Funções essenciais à justiça

O que é o Ministério Público

Afinal, o Ministério Público é um quarto Poder? Não. É uma instituição permanente, que não integra nenhum dos três Poderes e não se subordina a eles, mas também não exerce função legislativa, executiva ou jurisdicional. A Constituição o põe ao lado da jurisdição: ele é essencial à função jurisdicional do Estado, porque leva ao juiz os interesses que ninguém mais levaria. Exemplo: o promotor que propõe ação civil pública contra o lixão municipal não age pelo Prefeito nem pelo juiz; age pela coletividade.

O caput entrega ao Ministério Público três defesas. A da ordem jurídica faz dele fiscal do cumprimento da lei. A do regime democrático o põe na guarda do processo eleitoral e das instituições. A dos interesses sociais e individuais indisponíveis alcança direitos que o titular não pode renunciar, como a vida, a saúde e o estado da pessoa. Interesse indisponível é aquele de que nem o próprio titular pode abrir mão. Exemplo: o Ministério Público ajuíza ação de alimentos em favor da criança, ainda que a mãe não queira cobrar.

Para Moraes, a Constituição de 1988 deu ao Ministério Público uma parcela da autoridade soberana do Estado, para que fosse defensor dos direitos fundamentais e fiscal dos Poderes Públicos; por isso as garantias e as vedações dos membros copiam as da magistratura.¹ Na prova, a fórmula segura é dizer que o Ministério Público é órgão constitucional autônomo, não Poder: o seu chefe não tem as prerrogativas dos chefes de Poder (o TJSP explorou a confusão em 2025).

Os ramos do Ministério Público

O art. 128 divide a instituição em dois grandes blocos: o Ministério Público da União, com quatro ramos, e os Ministérios Públicos dos Estados, um por Estado. Cada um tem chefe, lei orgânica e carreira próprios. Não há hierarquia entre eles: o Procurador-Geral da República chefia o MPU, não os Ministérios Públicos estaduais, e o Ministério Público estadual atua diretamente no STF e no STJ nos processos da sua atribuição, sem prejuízo da atuação do MPF (STF, Tema 946^○). Exemplo: o Procurador-Geral de Justiça de Goiás não deve obediência ao Procurador-Geral da República.

Duas armadilhas saem dessa tabela. A primeira: o Ministério Público Eleitoral não é ramo do art. 128; as funções eleitorais são exercidas por membros do MPF e, na primeira instância, por promotores de justiça designados. A segunda: o MPDFT pertence ao Ministério Público da União, embora o seu chefe seja Procurador-Geral de Justiça e se escolha em lista tríplice (art. 128, § 3º). Exemplo: o promotor do MPDFT que atua numa vara criminal de Brasília é membro do MPU, não de um Ministério Público estadual.

Os princípios institucionais

O § 1º do art. 127 enumera três princípios: unidade, indivisibilidade e independência funcional. A doutrina acrescenta um quarto, o promotor natural. Os três primeiros valem dentro de cada Ministério Público, nunca entre ramos diferentes.²

• Unidade: os membros de um mesmo Ministério Público formam um só órgão, sob uma só chefia. Exemplo: o promotor que oferece a denúncia e o que sustenta a acusação no júri são a mesma instituição falando.
• Indivisibilidade: um membro pode substituir outro no mesmo processo, na forma da lei, sem que o ato perca validade. Exemplo: o promotor em férias é substituído pelo designado, e a ação segue.
• Independência funcional: no exercício das funções, o membro só responde à Constituição, à lei e à consciência. Exemplo: o Procurador-Geral não pode ordenar ao promotor que denuncie ou que peça a absolvição.
• Promotor natural: ninguém será processado senão pelo órgão do Ministério Público com atribuição prévia, fixada por critério abstrato. Exemplo: a chefia não escolhe um promotor de confiança para um caso específico, retirando-o do titular.

A independência funcional não se confunde com ausência de chefia. Há hierarquia administrativa (lotação, férias, disciplina), mas não hierarquia funcional: o Procurador-Geral não dita o conteúdo das manifestações.³ Por isso o Procurador-Geral pode designar, mas não pode impor a opinião. Exemplo: se o promotor pede o arquivamento e o Procurador-Geral discorda, pode designar outro membro para oferecer a denúncia, mas não obriga o primeiro a fazê-lo.

O promotor natural convive com os grupos especializados. O STF julgou constitucionais as leis estaduais que criam os GAECOs, órgãos de cooperação dentro do Ministério Público local (STF, ADI 2.838). E o STJ não viu ofensa ao princípio quando o GAECO atua a pedido do promotor a quem a investigação foi atribuída. Exemplo: o promotor da comarca pede apoio ao GAECO para uma investigação de corrupção; o grupo atua ao lado dele, não no lugar dele.

Autonomia funcional, administrativa e financeira

O que a autonomia garante? A funcional protege a instituição de interferência externa na atividade-fim: nenhum Poder dá ordens ao Ministério Público sobre quem acusar. A administrativa permite gerir pessoal, bens e serviços e propor ao Poder Legislativo a criação e a extinção de cargos, a política remuneratória e os planos de carreira. O verbo é propor: quem cria o cargo é a lei. Exemplo: o Procurador-Geral de Justiça envia projeto de lei criando cargos de promotor; não os cria por ato próprio, como cogitou a alternativa errada do TJSP em 2023.

A autonomia financeira está nos §§ 3º a 6º (os três últimos incluídos pela EC 45/2004). O Ministério Público elabora a sua proposta orçamentária dentro dos limites da lei de diretrizes orçamentárias. Se não a envia no prazo, o Executivo repete os valores da lei vigente, ajustados aos limites; se a envia fora dos limites, o Executivo faz os ajustes. Durante a execução, nenhuma despesa pode passar dos limites da LDO, salvo autorização prévia por crédito suplementar ou especial. Exemplo: o Procurador-Geral não autoriza, por ato próprio, gasto acima da LDO.

A autonomia ganha um instrumento no § 5º do art. 128: a iniciativa das leis complementares que organizam cada Ministério Público é facultada ao respectivo Procurador-Geral, em concorrência com o chefe do Executivo (art. 61, § 1º, II, d). Lei de iniciativa parlamentar que regula a atuação dos promotores invade essa reserva (STF, ADI 3.238). Exemplo: deputado estadual não pode apresentar projeto que fixe como o promotor deve agir nas reintegrações de posse coletivas.

Aprofundamento A iniciativa reservada do Ministério Público, ao lado das dos tribunais e dos Tribunais de Contas, e o vício de iniciativa estão no capítulo 19. ir →

A escolha e a destituição dos procuradores-gerais

No plano federal, a escolha é livre dentro da carreira: o Presidente nomeia qualquer integrante do MPU com mais de 35 anos, e a lista que a associação de classe costuma organizar não o vincula, porque a Constituição não a prevê. O controle vem depois, no Senado, por maioria absoluta. A recondução não tem limite. Exemplo: o PGR pode ser reconduzido duas ou três vezes, desde que o Senado aprove o nome a cada vez.

Aprofundamento A nomeação do PGR e do AGU entre as atribuições do Presidente da República, e a delegação de atribuições a eles, estão no capítulo 20. ir →

Nos Estados, a Constituição fecha o modelo. A carreira forma a lista tríplice, o Governador escolhe um dos três e o nomeia, para dois anos, com uma recondução. A Constituição estadual não pode exigir aprovação da Assembleia (STF, ADI 452^○) nem alterar o mandato, por exemplo com eleição para completar o período do antecessor (STF, ADI 1.783^○). Pode, porém, restringir a candidatura aos procuradores de justiça, pela maior experiência (STF, ADI 6.551). Exemplo: lei orgânica que só admite procuradores de justiça na lista, excluindo os promotores, é válida.

A destituição segue a mesma lógica. A do PGR exige iniciativa do Presidente e autorização da maioria absoluta do Senado; a do PGJ, deliberação da maioria absoluta da Assembleia, na forma da lei complementar. As hipóteses e o rito da destituição do PGJ cabem à lei complementar do Ministério Público, e não à Constituição estadual: por isso o STF suspendeu, em cautelar, a norma estadual que previa a exoneração por proposta do Colégio de Procuradores ou de um terço dos deputados (STF, ADI 2.436 MC). Exemplo: o Governador insatisfeito não exonera o PGJ por decreto; depende da Assembleia.

As garantias dos membros

As garantias do § 5º, I, são as mesmas da magistratura, com um detalhe de quórum. A vitaliciedade chega após dois anos de exercício; a partir daí, o membro só perde o cargo por sentença judicial transitada em julgado. Antes dela, no estágio, pode perder o cargo por decisão administrativa. Exemplo: promotor com três anos de carreira que comete falta grave responde a processo disciplinar, mas a perda do cargo depende de ação judicial.

A inamovibilidade impede a remoção contra a vontade, salvo por interesse público, por decisão do órgão colegiado competente, pelo voto da maioria absoluta dos membros, com ampla defesa. Antes da EC 45/2004 o quórum era de dois terços, e a banca ainda troca um pelo outro. A irredutibilidade é de subsídio, com as ressalvas do teto e dos tributos. Exemplo: o colegiado que remove o promotor por interesse público com o voto de metade dos membros mais um respeita a Constituição.

Aprofundamento As garantias da magistratura, que servem de molde às do Ministério Público, e a ADI 5.029 sobre a inamovibilidade estão no capítulo 21. ir →

As vedações

As vedações do § 5º, II, garantem a imparcialidade do membro, como as do art. 95, parágrafo único, para o juiz. São seis, mais a quarentena do § 6º. A lista abaixo dá um exemplo para cada uma.

• Honorários, percentagens ou custas (a): o membro não recebe nada pelo processo. Exemplo: o promotor que vence a ação civil pública não recebe honorários de sucumbência.
• Advocacia (b): vedação absoluta para quem ingressou depois de 1988. Exemplo: o promotor não pode patrocinar a ação de divórcio de um amigo.
• Sociedade comercial, na forma da lei (c): pode ser sócio cotista ou acionista, sem gerência. Exemplo: o promotor tem ações de uma companhia aberta, mas não a administra.
• Outra função pública, salvo uma de magistério (d): vale ainda que em disponibilidade, e alcança os cargos de Ministro e de Secretário (STF, ADPF 388). Exemplo: o promotor pode ser professor na universidade estadual, mas não Secretário de Segurança.
• Atividade político-partidária (e): desde a EC 45/2004, sem as exceções que a lei podia prever. Exemplo: o promotor não se filia a partido para disputar a eleição enquanto estiver no cargo.
• Auxílios ou contribuições de pessoas físicas ou entidades (f), salvo as exceções legais. Exemplo: o promotor não aceita que uma empresa pague a sua viagem a um congresso.
• Quarentena (§ 6º): três anos sem advogar perante o juízo ou tribunal do qual se afastou, por aposentadoria ou exoneração. Exemplo: o procurador de justiça aposentado não advoga no TJ em que oficiava antes de três anos.

As funções institucionais

O rol do art. 129 é exemplificativo: o inciso IX admite outras funções que a lei confira, desde que compatíveis com a finalidade da instituição. O limite está na parte final do mesmo inciso: o Ministério Público não representa nem assessora entidades públicas. Desde 1988, defender a União em juízo é tarefa da AGU. Exemplo: lei que mandasse o promotor defender o Município numa ação de indenização seria inconstitucional.

A ação penal pública é privativa do Ministério Público (inciso I). A única exceção constitucional é a ação penal privada subsidiária da pública, quando o Ministério Público não age no prazo (art. 5º, LIX). Exemplo: a vítima de lesão grave pode oferecer queixa subsidiária se o promotor, sem pedir arquivamento nem diligências, deixa passar o prazo da denúncia. A inércia é o requisito: se o promotor pediu o arquivamento, a vítima não tem a ação subsidiária.

Já a ação civil pública não é privativa: o § 1º diz que a legitimação do Ministério Público não impede a de terceiros, como a Defensoria, as associações e os entes públicos. Privativo é o inquérito civil, procedimento de investigação que só o Ministério Público instaura. Exemplo: a associação de moradores pode ajuizar a ação civil pública contra a poluição do rio, mas não pode instaurar inquérito civil para apurá-la.

Os §§ 2º a 5º, todos na redação ou por inclusão da EC 45/2004, tratam da carreira. Só integrantes da carreira exercem as funções, com residência na comarca, salvo autorização do chefe. O ingresso exige concurso de provas e títulos com a OAB e três anos de atividade jurídica, como na magistratura; aplica-se ao Ministério Público, no que couber, o art. 93. E a distribuição dos processos é imediata. Exemplo: o bacharel com dois anos de atividade jurídica não toma posse como promotor.

O poder investigatório

O Ministério Público pode investigar crimes por conta própria, sem inquérito policial? Pode. O STF reconheceu o poder investigatório por autoridade própria, com limites: respeito aos direitos do investigado, reserva de jurisdição, prerrogativas dos advogados, documentação dos atos e acesso da defesa (Súmula Vinculante 14). O fundamento é a teoria dos poderes implícitos: quem recebeu o fim (a ação penal, o controle externo da atividade policial) recebeu os meios. Exemplo: o promotor ouve testemunhas e requisita documentos num procedimento investigatório criminal.

Em 2024, depois da obra de Moraes, o STF detalhou os limites. A atribuição é concorrente com a da polícia, e não exclusiva, e o procedimento segue regras próprias (STF, ADI 2.943):

• Comunicação imediata ao juiz competente da instauração e do encerramento, com registro e distribuição. Exemplo: o promotor abre o procedimento e o comunica no mesmo dia à vara criminal.
• Prazos do inquérito policial, com prorrogação só por autorização judicial, sem renovações desproporcionais. Exemplo: o procedimento não se arrasta por anos por ato interno do Ministério Público.
• Distribuição por dependência ao juízo que primeiro conheceu do procedimento ou do inquérito, para evitar investigações duplicadas. Exemplo: se a polícia já investiga o mesmo fato, os dois procedimentos ficam no mesmo juízo.
• Art. 18 do CPP: arquivado o procedimento, outras provas permitem reabri-lo. Exemplo: a perícia nova autoriza retomar a investigação arquivada.
• Motivação obrigatória: a instauração deve ser motivada sempre que houver suspeita de envolvimento de agentes de segurança pública ou mortes e ferimentos graves por armas de fogo deles; e, havendo representação ao Ministério Público, a recusa em instaurar deve ser sempre motivada. Exemplo: a morte em operação policial exige decisão fundamentada do promotor.
• Perícias: o Ministério Público pode requisitar perícias técnicas, e os peritos têm plena autonomia funcional, técnica e científica. Exemplo: o promotor requisita o exame de balística, e o perito o elabora sem subordinação a quem investiga.

Dois limites completam o quadro. O CNMP não pode editar normas processuais de caráter geral sobre a investigação, porque a matéria é da competência legislativa da União, como o direito penal (STF, ADI 5.793). E o poder de requisição do Ministério Público não alcança tudo o que a reserva de jurisdição protege. Exemplo: o promotor requisita documentos a uma prefeitura, mas não intercepta telefone nem quebra sigilo bancário sem ordem judicial, salvo quanto a operações com recursos públicos (capítulo 7).

Aprofundamento Os sigilos sob reserva de jurisdição e o limite à requisição de dados fiscais pelo Ministério Público estão no capítulo 7. ir →

O Conselho Nacional do Ministério Público

O CNMP, criado pela EC 45/2004, é o par do CNJ. Tem quatorze membros, nomeados pelo Presidente da República depois de aprovados pela maioria absoluta do Senado, para dois anos, com uma recondução. É presidido pelo Procurador-Geral da República. A maioria vem do Ministério Público (oito), com dois juízes, dois advogados e dois cidadãos. Exemplo: o membro do MP estadual, indicado pelos Ministérios Públicos dos Estados (§ 1º), passa pela sabatina do Senado antes da nomeação.

O que o CNMP controla? A atuação administrativa e financeira do Ministério Público e o cumprimento dos deveres funcionais dos membros (§ 2º). Não controla a atividade-fim: não revê a denúncia, o arquivamento ou o parecer. Pode expedir atos regulamentares no âmbito da sua competência, sem legislar sobre processo (STF, ADI 5.793), e as ações contra os seus atos vão ao STF (STF, ADI 4.412). Exemplo: o CNMP pode punir o promotor que falta ao expediente, mas não manda arquivar o inquérito que ele conduz.

Aprofundamento O CNJ, a sua composição e a competência do STF para as ações contra os atos dos dois Conselhos estão no capítulo 21. ir →

O Ministério Público junto aos Tribunais de Contas

O art. 130 cria um Ministério Público especial, que oficia perante os Tribunais de Contas. Ele não integra o Ministério Público comum: é quadro próprio, dentro da estrutura do Tribunal (STF, ADI 2.068^○). Do art. 128 ele só toma os direitos, as vedações e a forma de investidura dos membros. Exemplo: o procurador de contas tem as garantias e as vedações do promotor e entra por concurso, mas não pertence ao Ministério Público estadual.

Daí três consequências. O MP de Contas não tem autonomia administrativa nem financeira, nem iniciativa das leis da sua estrutura (STF, ADI 3.804; STF, ADI 5.254). A lista tríplice para o seu chefe não é obrigatória: o legislador estadual pode dispensá-la (STF, ADI 4.427). E a Constituição estadual não pode entregar a função a procuradores de justiça do Ministério Público comum (ADI 2.068). Exemplo: lei estadual que dá ao MP de Contas orçamento próprio, separado do do Tribunal, é inconstitucional.

O mapa das outras funções essenciais

Além do Ministério Público, o capítulo da Constituição sobre as funções essenciais à justiça tem mais três seções: a Advocacia Pública (arts. 131 e 132), a Advocacia (art. 133) e a Defensoria Pública (art. 134), separada em seção própria pela EC 80/2014. O que as une? Todas levam ao juiz um interesse que não é dele: o do Estado, o da parte que contrata advogado e o de quem não pode pagá-lo. Exemplo: numa ação de medicamento, o defensor fala pelo doente, o procurador do Estado pelo ente e o juiz decide entre os dois.

A Advocacia-Geral da União

O que faz a AGU? Representa a União em juízo e fora dele e presta consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo. Até 1988, a defesa da União cabia ao Ministério Público Federal; a Constituição separou as funções e proibiu ao Ministério Público representar entes públicos (art. 129, IX).⁴ O «órgão vinculado» do caput é a Procuradoria-Geral Federal, que defende as autarquias e fundações federais. Exemplo: na ação contra o INSS, quem defende a autarquia é um procurador federal.

Na execução da dívida ativa tributária, a União é representada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (§ 3º), órgão da AGU. A consultoria, por sua vez, é só do Executivo: o Legislativo e o Judiciário federais têm assessoria própria. Exemplo: a execução fiscal do imposto de renda é ajuizada por procurador da Fazenda Nacional, não por advogado da União.

A diferença para o PGR é o que a banca cobra. O Advogado-Geral da União é de livre nomeação: basta ser cidadão maior de 35 anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada, sem exigência de pertencer à carreira e sem sabatina no Senado. A relação é de confiança, porque a AGU defende os atos do governo. Exemplo: o Presidente pode nomear AGU um advogado privado; não pode nomear PGR quem não seja da carreira do MPU.

A confiança tem reflexos no regime dos advogados da União. É válida a exigência de autorização do Advogado-Geral para que o membro se manifeste publicamente sobre assunto das suas funções, ressalvadas a liberdade de cátedra e a comunicação de ilegalidades (STF, ADI 4.652^○). E no controle concentrado o AGU defende o ato impugnado (art. 103, § 3º). Exemplo: o advogado da União não dá entrevista criticando a tese que a União sustenta no processo que ele conduz.

Aprofundamento A nomeação do Advogado-Geral entre as atribuições do Presidente e a delegação de atribuições a ele estão no capítulo 20. ir →

As procuradorias dos Estados e do Distrito Federal

Os procuradores dos Estados e do DF fazem a representação judicial e a consultoria jurídica das unidades federadas. Entram por concurso de provas e títulos com a participação da OAB em todas as fases, e adquirem estabilidade após três anos de efetivo exercício, com avaliação de desempenho e relatório circunstanciado das corregedorias.⁴ Exemplo: o procurador do Estado aprovado no estágio, com relatório favorável da corregedoria, torna-se estável no terceiro ano.

O art. 132 contém o princípio da unicidade: a representação do Estado é exclusiva da Procuradoria. O Estado não pode criar, depois de 1988, estrutura paralela de advogados públicos (STF, ADI 6.292), nem cargos jurídicos fora da Procuradoria para defender autarquias e fundações (STF, ADI 7.380). Exemplo: lei que cria «assessoria jurídica» própria numa autarquia estadual, com procuradores próprios para defendê-la em juízo, é inconstitucional.

• Assessoria do Legislativo e do Judiciário estaduais: pode haver órgão próprio de consultoria; em juízo, só na defesa da autonomia e das prerrogativas do Poder (STF, ADI 6.433). Exemplo: a procuradoria da Assembleia defende em juízo a autonomia da Casa, mas não executa dívida do Estado.
• Estruturas anteriores a 1988: o ADCT preservou consultorias jurídicas que já existiam (art. 69). Exemplo: a consultoria-geral estadual criada antes da Constituição pode continuar, separada da Procuradoria.
• Municípios: a letra do art. 132 fala só em Estados e DF; a organização da advocacia municipal fica com a lei local. Criada a procuradoria, os cargos efetivos se provêm por concurso (art. 37, II), e os procuradores municipais seguem o subteto do Judiciário (STF, Tema 510). Exemplo: o Município organiza a sua procuradoria por lei própria, sem que a Constituição Federal lhe imponha o modelo do art. 132, mas não entrega a representação judicial a cargos em comissão, que servem só à direção, à chefia e ao assessoramento (art. 37, V).

O procurador do Estado tem estabilidade, não vitaliciedade, e não recebe as garantias próprias da magistratura, do Ministério Público e da Defensoria. A Constituição estadual não pode lhe dar inamovibilidade (STF, ADI 5.029) nem independência funcional (STF, ADI 1.246^○), porque ele defende a política do ente, sob a chefia do Procurador-Geral. Pode, porém, exigir que o Procurador-Geral seja da carreira (STF, ADI 3.056). Exemplo: lei que proíbe remover o procurador sem a sua concordância é inconstitucional.

A advocacia: indispensabilidade e inviolabilidade

O art. 133 contém duas regras. A primeira: o advogado é indispensável à administração da justiça. Significa que, em regra, só ele tem capacidade postulatória, a aptidão para pedir em juízo. A segunda: o advogado é inviolável por atos e manifestações no exercício da profissão, mas nos limites da lei. Exemplo: o advogado que, na contestação, chama de «fraudulento» o documento juntado pela outra parte não comete injúria, porque discute a causa.

Indispensável não quer dizer obrigatório em todo processo. A lei pode dar capacidade postulatória à própria parte em hipóteses específicas, e o STF aceita essas exceções.⁵ A lista abaixo traz as mais cobradas. Por isso a alternativa que diz a presença do advogado «imprescindível em todos os processos judiciais e administrativos» está errada.

• Habeas corpus: qualquer pessoa impetra, em seu favor ou de outrem (CPP, art. 654). Exemplo: o próprio preso escreve o pedido à mão.
• Revisão criminal: o próprio réu pode pedi-la (CPP, art. 623), e o Estatuto da Advocacia não revogou a regra (STF, HC 75.248). Exemplo: o condenado pede a revisão sem advogado.
• Juizados especiais cíveis: a parte litiga sem advogado nas causas de até vinte salários mínimos (Lei 9.099/1995, art. 9º). Exemplo: o consumidor ajuíza sozinho a ação de R$ 5 mil contra a operadora.
• Justiça do Trabalho: empregado e empregador reclamam pessoalmente nas instâncias ordinárias (CLT, art. 791). Exemplo: o empregado apresenta a reclamação verbal na secretaria da vara.
• CEJUSCs: a representação por advogado ou defensor é facultativa na conciliação e na mediação pré-processuais (STF, ADI 6.324). Exemplo: as partes fazem o acordo no centro de conciliação sem advogado.

A inviolabilidade é limitada pela lei. O Estatuto da Advocacia (Lei 8.906/1994, art. 7º, § 2º) dá imunidade profissional contra a injúria e a difamação praticadas no exercício da atividade, sem prejuízo das sanções disciplinares; a calúnia fica fora. A inviolabilidade cobre também o escritório, os arquivos e a correspondência do advogado, e o sigilo profissional. Exemplo: o juiz não pode exigir o contrato de honorários para descobrir o endereço do cliente executado.

Quem precisa de inscrição na OAB? O advogado privado, que só se inscreve depois do Exame de Ordem, julgado constitucional (STF, Tema 241^○). O advogado público também, mas no exercício do cargo responde só à corregedoria do seu órgão (STF, Tema 936). O defensor público, não: a capacidade postulatória dele decorre da nomeação e da posse (STF, Tema 1.074). Exemplo: o procurador do Estado paga a anuidade da OAB; o defensor público, não.

E a própria OAB, o que é? Para o STF, um serviço público independente, categoria ímpar entre as pessoas jurídicas do direito brasileiro: não integra a Administração indireta, não é autarquia especial e não se vincula a nenhum órgão público (STF, ADI 3.026^○). Por ter finalidade institucional, e não só corporativa, não se equipara aos demais conselhos de fiscalização profissional. Daí a consequência cobrada: os seus Conselhos não prestam contas ao TCU nem a qualquer outra entidade externa (STF, Tema 1.054^○). Exemplo: o Conselho Seccional não submete as suas contas anuais ao Tribunal de Contas da União.

A Defensoria Pública: o que é e como chegou até aqui

A Defensoria Pública é a instituição que presta assistência jurídica integral e gratuita a quem comprova insuficiência de recursos (art. 5º, LXXIV). Desde a EC 80/2014, o caput a chama de permanente e de expressão e instrumento do regime democrático, e lhe dá a promoção dos direitos humanos e a defesa dos direitos individuais e coletivos, judicial e extrajudicialmente.⁶ Exemplo: o defensor orienta a família despejada, tenta o acordo com o proprietário e, se preciso, ajuíza a ação.

Quem é necessitado? Em primeiro lugar, o economicamente carente. Mas a legitimidade da Defensoria para a ação civil pública não exige provar, antes, que todos os beneficiados são pobres (STF, ADI 3.943), e a pessoa jurídica que preenche os requisitos também tem direito à assistência (STF, ADI 4.636). Exemplo: a Defensoria propõe ação civil pública contra o reajuste abusivo do plano de saúde de idosos, ainda que alguns deles tenham renda.

A EC 69/2012 mudou a letra dos arts. 21, XIII, e 22, XVII: a União continua a organizar e manter o Judiciário e o Ministério Público do DF, mas, quanto à Defensoria, só a dos Territórios. A Defensoria do DF passou ao próprio DF. Exemplo: a lei que cria cargos de defensor no DF é distrital, e não federal.

A EC 74/2013 foi questionada por vício de iniciativa: a autonomia da DPU teria de nascer de proposta do Presidente da República. O STF, por maioria, negou a liminar (STF, ADI 5.296 MC^○); a razão de decidir e o julgamento de mérito ficam a conferir. Exemplo: a autonomia da DPU vale desde 2013 e segue eficaz, porque a cautelar que pedia a suspensão da emenda foi negada.

A autonomia da Defensoria e os seus limites

A autonomia significa que a Defensoria não é órgão do governo. O Governador não a subordina (STF, ADI 5.662) nem escolhe livremente o seu chefe: a escolha do Defensor Público-Geral segue os critérios da LC 80/1994, que a lei estadual não pode mudar (STF, ADI 7.729). Exemplo: lei estadual que manda o Governador nomear como Defensor-Geral um advogado de sua confiança é inconstitucional.

A autonomia tem consequências práticas, que a lista abaixo reúne com um exemplo cada. Elas protegem a Defensoria também contra o Judiciário, porque a definição de onde atuar é decisão da própria instituição.

• Sem convênio obrigatório com a OAB: a Constituição estadual não impõe que a assistência seja prestada por advogados conveniados (STF, ADI 4.163^○). Exemplo: o Estado não obriga a Defensoria a repassar casos à seccional.
• Sem desvio do orçamento: é inconstitucional a lei de iniciativa do Executivo que destina parte do orçamento da Defensoria a advogados privados (STF, ADI 5.644). Exemplo: o Estado não corta 20% da verba da Defensoria para pagar dativos.
• Duodécimos até o dia 20: o Governador repassa mensalmente toda a verba da LDO (STF, ADPF 384). Exemplo: o Executivo em crise não retém o repasse de março.
• Lotação pela própria instituição: o juiz não determina onde lotar defensor, se a Defensoria segue os critérios do art. 98 do ADCT (STF, Tema 847^○). Exemplo: a sentença que manda instalar defensor numa comarca específica viola a autonomia.
• Representação própria: o Defensor Público-Geral da União representa a DPU em juízo, sem invadir a competência da AGU (STF, ADI 5.603). Exemplo: a DPU defende as suas prerrogativas em mandado de segurança assinado pelo seu chefe.

Os membros têm inamovibilidade (§ 1º) e são proibidos de advogar fora das atribuições institucionais. Aplicam-se à Defensoria, no que couber, o art. 93 e a iniciativa de lei do art. 96, II (§ 4º). E o defensor não precisa de inscrição na OAB (Tema 1.074). Exemplo: o defensor público não pode ter clientes particulares nas horas vagas.

Honorários contra o próprio ente: o Tema 1.002

A Defensoria do Estado vence uma ação contra o próprio Estado. O Estado paga honorários de sucumbência a ela? Por muito tempo a resposta foi não. O STJ aplicava a confusão (CC, art. 381): credor e devedor seriam a mesma pessoa, o Estado. O fundamento caiu com a autonomia: a Defensoria deixou de ser órgão do Executivo, e o STF fixou a tese contrária. Exemplo: em 2015, o pedido de honorários contra o próprio Estado era negado com base na súmula; em 2026, é deferido.

A tese tem duas partes, e a banca cobra as duas. A primeira: os honorários são devidos contra qualquer ente público, inclusive aquele que a Defensoria integra. A segunda: o dinheiro vai exclusivamente ao aparelhamento da instituição, vedado o rateio entre os defensores. A segunda parte afasta a semelhança com o advogado privado, dono dos honorários. Exemplo: os honorários pagos pelo Estado vão ao fundo da Defensoria e compram computadores, não completam o salário dos defensores.

O contraste com o Ministério Público é útil. O membro do Ministério Público é proibido de receber honorários, a qualquer título (art. 128, § 5º, II, a); na Defensoria, os honorários existem, mas pertencem à instituição, nunca ao defensor. Exemplo: o promotor que vence a ação civil pública nada recebe; o defensor que vence a ação de medicamento também nada recebe, mas a Defensoria recebe os honorários.

O poder de requisição da Defensoria

O que é a requisição? É a ordem dirigida a uma autoridade pública para que entregue documento, certidão, perícia ou informação, sem necessidade de pedir ao juiz. A LC 80/1994 a dá aos defensores. Uma série de ações diretas questionou a prerrogativa, sob o argumento de que desequilibraria o processo em favor de uma das partes.

Lotação e o art. 98 do ADCT

A EC 80/2014 incluiu no ADCT o art. 98: o número de defensores em cada unidade jurisdicional deve ser proporcional à demanda e à população, e em oito anos todas as unidades deveriam ter defensor. O prazo venceu em 2022. Enquanto isso, a lotação prioriza as regiões com maior exclusão social e adensamento populacional. Exemplo: com poucos cargos, a Defensoria instala primeiro o defensor na periferia populosa, e não na comarca pequena e rica.

Quem decide onde lotar é a Defensoria. O Judiciário não impõe lotação contrária aos critérios da instituição, desde que eles sigam o art. 98 do ADCT (STF, Tema 847^○). E o STF não reconheceu omissão inconstitucional da União na estruturação da DPU, à vista dos esforços legislativos e administrativos em curso (STF, ADO 2). Exemplo: a ação civil pública que pede defensor exclusivo para uma comarca é rejeitada se a Defensoria demonstra critério de prioridade conforme o art. 98.

A remuneração por subsídio (art. 135)

As carreiras da Advocacia Pública e da Defensoria são remuneradas por subsídio em parcela única (art. 39, § 4º), sujeito ao teto do art. 37, XI, que para os procuradores e os defensores é o subsídio dos Desembargadores, limitado a 90,25% do subsídio dos Ministros do STF. Em 2026, o STF reafirmou que Defensorias e Advocacia Pública respeitam o teto e não podem criar parcela indenizatória por ato administrativo, e que os honorários do advogado público não podem superar o teto (STF, ADIs 6.601 e 6.604). Exemplo: o procurador do Estado que recebe honorários de sucumbência não ultrapassa, com eles, o teto do art. 37, XI (STF, ADI 6.135).

A remissão às «Seções II e III» é da redação de 1998, anterior à seção própria que a EC 80/2014 deu à Defensoria. Lida ao pé da letra depois de 2014, alcançaria a Seção III, hoje a da advocacia (art. 133), que não tem cargos públicos, e deixaria de fora a Defensoria, agora na Seção IV, onde o próprio art. 135 está. A leitura sistemática mantém o subsídio para as duas carreiras. Exemplo: o defensor público estadual recebe subsídio em parcela única, como o procurador do Estado.

Aprofundamento O teto remuneratório, o subsídio e a decisão de março de 2026 sobre as parcelas indenizatórias estão no capítulo 16. ir →