Estados de exceção, Forças Armadas e segurança pública

O sistema constitucional das crises

Afinal, o que a Constituição faz quando a normalidade se rompe? Ela já previu a crise. O sistema constitucional das crises é o conjunto de normas que autoriza o Estado a restringir garantias por tempo certo e em lugar determinado, para restaurar a ordem, e que, ao mesmo tempo, limita esse poder excepcional. Duas medidas o compõem: o estado de defesa (art. 136) e o estado de sítio (arts. 137 a 139). Moraes identifica os dois princípios que as governam: a necessidade e a temporariedade.¹ Exemplo: uma enchente que desorganiza três Municípios pode justificar o estado de defesa ali, e só ali, por algumas semanas.

O que significam os dois princípios? Necessidade quer dizer que a medida só cabe quando os meios ordinários de polícia não bastam, e só na medida do necessário para vencer a crise. Temporariedade quer dizer que a exceção tem prazo e termina com a crise: cessada a medida, cessam os efeitos (art. 141). Moraes acrescenta que o desrespeito aos requisitos gera responsabilidade política, criminal e civil de quem os usurpa.² Exemplo: o decreto que se prorroga sem que a crise persista viola a temporariedade, e o executor que prende fora das hipóteses responde pessoalmente.

Não confundir com a intervenção federal. A intervenção suprime temporariamente a autonomia de um ente federativo; os estados de exceção restringem direitos das pessoas. Os três têm traços comuns: decreto do Presidente, oitiva dos Conselhos e controle do Congresso, e em todos é proibido emendar a Constituição (art. 60, § 1º). Exemplo: em 2018 a União interveio na segurança pública do Rio de Janeiro e nomeou um interventor; nenhum direito individual foi restringido por força daquele decreto, porque intervenção não é estado de defesa.

Aprofundamento As hipóteses, o decreto e o controle da intervenção federal e da estadual estão no capítulo 13. ir →

Quem decreta e quem opina: o Presidente e os dois Conselhos

Quem decreta? Sempre o Presidente da República (art. 84, IX), nunca Governador ou Prefeito: não existe estado de defesa estadual. Antes do decreto, ele ouve o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional. A oitiva é obrigatória; o parecer é opinativo, e o Presidente pode decidir contra ele. Exemplo: os Conselhos desaconselham o estado de defesa, mas o Presidente o decreta; o decreto não é inválido por isso, e quem o controla é o Congresso.

O art. 90, I, atribui ao Conselho da República pronunciar-se sobre a intervenção federal, o estado de defesa e o estado de sítio; o art. 91, § 1º, II, dá ao Conselho de Defesa Nacional a mesma tarefa de opinar. A composição dos dois órgãos cai em objetiva: o da República mistura Poderes e sociedade, com seis cidadãos natos de mais de 35 anos; o de Defesa reúne autoridades da área, inclusive o Ministro da Defesa e os Comandantes das três Forças. Exemplo: os comandantes militares integram só o Conselho de Defesa Nacional.

Aprofundamento A composição dos dois Conselhos e as atribuições do Presidente estão no capítulo 20. ir →

Estado de defesa: pressupostos, decreto e medidas

O estado de defesa é a medida mais branda. Tem dois pressupostos materiais, alternativos: a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional, ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza. E um pressuposto espacial: só em locais restritos e determinados. Moraes o descreve como sucessor das antigas medidas de emergência e destaca que o Presidente o decreta sem autorização prévia do Congresso.³ Exemplo: rebeliões simultâneas em presídios de uma região metropolitana, que ameaçam a paz social local, podem justificá-lo; uma crise que se espalha por todo o país, não.

O que o decreto precisa conter? Três elementos (§ 1º): o tempo de duração, as áreas abrangidas e as medidas coercitivas, indicadas nos termos e limites da lei e escolhidas num rol fechado. Exemplo: o decreto que diz apenas «fica decretado o estado de defesa no Estado Alfa», sem prazo e sem medidas, é inválido.

• Restrição ao direito de reunião, ainda que exercida no seio das associações (§ 1º, I, a). Exemplo: limitação de horário e de local das reuniões nos bairros atingidos durante a crise.
• Restrição ao sigilo de correspondência (§ 1º, I, b). Exemplo: abertura de cartas enviadas a líderes de facção na região sob a medida.
• Restrição ao sigilo de comunicação telegráfica e telefônica (§ 1º, I, c). Exemplo: interceptação das linhas usadas para coordenar os saques na área atingida, nos termos e limites da lei.
• Ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, só na calamidade pública, com a União respondendo pelos danos e custos (§ 1º, II). Exemplo: a União ocupa o ginásio estadual para abrigar desalojados da enchente e indeniza o Estado.

Repare no que não está no rol: a liberdade de imprensa, a inviolabilidade do domicílio, a requisição de bens particulares. Essas restrições só existem no estado de sítio. A comparação é o núcleo das objetivas: o decreto de estado de defesa que impõe censura às rádios locais é inconstitucional, ainda que a calamidade seja real. Exemplo: na enchente, o decreto pode restringir reuniões e ocupar prédios públicos, mas não pode proibir a imprensa de noticiar a falha do socorro.

A prisão no estado de defesa

O § 3º cria uma exceção à regra de que só se prende em flagrante ou por ordem judicial (art. 5º, LXI): a prisão por crime contra o Estado pode ser determinada pelo executor da medida, autoridade administrativa. Em troca, a Constituição cerca essa prisão de garantias próprias, que limitam o poder do executor e mantêm o juiz no controle. Exemplo: o executor prende o líder que incita a invasão de prédios públicos; a prisão é válida se cumpridas as garantias da lista seguinte.

• Comunicação imediata ao juiz competente, que a relaxa se ilegal (I). Exemplo: o juiz recebe a comunicação no mesmo dia e solta quem foi preso por crítica pacífica ao governo.
• Declaração do estado físico e mental do detido no momento da autuação, junto com a comunicação (II); o preso pode pedir exame de corpo de delito (I). Exemplo: a declaração registra que o detido chegou sem lesões.
• Prazo máximo de dez dias, salvo autorização judicial (III). Exemplo: no 11º dia, sem ordem do juiz, a detenção se torna ilegal.
• Vedação da incomunicabilidade (IV). Exemplo: o preso pode falar com advogado e família durante toda a detenção.

E o habeas corpus? Continua de pé. Os estados de exceção não suspendem o writ, que é cláusula pétrea; apenas reduzem a sua abrangência, porque ampliam as restrições legítimas à liberdade.⁴ Exemplo: o preso pelo executor além de dez dias sem autorização judicial obtém a ordem; o preso no prazo, por crime contra o Estado e com comunicação regular, não.

Aprofundamento O habeas corpus como garantia, inclusive na vigência dos estados de exceção, está no capítulo 9. ir →

Prazo e controle político do estado de defesa

Quanto dura? Até trinta dias, prorrogáveis uma vez, por igual período, se persistirem as razões (§ 2º): no máximo sessenta dias. E quem controla? O Congresso Nacional, depois do decreto: o controle é posterior. Em 24 horas, o Presidente submete o decreto, com a justificação; o Congresso aprecia em dez dias e decide por maioria absoluta (§§ 4º e 6º). Se estiver em recesso, é convocado extraordinariamente em cinco dias (§ 5º). Rejeitado o decreto, a medida cessa imediatamente (§ 7º). Exemplo: decretado numa sexta-feira, o estado de defesa chega ao Congresso até sábado; rejeitado, as restrições caem na hora.

Quem convoca o Congresso no recesso? O Presidente do Senado, a quem a Constituição atribui a convocação extraordinária em caso de decretação de estado de defesa (art. 57, § 6º, I). A aprovação se faz por decreto legislativo, na competência exclusiva do Congresso de aprovar o estado de defesa ou suspendê-lo (art. 49, IV). Exemplo: decretado o estado de defesa em janeiro, o Presidente do Senado convoca as Casas, que votam o decreto legislativo de aprovação ou de rejeição.

Estado de sítio: duas hipóteses e o controle prévio

O estado de sítio é a medida mais grave e tem duas hipóteses com regimes diferentes. A do inciso I é interna: comoção grave de repercussão nacional ou ineficácia de medida tomada no estado de defesa. A do inciso II é externa: declaração de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira. Exemplo: distúrbios armados que se espalham por várias capitais ao mesmo tempo levam ao sítio do inciso I; a invasão do território por tropa estrangeira, ao do inciso II.

A diferença decisiva para a defesa está no controle. Aqui o Presidente, depois de ouvir os Conselhos, pede autorização ao Congresso, relatando os motivos, e só decreta se ela vier pela maioria absoluta (art. 137, parágrafo único): o controle é prévio.³ O decreto indica a duração, as normas de execução e as garantias suspensas; depois de publicado, o Presidente designa o executor e as áreas (art. 138). Exemplo: sem a autorização da Câmara e do Senado, o decreto de sítio é nulo, ainda que a comoção seja evidente.

E o prazo? No sítio do inciso I, até trinta dias, e cada prorrogação também por até trinta dias, sem limite de vezes, cada uma com nova autorização do Congresso. No do inciso II, por todo o tempo que durar a guerra ou a agressão armada (art. 138, § 1º). Durante a medida, o Congresso permanece em funcionamento (§ 3º). Exemplo: o sítio por comoção nacional pode chegar a noventa dias com duas prorrogações autorizadas; o de guerra não tem prazo fixo.

As medidas do sítio e a liberdade de imprensa

No sítio do inciso I, as medidas contra as pessoas estão em rol taxativo (art. 139: «só poderão ser tomadas»). Elas vão além das do estado de defesa: obrigação de permanência em localidade, detenção em edifício não destinado a presos comuns, restrições à imprensa e à prestação de informações, suspensão (e não só restrição) da reunião, busca e apreensão em domicílio, intervenção nas empresas de serviços públicos e requisição de bens. Exemplo: o decreto de sítio por comoção nacional pode autorizar busca domiciliar sem ordem judicial nas áreas abrangidas; o de defesa, não.

Há um limite dentro do próprio inciso III: a difusão de pronunciamentos de parlamentares feitos nas suas Casas, quando liberada pela Mesa, não pode ser restringida (parágrafo único). E no sítio do inciso II? O art. 139 não o limita. Moraes entende que, em tese, qualquer garantia pode ser restringida, desde que a medida seja necessária, tenha sido deliberada pelo Congresso ao autorizar o sítio e esteja expressa no decreto (o art. 138 fala nas garantias que «ficarão suspensas»).⁵ Nem aí o habeas corpus é suprimido.⁴ Exemplo: em guerra declarada, o decreto autorizado pode restringir garantias que o art. 139 não menciona.

O Parlamento e a Constituição durante a exceção

O que não muda durante a exceção? O Congresso não fecha nem pode ser constrangido, e a própria Constituição fica protegida contra mudanças feitas sob pressão. Moraes registra que o constrangimento do Legislativo é crime de responsabilidade do Presidente (art. 85, II).⁵ A lista seguinte reúne as garantias que a banca troca entre si. Exemplo: decretado o sítio, deputados continuam votando, e nenhuma emenda constitucional pode ser promulgada até o fim da medida.

• Congresso em funcionamento durante toda a medida (arts. 136, § 6º, e 138, § 3º). Exemplo: não há recesso enquanto vigorar o sítio.
• Comissão de cinco parlamentares, designada pela Mesa do Congresso, ouvidos os líderes, acompanha e fiscaliza a execução (art. 140). Exemplo: a comissão visita os locais de detenção do art. 139, II.
• Imunidades parlamentares subsistem no estado de sítio; só podem ser suspensas pelo voto de dois terços da Casa, para atos fora do recinto incompatíveis com a medida (art. 53, § 8º). Exemplo: o discurso na tribuna nunca perde a inviolabilidade.
• Vedação de emenda constitucional na vigência do estado de defesa, do sítio ou da intervenção federal (art. 60, § 1º). Exemplo: enquanto vigorar o estado de defesa, o sítio ou a intervenção, nenhuma emenda é promulgada; se a vedação alcança também a votação da proposta é questão discutida, a conferir.

Aprofundamento As imunidades parlamentares e a sua subsistência no estado de sítio estão no capítulo 17. ir →

Aprofundamento Os limites circunstanciais ao poder de reforma estão no capítulo 2. ir →

Controle jurisdicional e responsabilização

O Judiciário controla os estados de exceção? Controla a legalidade: verifica se houve oitiva dos Conselhos, decreto com prazo e área, autorização ou aprovação do Congresso, e se cada medida concreta está no rol e foi executada sem abuso. Os meios são os de sempre, inclusive o mandado de segurança e o habeas corpus. O mérito da decretação, isto é, a conveniência política de decretar, fica com o Presidente e o Congresso.⁶ Exemplo: o juiz anula a requisição de um caminhão feita no estado de defesa, porque a requisição não está no § 1º do art. 136.

Como a exceção termina? Cessado o estado de defesa ou o de sítio, cessam os efeitos, mas não a responsabilidade pelos ilícitos dos executores ou agentes (art. 141). O Presidente relata ao Congresso as medidas aplicadas, com relação nominal dos atingidos e as restrições impostas (parágrafo único): é o controle político sucessivo. Se o próprio Presidente desrespeitou os requisitos, responde por crime de responsabilidade, sem prejuízo da responsabilidade civil e penal.⁵ Exemplo: o agente que torturou um detido responde criminalmente, e a União indeniza, mesmo depois de encerrado o estado de defesa.

O que são as Forças Armadas

Afinal, o que a Constituição diz das Forças Armadas no caput do art. 142? Quatro coisas. Quem são: Marinha, Exército e Aeronáutica. Como são: instituições nacionais, permanentes e regulares, isto é, da União, que não se dissolvem com governos. Como se organizam: com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República. Para que servem: defesa da Pátria, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, garantia da lei e da ordem.⁷ Exemplo: um Estado-membro não pode criar força armada própria; a sua polícia militar é força auxiliar e reserva do Exército.

Quem comanda? O Presidente exerce o comando supremo e nomeia os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica (art. 84, XIII). A EC 23/1999 criou o Ministério da Defesa, cargo privativo de brasileiro nato (art. 12, § 3º, VII), e deu aos Comandantes tratamento de Ministro: são julgados pelo STF nos crimes comuns e de responsabilidade e pelo Senado nos crimes de responsabilidade conexos com os do Presidente; o STJ julga o mandado de segurança, o habeas data e o habeas corpus contra eles.⁸ Exemplo: o habeas corpus contra ato do Comandante do Exército vai ao STJ, não ao STF.

As três missões e a garantia da lei e da ordem

As três destinações do caput têm pesos diferentes. A defesa da Pátria é a missão externa, contra agressão estrangeira. A garantia dos poderes constitucionais protege o funcionamento livre do Executivo, do Legislativo e do Judiciário. A garantia da lei e da ordem é interna e subsidiária: depende da iniciativa de um dos Poderes e cabe quando os órgãos de segurança pública do art. 144 não bastam. A lei complementar do § 1º é a LC 97/1999, que disciplina esse emprego (dispositivo a conferir no Planalto). Exemplo: a operação de garantia da lei e da ordem depois que a greve da polícia de um Estado esgota os meios locais.

As Forças Armadas seriam um «poder moderador», autorizado a arbitrar conflitos entre os Poderes? Não. O STF afastou essa leitura do art. 142: a missão de garantir os poderes constitucionais serve aos Poderes, não os tutela, e o comando supremo do Presidente não o autoriza a empregar as Forças Armadas contra os outros Poderes. Exemplo: o decreto que convocasse o Exército para «restabelecer a harmonia» com o STF seria inconstitucional e atentaria contra o livre exercício dos Poderes (art. 85, II).

Aprofundamento O comando supremo das Forças Armadas entre as atribuições do Presidente está no capítulo 20. ir →

Hierarquia, disciplina e o habeas corpus

Por que o § 2º veda o habeas corpus nas punições disciplinares militares? Porque a disciplina é a base da organização militar, e o constituinte não quis que cada detenção disciplinar fosse rediscutida no seu mérito. A vedação, porém, é parcial: o habeas corpus continua cabível para examinar a legalidade da punição, isto é, a competência de quem puniu, a previsão da sanção, o vínculo do fato com a função e o procedimento. Exemplo: o soldado preso disciplinarmente por oficial de outra unidade, sem poder disciplinar sobre ele, obtém a ordem; o que só discute a justiça da punição, não.

A regra segura é a da letra combinada com a leitura restritiva: a vedação alcança o mérito, e a legalidade se examina, posição que Moraes também adota ao tratar do habeas corpus.⁹ E a fonte da sanção? O STF validou as prisões e detenções disciplinares do Regulamento Disciplinar do Exército, editado por decreto, porque o Estatuto dos Militares, recepcionado, remete aos regulamentos a classificação das transgressões e das penas. Exemplo: a detenção disciplinar prevista no regulamento não ofende a reserva legal; a aplicada sem previsão regulamentar é ilegal e se ataca por habeas corpus.

Há um limite do outro lado: o habeas corpus protege a locomoção, não o cargo. A exclusão do militar e a perda do posto ou da patente não o admitem, porque nada nelas ameaça o direito de ir e vir; o caminho é o mandado de segurança ou a ação própria. Exemplo: o oficial declarado indigno não impetra habeas corpus contra a decisão do tribunal militar.

Aprofundamento O cabimento do habeas corpus e as hipóteses em que a súmula o afasta estão no capítulo 9. ir →

O estatuto constitucional dos militares

O § 3º é o estatuto constitucional dos militares: regras que a lei não pode afastar, além das que ela fixar. A banca o cobra inciso por inciso, quase sempre trocando o cargo permanente pelo temporário, a reserva pela agregação ou o tempo de paz pelo de guerra. A tabela organiza os incisos; os parágrafos seguintes explicam os que mais caem. Exemplo: o militar que toma posse como professor efetivo de universidade federal vai para a reserva; o que assume cargo em comissão fica agregado.

Quais direitos sociais o militar tem? Só os que o inciso VIII enumera: décimo terceiro, salário-família, férias com um terço, licença à gestante, licença-paternidade e assistência gratuita aos filhos em creches e pré-escolas; do art. 37, o teto, a vedação de vinculação, a regra dos acréscimos, a irredutibilidade e a acumulação de cargos de saúde. Ficam fora, por exemplo, a jornada e a hora extra. Exemplo: a sargento gestante tem a licença de cento e vinte dias do art. 7º, XVIII; o militar escalado além do expediente não recebe hora extra.

E o militar estadual? O art. 42, § 1º, estende-lhe o § 3º do art. 142, e a Constituição Federal não lhe prevê adicional noturno. Se a Constituição do Estado, ou a Lei Orgânica do DF, o prevê, cabe mandado de injunção para aplicar as normas dos servidores civis (STF, Tema 1.038^○). Exemplo: o soldado da polícia militar cujo Estado garante o adicional noturno na Constituição, sem lei que o regule, impetra mandado de injunção.

E o salário mínimo? O art. 7º, IV, não está no rol. O STF sumulou a consequência para quem presta o serviço militar inicial: pode receber menos que o mínimo, porque cumpre dever cívico, e não relação de trabalho. Exemplo: o recruta do primeiro ano recebe soldo inferior ao mínimo; o sargento de carreira, não.

Por que a lei, e não o regulamento, fixa o ingresso? Porque o inciso X entrega à lei o ingresso, os limites de idade e os demais requisitos da carreira. O STF negou que regulamentos das Forças fixassem o limite de idade, por delegação do Estatuto dos Militares (Tema 121). A lei também tem limite material: em 2025, o STF invalidou a regra do Estatuto que impedia casados, quem vive em união estável e quem tem filhos ou dependentes de ingressar nos cursos de formação. Exemplo: o edital que fixa idade máxima sem previsão legal é inválido.

A sindicalização e a greve são proibidas ao militar sem exceção, e a regra alcança os militares dos Estados, por força do art. 42, § 1º. A filiação partidária é vedada só na ativa; a elegibilidade do militar alistável segue regra própria do art. 14, § 8º, que o afasta da atividade ou o agrega conforme o tempo de serviço. Moraes reúne essas vedações no estatuto do militar.¹⁰ Exemplo: a associação de praças que convoca paralisação incorre na proibição, ainda que se apresente como associação civil.

Aprofundamento Os direitos sociais dos trabalhadores e a greve dos servidores civis estão no capítulo 8. ir →

Perda do posto e da patente: o oficial e a praça

Quem pode perder o posto e a patente? O oficial. Posto é o grau hierárquico do oficial, e patente é o título que o confere. O oficial só os perde se um tribunal militar de caráter permanente, em tempo de paz, ou um tribunal especial, em tempo de guerra, o julgar indigno do oficialato ou com ele incompatível (inciso VI). Exemplo: nas Forças Armadas, em tempo de paz, esse julgamento cabe ao Superior Tribunal Militar.

E se o oficial for condenado criminalmente? A condenação, na justiça comum ou militar, a pena privativa de liberdade superior a dois anos, transitada em julgado, não gera a perda automática: leva o oficial a esse julgamento de indignidade ou incompatibilidade (inciso VII).¹¹ Exemplo: o capitão condenado a dois anos e seis meses pela justiça comum continua oficial até que o tribunal militar o declare indigno; o condenado a um ano e oito meses nem é submetido ao julgamento por força desse inciso.

E a praça (soldado, cabo, sargento)? Perde a graduação. Para o militar estadual, o art. 125, § 4º, entrega ao tribunal competente da Justiça Militar estadual decidir sobre a perda do posto, da patente e da graduação. No Tema 1.200, o STF admitiu que a perda da graduação seja efeito secundário da condenação criminal e fixou a competência do Tribunal de Justiça Militar, onde houver, ou do Tribunal de Justiça, em processo autônomo por representação do Ministério Público. A Súmula 673 admite ainda a perda da graduação em procedimento administrativo. Exemplo: o soldado da PM pode ser excluído em processo disciplinar.

Militares dos Estados e serviço militar

Os membros das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares são militares dos Estados, organizados também com base na hierarquia e na disciplina (art. 42). O § 1º manda aplicar a eles os §§ 2º e 3º do art. 142: a vedação do habeas corpus no mérito da punição disciplinar, a proibição de greve e de sindicalização e o regime da perda do posto e da patente. A diferença é de fonte: a lei estadual específica trata do ingresso e da carreira, e o Governador confere as patentes. Exemplo: a patente do coronel da PM tocantinense é conferida pelo Governador do Tocantins.

O serviço militar é obrigatório nos termos da lei (art. 143). Há duas saídas constitucionais. A escusa de consciência: em tempo de paz, o alistado que alega imperativo de consciência, por crença religiosa ou convicção filosófica ou política, presta serviço alternativo atribuído pelas Forças Armadas (§ 1º). A isenção de mulheres e eclesiásticos em tempo de paz, sujeitos a outros encargos que a lei atribuir (§ 2º). Exemplo: o objetor que recusa também o serviço alternativo sofre a restrição de direitos do art. 5º, VIII; a mulher pode servir voluntariamente.

Aprofundamento A escusa de consciência e a prestação alternativa como direito individual estão no capítulo 6. ir →

O que é segurança pública na Constituição

Afinal, de quem é a segurança pública? O caput do art. 144 dá três respostas na mesma frase: é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos. Exerce-se para preservar a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio de órgãos enumerados. É também direito fundamental: a segurança aparece no caput do art. 5º e entre os direitos sociais do art. 6º, o que permite exigi-la do Estado como prestação.¹² Exemplo: a comunidade que se organiza em conselho de segurança do bairro exerce a responsabilidade de todos; o patrulhamento e a investigação continuam deveres do Estado.

Os órgãos do art. 144 e o rol taxativo

O rol do caput é taxativo (STF, ADI 2.827/RS): os Estados não podem criar outro órgão policial fora dele, nem dar a órgão diverso as funções que a Constituição reserva às polícias. Moraes explica a multiplicidade de órgãos por duas razões: atender às demandas sociais e afastar as Forças Armadas da segurança interna.¹³ A taxatividade não impede que o Estado organize a perícia como quiser: o STF admitiu tanto a autonomia dos institutos de criminalística quanto a sua integração aos órgãos de segurança (STF, ADI 6.621/TO). Exemplo: a lei estadual que criasse uma «polícia científica» com funções de polícia judiciária, ao lado da polícia civil, violaria o rol.

Polícia administrativa e polícia judiciária

A tabela se lê por uma distinção clássica, que Moraes atribui a Laubadère: a polícia administrativa, ou preventiva, atua antes do crime, impondo à liberdade a disciplina da vida em sociedade; a polícia judiciária atua depois, apurando a infração e colhendo prova para a ação penal.¹⁴ A Constituição distribui as duas: polícia ostensiva às militares e às rodoviária e ferroviária federais; polícia judiciária às civis e à federal. Exemplo: o patrulhamento da praça é da PM; o inquérito sobre o roubo ocorrido ali, da polícia civil.

• Exclusividade federal: só a polícia federal exerce a polícia judiciária da União (§ 1º, IV). Exemplo: o inquérito sobre fraude contra o INSS é da polícia federal, não da civil do Estado.
• Crime militar: a polícia civil não apura infrações penais militares (§ 4º); a apuração é da polícia judiciária militar. Exemplo: o crime militar cometido por policial militar em serviço é apurado em inquérito policial militar.
• Ministério Público: a polícia judiciária não monopoliza a investigação; o Ministério Público investiga por autoridade própria, com controle judicial (STF, Tema 184), e exerce o controle externo da atividade policial (art. 129, VII). Exemplo: o promotor instaura procedimento investigatório sobre tortura praticada por policiais.
• Independência funcional: a lei estadual não pode dar aos delegados a independência funcional própria de juízes e promotores, nem fazer da polícia civil função essencial à justiça (STF, ADI 5.522/SP). Exemplo: a Constituição estadual que coloque a polícia civil ao lado do Ministério Público no capítulo das funções essenciais é inconstitucional.

Aprofundamento A investigação pelo Ministério Público e o fundamento do controle externo da atividade policial estão no capítulo 24. ir →

As polícias penais (EC 104/2019)

O que mudou em 2019? A EC 104/2019 acrescentou ao rol as polícias penais federal, estaduais e distrital (inciso VI), vinculadas ao órgão que administra o sistema penal de cada ente, com a função de garantir a segurança dos estabelecimentos penais (§ 5º-A); as estaduais e a distrital subordinam-se ao Governador (§ 6º). Os antigos agentes penitenciários passaram a integrar carreira policial com assento constitucional. Exemplo: a vigilância interna do presídio estadual cabe à polícia penal, não à polícia militar.

A emenda dependia de implantação em cada Estado, e a demora chegou ao STF por ação de inconstitucionalidade por omissão. O Tribunal não reconheceu mora nos casos julgados em 2025 e 2026: havendo processo de implantação em curso, com medidas objetivas, a complexidade administrativa e financeira da nova carreira afasta a omissão inconstitucional (STF, ADO 88/MG; STF, ADO 90/PI). Exemplo: o Estado que já editou a lei da carreira e organiza o primeiro concurso não está em mora, ainda que a polícia penal não funcione plenamente.

Subordinação, normas gerais e as leis orgânicas nacionais

A quem respondem as polícias estaduais? As militares, os bombeiros, as civis e as penais estaduais e distrital subordinam-se ao Governador (§ 6º). As militares e os bombeiros são, além disso, forças auxiliares e reserva do Exército, o que permite mobilizá-los em guerra, sem tirá-los do comando estadual em tempo de paz. Exemplo: o Governador nomeia o comandante-geral da PM; o Exército não dá ordens à PM no policiamento diário.

Quem legisla sobre elas? A União edita as normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias e dos corpos de bombeiros militares (art. 22, XXI); a organização das polícias civis é matéria de competência concorrente (art. 24, XVI). Vieram daí, em 2023, as leis orgânicas nacionais: a das polícias militares e corpos de bombeiros (Lei 14.751/2023) e a das polícias civis (Lei 14.735/2023). Exemplo: a lei estadual que paga bolsa de formação a delegado abaixo do mínimo da lei orgânica nacional cai por contrariar a norma geral (STF, ADI 7.783/PE).

O caso do Distrito Federal é próprio: a União organiza e mantém a polícia civil, a penal, a militar e o corpo de bombeiros do DF (art. 21, XIV), e lei federal fixa os vencimentos da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros do DF (STF, Súmula Vinculante 39^○), embora elas se subordinem ao Governador distrital. Exemplo: lei distrital que reajusta o subsídio dos policiais civis do DF é inconstitucional.

Aprofundamento A autonomia tutelada do Distrito Federal e as suas polícias estão no capítulo 13. ir →

Greve nas carreiras de segurança pública

O policial civil pode fazer greve? A Constituição só proíbe expressamente a greve dos militares (art. 142, § 3º, IV, com o art. 42, § 1º). Para os policiais civis e os demais servidores que atuam diretamente na segurança pública, a vedação veio do STF, que a fixou como absoluta, sob qualquer forma, e impôs ao Poder Público participar da mediação aberta pelas entidades da categoria. Moraes, relator para o acórdão, sustenta que a carreira policial é o braço armado do Estado, sem paralelo na iniciativa privada.¹⁵ Exemplo: a «operação padrão» que paralisa delegacias é greve vedada.

Aprofundamento A greve dos servidores públicos civis em geral está no capítulo 8. ir →

Guardas municipais: da proteção do patrimônio à segurança urbana

O § 8º diz que os Municípios podem constituir guardas destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme a lei. Por muito tempo, a leitura foi patrimonial: a guarda vigiaria prédios e praças, sem policiamento. Moraes (2018) a expõe assim: a guarda protege bens, serviços e instalações, sem polícia ostensiva nem judiciária, com o poder de polícia de trânsito reconhecido pelo STF.¹⁴ A jurisprudência posterior mudou o quadro, nos passos que a tabela ordena. Exemplo: a mesma guarda que antes só podia vigiar a escola municipal hoje pode patrulhar o entorno dela.

O desfecho da evolução é o Tema 656: a guarda faz segurança urbana, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, dentro do Município. Três limites acompanham a tese. Primeiro, respeitar as atribuições dos demais órgãos do art. 144. Segundo, nenhuma atividade de polícia judiciária: a guarda não instaura inquérito nem indicia. Terceiro, controle externo pelo Ministério Público (art. 129, VII). E a lei municipal segue as normas gerais do Congresso. Exemplo: a guarda prende em flagrante o autor do furto na feira e o encaminha ao delegado; quem apura e indicia é a polícia civil.

E a busca pessoal feita pela guarda? A questão ficou entre os dois tribunais. O STJ, em 2023, reconheceu que as guardas exercem segurança pública, mas negou que tenham a amplitude das polícias e anulou busca sem relação com as finalidades da guarda (STJ, HC 830.530/SP); uma Turma foi além e restringiu a guarda à proteção de bens (STJ, AgRg no HC 833.985, de Turma, que não é regra). Uma Turma do STF validou a busca pessoal e domiciliar em flagrante de tráfico, havendo justa causa (STF, RE 1.468.558 AgR/SP, também de Turma). Exemplo: a guarda que vê a venda de droga na praça e revista o vendedor.

Aprofundamento A competência municipal e o interesse local, que sustentam a lei que cria a guarda, estão no capítulo 15. ir →

Segurança viária e o sistema único

A EC 82/2014 criou a segurança viária (§ 10): voltada à ordem pública e à incolumidade nas vias, compreende educação, engenharia e fiscalização de trânsito, e compete aos órgãos executivos de trânsito dos Estados, do DF e dos Municípios, com agentes estruturados em carreira. Moraes lê aí uma competência administrativa comum dos Estados, do DF e dos Municípios.¹⁴ Exemplo: o agente municipal de trânsito que multa estacionamento irregular exerce segurança viária, e a guarda pode fazê-lo se a lei lhe der a competência (Tema 472).

O § 7º manda a lei disciplinar a organização e o funcionamento dos órgãos de segurança pública. A Lei 13.675/2018 criou o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e a política nacional da área, com integração entre os entes; as guardas municipais integram o sistema (ADPF 995). A remuneração dos policiais se fixa por subsídio (§ 9º, com o art. 39, § 4º). Exemplo: o policial civil recebe subsídio em parcela única, sem gratificações acrescidas.

E os requisitos de ingresso nas carreiras do sistema? Dependem de lei, como nas Forças Armadas. A altura mínima para cargo do SUSP exige lei e segue os parâmetros fixados para o Exército (STF, Tema 1.424). Exemplo: a lei estadual que exija, para a polícia militar, altura superior à do Exército é inconstitucional.