário de saúde diante do colapso dos estoques é o caso típico do art. 22: a regularidade da conduta se julga com as circunstâncias reais.
Tópico: 2. Primado da realidade e dificuldades reais do gestor
caiu no TJPE (FGV, 2024), q. 93
O Tribunal de Contas do Estado, em dado exercício, reputou regulares despesas realizadas por determinado órgão público com diárias para seus servidores frequentarem seminário de gestão pública em outro estado da Federação. No exercício seguinte, contudo, o Tribunal de Contas julgou irregulares as despesas com diárias para que outros servidores desse órgão frequentassem o mesmo seminário, imputando débito ao ordenador de despesas e aos servidores beneficiados, por reputar ausente a vantajosidade para o erário, ante a existência de cursos de gestão pública no mesmo estado. Nessa situação, é correto afirmar que o julgamento do Tribunal de Contas é:
Correta: o Tribunal declarou inválidas, com base em mudança posterior de orientação geral, despesas feitas sob a orientação da época, que ele mesmo adotara; o art. 24 da LINDB o veda nas três esferas, inclusive a controladora.
instituto vizinho Erro grosseiro é a falha manifesta, evidente e inescusável (Decreto 9.830/2019, art. 12, § 1º); seguir a orientação que o próprio Tribunal aprovara é o oposto disso.
instituto vizinho A autotutela é da Administração sobre os próprios atos, e o Tribunal de Contas exerce controle externo; de todo modo, nem a autotutela autoriza invalidar com base em mudança posterior de orientação geral (art. 24).
generalização indevida A restrição é absoluta e não procede: o débito alcança quem deu causa ao dano ou dele participou, e não só o ordenador; o vício do julgamento, no caso, é a aplicação retroativa da nova orientação (art. 24).
deslocamento de competência O Tribunal de Contas julga as contas dos ordenadores de despesa (CF, art. 71, II); ao Legislativo cabe julgar as contas anuais do chefe do Executivo, com parecer prévio (art. 71, I, e art. 49, IX).
Gabarito definitivo: A. Caso de escola do art. 24: a régua nova vale para o futuro, e o controle não invalida o que se consolidou sob a orientação da época.
Tópico: 3. Invalidação, regime de transição e orientações gerais
caiu no TJSP 191º (Vunesp, 2024), q. 87
Segundo as alterações na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, ocorridas em 2018 (com a redação dada pela Lei n o 13.655, de 25.04.18), é correto afirmar que:
Correta: reproduz, quase à letra, o art. 21 e o seu parágrafo único (consequências jurídicas e administrativas; condições da regularização sem ônus ou perdas anormais ou excessivos); a alternativa omite «quando for o caso», e a banca não a tratou como erro.
inversão de regra e exceção O art. 22 manda o contrário: considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo.
inversão de regra e exceção O art. 24 veda que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas.
inversão de regra e exceção O art. 22, § 1º, manda considerar as circunstâncias práticas que impuseram, limitaram ou condicionaram a ação do agente.
Gabarito definitivo: A. Letra pura: a certa é o art. 21; as erradas negam o art. 22 e o art. 24.
Tópico: 3. Invalidação, regime de transição e orientações gerais
caiu no TRF3 21º (banca própria, 2025), q. 72
Assinale a alternativa correta:
transplante de prazo A revisão do processo de que resultou sanção cabe a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, diante de fatos novos ou circunstâncias relevantes, sem agravar a sanção (Lei 9.784/1999, art. 65); não há prazo de cinco anos.
generalização indevida O art. 20, parágrafo único, vale para as três esferas: o juiz que controla a decisão também demonstra a necessidade e a adequação da medida diante das alternativas.
inversão de regra e exceção O art. 26 autoriza o compromisso justamente para eliminar situação contenciosa, inclusive no caso de expedição de licença.
Correta: é o art. 21 e o seu parágrafo único, aplicados à decisão administrativa e à jurisdicional (a lei inclui também a controladora).
inversão de regra e exceção O art. 23 exige o regime de transição quando indispensável; prevê-lo é cumprir a lei, e não causa de nulidade.
Gabarito definitivo: D. A certa é o art. 21; os distratores invertem o art. 23 e o art. 26 e inventam prazo para a revisão do art. 65 da Lei 9.784/1999.
Tópico: 3. Invalidação, regime de transição e orientações gerais
caiu no TJPR (FGV, 2023), q. 83
Por meio de sua Secretaria de Licenciamento, o Município de Águas Termais emitiu alvará de localização e funcionamento à empresa XLO Ltda. para desenvolver atividade de serviço de alimentação exclusivamente por entrega, sem atendimento físico no local (dark kitchen). Sabe-se que o processo administrativo foi conduzido de modo regular e que a liberação se deu pela interpretação do Art. 6º do Código de Posturas e de Atividades Urbanas do Município de Águas Termais, que traz a listagem dos documentos que devem ser apresentados para obtenção do alvará de localização e funcionamento: para a autoridade competente, há o dever-poder de liberação mediante a entrega de todos os documentos exigidos pelo Art. 6º. Seis meses após a concessão do alvará e com a empresa XLO Ltda. já em pleno funcionamento, o prefeito exonerou o secretário de Licenciamento e fez nova indicação para o cargo. O novo secretário, contrário às dark kitchens, decide invalidar o alvará de localização e funcionamento concedido à empresa XLO Ltda. porque considerou ilegal a decisão anterior. Na sua interpretação, o Art. 6º do Código de Posturas e de Atividades Urbanas do Município de Águas Termais não determinaria uma decisão de natureza vinculante, mas discricionária, sendo devida a negativa da liberação porque as dark kitchens são contrárias ao interesse público. Considerando essa narrativa, sobre a decisão do novo secretário de Licenciamento do Município de Águas Termais, é correto afirmar que é:
instituto vizinho A autotutela alcança o ato ilegal; o alvará foi concedido em processo regular, pela interpretação então adotada, e a nova leitura não o torna ilegal para trás (LINDB, art. 24).
generalização indevida O alvará de localização e funcionamento, entregues os documentos exigidos, é ato vinculado; e o problema é a retroação da nova interpretação, não a natureza do ato.
instituto vizinho A atividade é privada e se sujeita à polícia administrativa; não depende de delegação, que é própria do serviço público.
generalização indevida O novo secretário pode mudar o entendimento para o futuro; o que não pode é aplicá-lo à situação já constituída.
Correta: a revisão de ato já completado se faz pelas orientações gerais da época, vedada a declaração de invalidade de situação plenamente constituída com base em mudança posterior de orientação (LINDB, art. 24).
Gabarito definitivo: E. Mudar a interpretação é lícito, mas só para frente: a LINDB manda rever o ato pelas orientações da época (art. 24), e a Lei 9.784/1999 veda a aplicação retroativa de nova interpretação (art. 2º, parágrafo único, XIII).
Tópico: 3. Invalidação, regime de transição e orientações gerais
caiu no TJGO (FGV, 2023), q. 93
Adalto recebeu auto de infração lavrado pelo Núcleo de Fiscalização do Município de Estrela por inobservância do limite de ruído sonoro de estabelecimento comercial, definido em lei complementar, no dia 10 de setembro de 2023, às 22h, quando agente de fiscalização realizou ação in loco após o seu departamento receber denúncia anônima. Amensuração do ruído foi realizada no lado externo do empreendimento, com emprego dos equipamentos oficiais, sem que o proprietário ou qualquer responsável pelo empreendimento fosse cientificado, gerando um laudo técnico de medição. A multa foi aplicada no teto máximo conforme dosimetria prevista em Portaria do departamento. A respeito da situação concreta narrada, é correto afirmar que:
generalização indevida A alternativa inventa um marco (a decisão de primeira instância administrativa) que nenhuma lei prevê. Não há regra geral expressa sobre a lei nova mais benéfica no sancionador; na improbidade, o STF a fez incidir só nos processos sem condenação transitada em julgado (STF, ARE 843.989/PR (Tema 1.199), itens 1 a 3), marco diferente do da alternativa ○.
generalização indevida A denúncia anônima pode deflagrar a fiscalização, que se apoia em apuração própria do agente, como a medição com o equipamento oficial; o anonimato não invalida o auto.
generalização indevida Não há reserva absoluta de lei para a dosimetria: a lei define a infração e os limites da sanção, e o regulamento pode detalhar a gradação dentro deles.
generalização indevida O recurso administrativo, salvo disposição legal em contrário, não tem efeito suspensivo (Lei 9.784/1999, art. 61), regra que alcança o Município sem norma própria (STJ, Súmula 633○); o devido processo não exige duplo efeito.
Correta: o art. 26 da LINDB permite substituir a sanção por compromisso com obrigações de dar, fazer ou não fazer, observados os requisitos (oitiva do órgão jurídico, relevante interesse geral, publicação) e a motivação; a letra não exige a previsão em regulamento, que a banca pediu só «preferencialmente» ○.
Gabarito definitivo: E. O compromisso do art. 26 alcança o processo sancionador de polícia: a multa por ruído pode ceder ao compromisso de respeitar o limite.
Tópico: 4. Compromisso e consensualidade
caiu no TRF2 17º (banca própria, 2018), q. 74
Com relação à aplicabilidade dos meios consensuais de solução de conflitos que envolvem o poder público, é correto afirmar que:
generalização indevida A Administração negocia e firma acordos: a Lei 13.140/2015 regula a autocomposição com pessoas jurídicas de direito público (art. 32), e a inafastabilidade não proíbe a solução consensual.
inversão de regra e exceção Indisponível é o interesse público, não todo direito dele derivado; a lei admite a mediação sobre direitos indisponíveis que admitam transação (art. 3º).
generalização indevida Mediação e arbitragem são admitidas para a Administração (Lei 13.140/2015, art. 3º; Lei 9.307/1996, art. 1º, § 1º); a frase nega o que a lei permite.
Correta: a Lei de Mediação admite a autocomposição em conflitos que envolvem a Administração, sobre direitos disponíveis e indisponíveis que admitam transação (art. 3º).
generalização indevida A arbitragem com a Administração se limita a direitos patrimoniais disponíveis (art. 1º, § 1º); atos de império ficam fora.
Gabarito definitivo: D. A consensualidade chegou à Administração: mediação sobre direitos disponíveis e indisponíveis transigíveis (Lei 13.140/2015, art. 3º) e arbitragem sobre direitos patrimoniais disponíveis (Lei 9.307/1996, art. 1º, § 1º).
Tópico: 4. Compromisso e consensualidade
caiu no TJMT (FGV, 2024), q. 88
Analisando as contas do presidente da Câmara Municipal de determinado município mato-grossense, o órgão técnico do Tribunal de Contas identificou o pagamento de subsídios aos vereadores em patamar superior ao previsto no Art. 29, VI, da Constituição da República. Sobre o tema, é correto afirmar que:
inversão de regra e exceção O subsídio dos vereadores é fixado em cada legislatura para a subsequente (CF, art. 29, VI); não se majora durante a própria legislatura.
instituto vizinho A inviolabilidade cobre opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município (CF, art. 29, VIII); pagar subsídio é ato de gestão do ordenador de despesa.
instituto vizinho Dolo específico é exigência da improbidade; para a responsabilização pessoal perante o controle, basta dolo ou erro grosseiro (LINDB, art. 28).
inversão de regra e exceção Os limites máximos do art. 29, VI, valem também para a legislatura seguinte: é para ela que o subsídio é fixado.
Correta: o presidente da Câmara responde pessoalmente se demonstrado erro grosseiro (art. 28), como pagar acima de limite constitucional expresso.
Gabarito definitivo: E. O art. 28 separa a responsabilização pessoal (dolo ou erro grosseiro) da improbidade (dolo).
Tópico: 5. Responsabilização pessoal por dolo ou erro grosseiro
caiu no TJSP 190º (Vunesp, 2023), q. 88
Discutiu-se, no contexto de elaboração da Lei n o 13.655/18 (LINDB) que visava alterar o Decreto-Lei n o 4.657/42, a necessidade de medidas legislativas para en-frentar o fenômeno chamado de “Administração Pública do Medo”, que se caracteriza
instituto vizinho Descreve o receio de desvio de finalidade pelos administradores, que é problema de moralidade e de improbidade, e não o medo de decidir que motivou a reforma.
instituto vizinho Descreve o receio do cidadão diante da Administração que privilegia o interesse secundário; a expressão trata do receio do próprio gestor diante do controle.
Correta: a «Administração Pública do medo» é o gestor que deixa de decidir, mesmo com cautelas, pelo risco de ser responsabilizado pelos órgãos de controle; a resposta da lei foi o art. 28.
generalização indevida Restringe o fenômeno às punições disciplinares e às atividades discricionárias; o receio alcança qualquer decisão do gestor diante de todos os órgãos de controle.
Gabarito definitivo: C. Conceito doutrinário por trás do art. 28: proteger a decisão honesta, ainda que depois se mostre equivocada.
Tópico: 5. Responsabilização pessoal por dolo ou erro grosseiro
caiu no TRF1 (FGV, 2025), q. 77
Mauro, advogado da União, emite parecer pela regularidade de pagamento de determinada verba indenizatória em favor de servidor público do Ministério da Saúde, tendo o ministro daquela pasta seguido a opinião jurídica de Mauro e efetuado o pagamento da quantia ao servidor. Celso, procurador da República, discorda do parecer e ajuíza ação de improbidade administrativa contra Mauro, alegando, em síntese, que, apesar de o parecer ter sido fundamentado em jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o pagamento da verba indenizatória viola a moralidade administrativa. À luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a responsabilização do advogado público pela emissão de pareceres é:
inversão de regra e exceção A responsabilidade do parecerista é subjetiva; o nexo causal entre parecer e dano não basta (MS 24.631; Decreto 9.830/2019, art. 12, § 3º).
instituto vizinho Transplanta para o parecerista a responsabilidade objetiva do Estado (CF, art. 37, § 6º); o agente responde por culpa em sentido amplo, e o parecerista, só por dolo ou erro grosseiro.
generalização indevida Responsabilidade subjetiva não dispensa o nexo causal: sem ligação entre o parecer e o dano, não há responsabilidade alguma.
generalização indevida A espécie do parecer importa: o STF distinguiu o facultativo, o obrigatório e o vinculante, este com possível responsabilidade solidária pela partilha do poder de decisão.
Correta: no parecer facultativo ou obrigatório, opinativo, o advogado público só responde se demonstrada culpa ou erro grosseiro (MS 24.631), hoje lidos com o art. 28 da LINDB (dolo ou erro grosseiro); a banca resumiu em «dolo, culpa grave ou erro grosseiro».
Gabarito definitivo: E. A FGV cobrou o STF, MS 24.631/DF○, hoje lido com o art. 28 da LINDB. Na ação de improbidade do enunciado, o parecer apoiado em jurisprudência do STF encontra ainda o art. 1º, § 8º, da Lei 8.429/1992 ○.
Tópico: 5. Responsabilização pessoal por dolo ou erro grosseiro
O banco ainda não tem questão escrita com o núcleo neste capítulo.
Perguntas de provas orais reais ou simuladas, reunidas como norte de estudo: mostram como a banca costuma transformar o tema em arguição. Antes de abrir a resposta, tente responder mentalmente ou, melhor, em voz alta, como na sala de prova; depois compare com a tese, o fundamento e a ressalva.
O último olhar antes da prova: o que mais cai, as confusões que a banca arma e as âncoras de memória.
Data de acesso de todas as fontes: 27/10/2026.
Questões e espelhos: 145 provas reunidas pelo curso. Leis: transcrição indicada em cada dispositivo, a conferir no Planalto quando marcada com ○. Julgados: base de jurisprudência do Togado e sítios oficiais.