Eficácia das normas constitucionais e a norma programática superveniente

3.1 Norma constitucional é norma: eficácia, aplicabilidade e efetividade

Toda norma da Constituição é norma jurídica e, por isso, imperativa. Barroso registra que José Afonso da Silva, na monografia de 1968 que deu às bancas o vocabulário da matéria, partiu da lição de Rui Barbosa: não há, numa Constituição, cláusula a que se deva atribuir o valor moral de conselho, aviso ou lição; todas têm a força imperativa de regras (Barroso, 3. ed., parte II, cap. II, item 7, p. 170 do PDF). A premissa decide o resto da aula. Se a norma é imperativa, a pergunta nunca é se ela produz efeitos, mas quais produz, a partir de quando e contra quem; e a falta da lei que a desenvolva não a reduz a promessa: abre o problema da omissão.

Três palavras andam juntas e não se confundem. Eficácia jurídica é a aptidão da norma para produzir efeitos no ordenamento; aplicabilidade, a possibilidade de aplicá-la a um caso; efetividade, ou eficácia social, o seu cumprimento real. Barroso fez da efetividade o centro da sua tese: retomou o estudo de José Afonso da Silva e deslocou o foco da eficácia para a realização concreta do direito, isto é, para a aproximação entre o dever-ser da norma e o ser da realidade; e lembra, com Linares Quintana, que em nenhuma esfera jurídica é tão grande o abismo entre a validade e a vigência do direito como no constitucional (Barroso, 3. ed., parte II, cap. II, item 7, pp. 171 e 172 do PDF). As classificações da lição 3.3 medem só a eficácia jurídica. A efetividade é o que os remédios contra a omissão (lição 3.5) e o controle judicial de políticas públicas (lição 3.7) tentam alcançar.

Para medir a efetividade de uma Constituição inteira, Barroso recorre à classificação ontológica de Karl Loewenstein. A Constituição normativa é a que, além de válida, está integrada à sociedade e domina o processo político; a nominal tem as normas desmentidas pela realidade, mas conserva caráter educativo e prospectivo; a semântica apenas formaliza o poder de fato. Na leitura de Barroso, as Constituições de 1891, 1934 e 1946 foram nominais, as Cartas de 1937, 1967 e 1969 foram semânticas, e a de 1988 mobiliza o esforço de um constitucionalismo normativo (Barroso, 3. ed., parte II, cap. II, item 7, p. 172 do PDF). A teoria da eficácia é a ferramenta técnica desse esforço: classificar a norma é saber o que dela se pode exigir desde já.

Barroso propõe ainda uma divisão material das normas, que explica por que nem toda norma dá a mesma posição jurídica a quem a invoca. As de organização estruturam o Estado e repartem competências; as definidoras de direitos geram direitos subjetivos, exigíveis por ação; as programáticas traçam fins e, por isso, não dão ao titular o poder de exigir uma prestação positiva, mas lhe dão o de exigir que o Estado se abstenha de atos que contrariem as diretrizes traçadas (Barroso, 3. ed., parte II, cap. II, item 7, p. 174 do PDF). Os exemplos que ele dá de programáticas são a função social da propriedade e a redução das desigualdades regionais e sociais (art. 170, III e VII), o apoio à cultura (art. 215), o fomento às práticas desportivas (art. 217) e o incentivo à pesquisa (art. 218). Mesmo a norma de organização pode gerar direito subjetivo: qualquer pessoa pode opor-se a restrição imposta por ente sem competência, ou a tributo cobrado por quem não pode instituí-lo (Barroso, 3. ed., parte II, cap. II, item 7, nota 257, p. 174 do PDF).

3.2 Evolução: da norma programática como conselho ao controle da omissão

A história da eficácia no Brasil é a de uma desconfiança vencida aos poucos. Sob as Constituições nominais, a norma programática foi lida como proposição abstrata, mais próxima de comando moral que jurídico; Barroso atribui essa deformação mais à imprecisão técnica e a conveniências dissimuladas do que a uma construção científica, e acrescenta que o próprio constituinte contribuiu para ela ao se entregar a promessas irrealizáveis (Barroso, 3. ed., parte II, cap. II, item 7, p. 173 do PDF). A virada teórica veio com José Afonso da Silva, que classificou as normas pela aplicabilidade, e com Maria Helena Diniz, que somou o critério da intangibilidade (Moraes, 34. ed., cap. 1, itens 4.1 e 4.2).

A Constituição de 1988 respondeu à desconfiança com três instrumentos: a aplicação imediata das normas definidoras de direitos e garantias fundamentais (CF, art. 5º, § 1º), o mandado de injunção (CF, art. 5º, LXXI) e a ação direta de inconstitucionalidade por omissão (CF, art. 103, § 2º). Os dois remédios tiveram começo tímido. Barroso narra que a ação por omissão teve carreira modesta, porque a mera ciência ao órgão omisso pouco mobilizou os legitimados, e que o STF, no MI 107, equiparou o mandado de injunção à ação por omissão, limitando-o a declarar a mora e comunicá-la ao omisso; Barbosa Moreira, citado por ele, chamou o resultado de sino sem badalo (Barroso, 3. ed., parte II, cap. II, item 7, pp. 175 a 179 do PDF). O relato é da doutrina; o acórdão do MI 107 fica a conferir.

A virada jurisprudencial veio em 2007. Diante de quase duas décadas sem a lei específica, o STF mandou aplicar à greve dos servidores, no que coubesse, a lei de greve do setor privado (STF, MI 670/ES, MI 708/DF e MI 712/PA^○), e passou a suprir a omissão no caso concreto, como na aposentadoria especial do servidor exposto a atividade insalubre (STF, MI 758/DF^○). Moraes descreve a mudança como adoção da posição concretista, geral e individual, em claro ativismo diante da inércia do legislador (Moraes, 34. ed., cap. 4, item 5.9). A Lei 13.300/2016 incorporou a orientação: reconhecida a mora, o mandado de injunção fixa prazo para a edição da norma e, se ele não for cumprido, estabelece as condições do exercício do direito (Lei 13.300/2016, art. 8º).

Na ação por omissão, o STF passou a fixar prazo ao Congresso e a anunciar a solução para o caso de a mora persistir, como na licença-paternidade (STF, ADO 20/DF), e multiplicou as declarações de mora sobre direitos que a Constituição remete à lei: o adicional de penosidade (STF, ADO 74/DF), a participação excepcional dos empregados na gestão das empresas (STF, ADO 85/DF), a proteção em face da automação (STF, ADO 73/DF) e o imposto sobre grandes fortunas (STF, ADO 55/DF). Os estratos abaixo resumem as camadas.

3.3 As classificações: José Afonso da Silva, Maria Helena Diniz e Barroso

A classificação que as bancas usam é a de José Afonso da Silva, que Moraes adota: normas de eficácia plena, contida e limitada (Moraes, 34. ed., cap. 1, item 4.1). Plena é a que, desde a entrada em vigor da Constituição, produz ou pode produzir todos os efeitos essenciais que o constituinte quis regular; contida, a que regula suficientemente a matéria, mas deixa margem à atuação restritiva do poder público, nos termos da lei ou de conceitos gerais nela enunciados; limitada, a que tem aplicabilidade indireta, mediata e reduzida, porque só incide por inteiro depois de uma normatividade ulterior que lhe desenvolva a aplicabilidade. Barroso registra a inspiração italiana da construção e a divisão das limitadas em normas de princípio institutivo e de princípio programático (Barroso, 3. ed., parte II, cap. II, item 7, p. 170 do PDF).

A nomenclatura varia sem mudar o conteúdo. Michel Temer preferiu chamar a contida de norma de eficácia redutível ou restringível, rótulo que Barroso considera pertinente (Barroso, 3. ed., parte II, cap. II, item 7, nota 243, p. 171 do PDF) e que Maria Helena Diniz adotou (Moraes, 34. ed., cap. 1, item 4.2, citando Maria Helena Diniz). A banca troca os nomes para testar se o conteúdo foi entendido: contida, restringível e redutível são a mesma espécie; limitada e dependente de complementação legislativa também.

Maria Helena Diniz classifica por dois critérios, a intangibilidade e a produção de efeitos, e chega a quatro categorias (Moraes, 34. ed., cap. 1, item 4.2, citando Maria Helena Diniz). A de eficácia absoluta é a das normas intangíveis, contra as quais nem a emenda pode, com força paralisante total da legislação que as contrarie: a federação, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação de Poderes e os direitos e garantias individuais. A plena é igualmente imediata, mas emendável. A relativa restringível corresponde à contida; a relativa dependente de complementação legislativa, à limitada. A única categoria sem correspondente em José Afonso da Silva é a absoluta, e é por ela que a banca confere se a classificação de Diniz foi lida.

A divisão material de Barroso (lição 3.1) não concorre com as outras duas: mede outra coisa, a posição jurídica que a norma dá ao titular. O quadro põe as três lado a lado.

Duas advertências evitam os erros mais comuns. Plena não é absoluta: a norma de eficácia plena convive com outras normas constitucionais e pode ceder na ponderação, e a de Diniz é absoluta só diante do poder de reforma. E a classificação não é eterna. A mesma norma pode mudar de categoria pela interpretação, como fez o STF ao afirmar que a educação básica, em todas as fases, é assegurada por normas de eficácia plena e aplicabilidade direta e imediata, exigível individualmente a vaga em creche e pré-escola (STF, Tema 548^○); ou pela mudança do texto: Moraes mostra que a suspensão dos direitos políticos por condenação criminal dependia de lei complementar sob a Emenda 1/1969 e passou, com o art. 15, III, da Constituição de 1988, a operar sem lei (Moraes, 34. ed., cap. 7, item 9.2.2).

3.4 A norma de eficácia contida: o direito pronto e a restrição válida

A norma de eficácia contida nasce pronta. O direito pode ser exercido desde a entrada em vigor, e a Constituição deixa ao poder público margem para restringi-lo. O exemplo de escola é a liberdade de profissão: é livre o exercício de qualquer trabalho, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer (CF, art. 5º, XIII) (Moraes, 34. ed., cap. 1, item 4.1). A restrição pode vir de três fontes: da lei, como no inciso XIII; de conceitos gerais enunciados na própria Constituição, como a ordem pública; e de outras normas constitucionais, como as que autorizam restrições no estado de defesa e no estado de sítio.

Dessa estrutura saem duas consequências, que a FGV cobrou num só enunciado no TRF6 de 2025 (caiu no TRF6 (FGV, 2025), q. 5). A primeira: a lei restritiva é válida, porque a própria norma a autoriza; chamar de inconstitucional a lei que restringe nos limites autorizados é confundir restrição com violação. A segunda: revogada a lei restritiva sem outra no lugar, o direito volta a valer por inteiro, sem esperar lei nova. No caso da prova, lei federal excluía o demandante do rol de beneficiários de direito social de eficácia contida; revogada por lei que nada dispôs sobre o tema, a exclusão caiu, e o direito passou a alcançá-lo. O gabarito diz que só a partir da lei revogadora o direito pode ser reconhecido ao demandante: antes, a exclusão era válida; depois, não há restrição alguma.

A margem do legislador não é ilimitada. A restrição precisa de razão ligada ao interesse de terceiros, sob pena de esvaziar o direito em vez de conformá-lo. O STF manteve o Exame de Ordem, no que a atuação do advogado repercute no interesse de terceiros (STF, Tema 241^○), e derrubou a exigência de inscrição na Ordem dos Músicos do Brasil e de anuidade para o exercício da profissão (STF, Tema 738^○).

A remissão à lei, sozinha, não decide a espécie. O art. 37, V, reserva parte dos cargos em comissão a servidores de carreira «nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei» (CF, art. 37, V), e o STF não viu omissão do legislador nacional: cabe a cada ente definir as condições e os percentuais, conforme as suas necessidades (STF, ADO 44/DF). A pergunta que separa as espécies é outra: sem lei nenhuma, o direito pode ser exercido hoje? Se pode, e a lei só o aperta, a norma é contida; se não pode, porque falta à norma a estrutura que a lei daria, é limitada. O quadro põe as duas espécies lado a lado.

3.5 A norma de eficácia limitada e o que a omissão produz

A norma de eficácia limitada nasce incompleta: só produz os efeitos principais depois que o legislador a desenvolve. A lei não a restringe, completa. Moraes dá como exemplos a greve do servidor, exercida nos termos e nos limites definidos em lei específica, e a participação dos empregados nos lucros ou resultados, conforme definido em lei (CF, art. 37, VII; CF, art. 7º, XI) (Moraes, 34. ed., cap. 1, item 4.1). Em nota, lembra que o exemplo clássico do texto original, pela repercussão econômica, era o limite de juros reais de 12% ao ano, dependente de lei complementar e revogado pela EC 40/2003 (Moraes, 34. ed., cap. 1, item 4.1, nota 26); o STF fixou que essa norma nunca operou sem a lei (STF, Súmula Vinculante 7^○).

As limitadas dividem-se em dois grupos. As de princípio institutivo, ou organizativo, traçam o esquema de órgão, entidade ou instituto que a lei vai estruturar; são impositivas quando mandam legislar e facultativas quando só permitem. As de princípio programático fixam fins e tarefas ao Estado. Moraes reproduz a lição de Jorge Miranda: as programáticas são de aplicação diferida, explicitam mais comandos-valores que comandos-regras, têm por destinatário principal o legislador, a quem cabe ponderar o tempo e os meios, e não permitem ao cidadão pedir ao juiz, só com base nelas, o seu cumprimento (Moraes, 34. ed., cap. 1, item 4.3, citando Jorge Miranda). Com Tercio Sampaio Ferraz Júnior, conclui que nelas a eficácia técnica é limitada e a social depende da evolução dos fatos; com Maria Helena Diniz, aponta como exemplos os arts. 21, IX, 23, 170, 205, 211, 215, 218 e 226, § 2º (Moraes, 34. ed., cap. 1, item 4.3, citando Tercio Sampaio Ferraz Júnior e Maria Helena Diniz). O direito à saúde é programa do mesmo tipo, garantido mediante políticas sociais e econômicas (CF, art. 196).

O pedido que a programática não sustenta é o da prestação positiva. Ela sustenta, desde logo, a defesa contra o que a contraria, como mostra a lição 3.6. E, quando a falta de lei inviabiliza o exercício de um direito, a Constituição dá os remédios da omissão. Moraes delimita o campo do mandado de injunção e da ação por omissão pelas mesmas categorias: cabem diante das limitadas de princípio institutivo de caráter impositivo e das programáticas vinculadas ao princípio da legalidade, que dependem de atuação normativa ulterior; não cabem contra norma autoaplicável, nem para alterar lei existente tida por incompatível com a Constituição, nem para obter interpretação mais justa da lei (Moraes, 34. ed., cap. 4, item 5.3). O direito ao mandado de injunção, por sua vez, não esperou lei: o STF o declarou autoaplicável, por força do art. 5º, § 1º (Moraes, 34. ed., cap. 4, item 5.2).

Os efeitos dos dois remédios são diferentes. Reconhecida a mora, o mandado de injunção fixa prazo razoável para a edição da norma e, vencido o prazo, estabelece as condições do exercício do direito; a decisão vale para as partes e até o advento da norma, mas pode ganhar eficácia ultra partes ou erga omnes quando isso for inerente ao exercício do direito (Lei 13.300/2016, arts. 8º e 9º). A ação por omissão, declarada a omissão, dá ciência ao Poder competente e, se o órgão for administrativo, fixa-lhe trinta dias (CF, art. 103, § 2º). O quadro separa os dois.

A jurisprudência recente separa a omissão inconstitucional da simples demora. Há mora quando a Constituição remete à lei um direito e o legislador não age: assim no adicional de penosidade (STF, ADO 74/DF); na participação excepcional dos empregados na gestão das empresas, segunda parte do mesmo art. 7º, XI, que Moraes usa como exemplo de norma limitada (STF, ADO 85/DF); na proteção em face da automação (STF, ADO 73/DF); e no imposto sobre grandes fortunas, que depende de lei complementar (STF, ADO 55/DF). Não há mora quando o Congresso aprovou projetos que o Presidente da República vetou integralmente, como na lei complementar do art. 18, § 4º, da lição 3.6 (STF, ADO 70/PA), nem quando a Constituição deixou a matéria a cada ente, e não ao legislador nacional (STF, ADO 44/DF).

3.6 A eficácia negativa e a norma programática superveniente

Se a norma limitada depende de lei, ela é inerte até a lei chegar? Não. Antes da lei integradora, não dá ao titular a prestação, mas já produz efeitos negativos. Maria Helena Diniz, na passagem que Moraes transcreve, diz que essas normas não produzem efeitos positivos enquanto não promulgada a lei, mas têm eficácia paralisante dos efeitos das normas precedentes incompatíveis e impeditiva de qualquer conduta contrária ao que estabelecem (Moraes, 34. ed., cap. 1, item 4.2, citando Maria Helena Diniz). Barroso diz o mesmo pelo lado do titular: a norma programática não confere direito subjetivo em sua versão positiva, mas faz nascer um direito subjetivo negativo, o de exigir que o Poder Público se abstenha de atos que contravenham os seus ditames (Barroso, 3. ed., parte II, cap. I, item 2, p. 81 do PDF).

O STF deu nome ao fenômeno ao examinar a EC 15/1996, que passou a sujeitar a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios a período fixado por lei complementar federal e a estudos de viabilidade (CF, art. 18, § 4º). A norma não é autoaplicável, mas a sua eficácia mínima é imediata: impede a instauração e a conclusão dos processos de emancipação em curso até que venha a lei complementar (STF, ADI 2.381 MC/RS). É a eficácia impeditiva de Diniz em ação: a norma limitada não cria Municípios, mas já impede que se criem contra ela.

A omissão nesse dispositivo tem história própria. Em 2007, o STF declarou a mora do Congresso e lhe deu dezoito meses para editar a lei complementar (STF, ADI 3.682/MT^○); em 2025, não viu inércia porque os projetos aprovados tinham sido integralmente vetados (STF, ADO 70/PA). Em abril de 2026, a LC 230/2026 regulou o § 4º só no desmembramento de parte de um Município para incorporação a outro, limítrofe, sem que dele possa resultar Município novo (LC 230/2026, art. 1º, caput e § 1º); para a criação de Município, a lei complementar continua a faltar, e a eficácia mínima continua a operar.

Desses efeitos, quatro aparecem nas provas:

• Revoga a lei anterior incompatível, desde a vigência da norma constitucional nova (caiu no TJSE (FGV, 2025), q. 68).
• Invalida a lei posterior contrária, que já nasce inconstitucional.
• Orienta a interpretação de todo o ordenamento: entre dois sentidos possíveis da lei, prefere-se o que realiza o programa.
• Impede a conduta contrária do legislador e do administrador, como as emancipações de Municípios suspensas pela EC 15/1996 (STF, ADI 2.381 MC/RS).

O efeito mais cobrado é o primeiro. Barroso, com Jorge Miranda, prefere falar em novação a falar em simples recepção: as normas anteriores têm de ser reinterpretadas em face da Constituição nova e só subsistem se conformes com as suas normas e princípios; as contrárias não subsistem, ainda que contrárias a normas programáticas (Barroso, 3. ed., parte I, cap. II, item 3, p. 55 do PDF, citando Jorge Miranda). Na mesma passagem, adverte contra a interpretação retrospectiva, que lê o texto novo de modo a que nada inove e fique tão parecido quanto possível com o antigo.

Revogação ou inconstitucionalidade superveniente

Qual é a natureza do fenômeno? A doutrina se dividiu. Para uma corrente, a lei anterior incompatível com a Constituição nova é simplesmente revogada: o conflito é de normas no tempo, e a lei operou validamente até a mudança, na lição de Victor Nunes Leal. Para outra, o conflito é hierárquico e pede declaração de inconstitucionalidade superveniente, na lição de Castro Nunes e na solução italiana e portuguesa (Barroso, 3. ed., parte I, cap. II, item 3, pp. 56 e 57 do PDF). A diferença tem efeito no processo: tratada como revogação, a lei anterior não cabe na ação direta, porque não se declara inconstitucional o que já não existe (Barroso, 3. ed., parte I, cap. II, item 3, pp. 59 e 60 do PDF).

Streck relata que o STF firmou, na ADI 2, por oito votos a três, a tese da revogação, vencido o Min. Sepúlveda Pertence, que defendia a inconstitucionalidade superveniente com apoio na mesma ideia de novação (Streck, 5. ed., cap. 4, item 4.6, p. 457 do PDF); o relato é da doutrina, e o acórdão fica a conferir. Moraes segue a linha da maioria com Paulo Brossard: a lei anterior não pode ser inconstitucional em relação a Constituição que veio depois, e a ação direta exige contemporaneidade entre a lei e a Constituição; a compatibilidade do direito anterior resolve-se pela recepção (Moraes, 34. ed., cap. 12, item 10.2.6, citando Paulo Brossard). O mesmo vale para a emenda constitucional: a lei anterior a ela que a contraria é revogada, e não inconstitucional.

Daí as duas regras que a banca cobra. Qualquer juiz reconhece a revogação, incidentalmente, como questão prévia ao julgamento do pedido; a arguição de descumprimento de preceito fundamental é uma via possível para levar a questão ao STF em abstrato, e não condição para o exame. E a revogação opera desde a vigência da norma constitucional nova, e não a partir da lei integradora futura. No TJSE de 2025, a alternativa que mandava esperar a lei regulamentadora para avaliar a revogação e a que exigia a arguição foram os distratores (caiu no TJSE (FGV, 2025), q. 68).

A norma constitucional nova age desde logo também sobre situações já constituídas, quando o seu texto o impõe: o STF afirmou a eficácia imediata do teto remuneratório da EC 41/2003, que alcançou verbas adquiridas sob o regime anterior, sem ofensa à irredutibilidade (STF, Tema 480^○). E a revogação não se desfaz sozinha: pela regra geral do direito brasileiro, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência, salvo disposição em contrário (LINDB, art. 2º, § 3º). Foi a pergunta da oral do TJGO de 2013: a repristinação não é automática.

3.7 Art. 5º, § 1º, as duas dimensões e o núcleo exigível

O art. 5º, § 1º, afirma que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata (CF, art. 5º, § 1º). Moraes o lê como norma-síntese: em regra, as normas dos direitos fundamentais democráticos e individuais são de eficácia e aplicabilidade imediata; mas a Constituição faz depender de lei a aplicabilidade de algumas normas de direitos sociais, e a declaração não bastaria sem mecanismos que a tornassem eficiente, como o mandado de injunção e a iniciativa popular (Moraes, 34. ed., cap. 3, item 2).

A leitura que os espelhos da FGV cobram é a do mandado de otimização: os direitos fundamentais devem ter a maior eficácia possível e sempre produzem algum efeito, mas a aplicação imediata não dispensa a integração legislativa de certos direitos para que alcancem a eficácia máxima; essa exigência é menor, ou nenhuma, nos direitos de defesa e maior nos prestacionais (pontuado na discursiva do TJMT (FGV, 2024), item 5, valor 0,2; pontuado na discursiva do TJMT (FGV, 2024), item 6, valor 0,2). A liberdade de expressão basta-se com a abstenção do Estado; o direito à saúde precisa de rede, de regras de acesso e de orçamento.

A segunda chave é a dupla dimensão dos direitos fundamentais. Bonavides a liga ao Estado social: à liberdade como status negativus, de resistência ao Estado, na terminologia de Jellinek, soma-se a dimensão objetiva, que dá à liberdade as garantias sociais e processuais da sua concretização (Bonavides, Teoria constitucional da democracia participativa, cap. 6, pp. 159 e 162 do PDF). Na dimensão subjetiva, o direito é posição do titular, que pode exigir uma ação ou uma abstenção numa situação concreta. Na dimensão objetiva, é valor da ordem jurídica, que influi na organização do poder estatal e nos padrões normativos do sistema, orienta a elaboração e a interpretação das normas e revoga as preexistentes incompatíveis (pontuado na discursiva do TJMT (FGV, 2024), item 9, valor 0,2; pontuado na discursiva do TJMT (FGV, 2024), item 10, valor 0,3; pontuado na discursiva do TJMT (FGV, 2024), item 11, valor 0,2).

Moraes dá um exemplo nítido das duas dimensões na estabilidade do dirigente sindical: ela é direito de defesa do representante eleito diante do empregador, na dimensão subjetiva, e imposição ao legislador de editar normas protetivas adequadas, na objetiva (Moraes, 34. ed., cap. 5, item 4.2). A mesma norma, portanto, fala ao titular e ao Estado.

Aplicada ao direito social veiculado em norma limitada e programática, a distinção resolve o caso. O direito social em regra exige prestação estatal, gera custos e busca a igualdade material; por isso depende de lei para produzir todos os efeitos. Sem a lei, a dimensão subjetiva fica, em regra, comprometida; excepcionalmente, admite-se a exigibilidade imediata pela integração do dispositivo com a dignidade da pessoa humana. A dimensão objetiva subsiste e opera desde logo (caiu na discursiva do TJSE (FGV, 2025), q. 3).

A exceção da dignidade tem apoio no STF. A Corte admitiu que o Judiciário imponha à Administração obras emergenciais em presídios, para assegurar a integridade física e moral dos presos, sem que se lhe oponham a reserva do possível ou a separação dos Poderes (STF, Tema 220^○); e fixou que a intervenção judicial em políticas públicas, diante de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola a separação dos Poderes, mas deve, em regra, apontar as finalidades e exigir da Administração um plano, em vez de determinar medidas pontuais (STF, Tema 698^○). Na educação infantil, a Corte foi além e afastou a própria premissa da norma programática (STF, Tema 548^○).

3.8 O esqueleto das escritas da FGV: TJMT, TJSE e TJTO

Três discursivas da FGV repetiram o mesmo esqueleto, cada uma com um acréscimo (caiu na discursiva do TJMT (FGV, 2024), q. 3; caiu na discursiva do TJSE (FGV, 2025), q. 3; caiu na discursiva do TJTO (FGV, 2025), q. 3). Uma norma constitucional veicula direito fundamental em norma de eficácia limitada e de princípio programático; uma lei contrária, anterior, é invocada pela parte adversa; e a pergunta é qual das duas rege o caso. A resposta tem três passos: classificar a norma e dizer que ela depende de integração para produzir todos os efeitos; afirmar que, mesmo assim, a dimensão objetiva opera desde logo e revoga a lei anterior; e dizer o que a dimensão subjetiva permite exigir sem a lei. O quadro mostra, pelos valores dos espelhos, onde cada prova pôs o peso.

O TJMT concentrou o valor no art. 5º, § 1º, e nas dimensões; o TJSE, na caracterização do direito social e na dimensão objetiva; o TJTO pôs metade do espelho fora da teoria da eficácia, no processo legislativo e no poder regulamentar. São três respostas de processo legislativo. A primeira: a lei estadual de iniciativa parlamentar que só cria a prestação não invade a reserva do chefe do Executivo. As hipóteses do art. 61, § 1º, que os Estados observam por simetria (CF, art. 61, § 1º; CF, art. 25), são de leitura estrita, e criar despesa não basta para atraí-las (STF, Tema 917^○).

A segunda: regulamentar a lei cabe ao Executivo (CF, art. 84, IV), mas a demora irrazoável em fazê-lo não impede a fruição do direito e admite controle judicial, porque a lei não exclui da apreciação do Judiciário lesão ou ameaça a direito (CF, art. 5º, XXXV). A terceira: a lei não pode fixar prazo para o Executivo regulamentar, porque o momento de exercer o poder regulamentar é do próprio Executivo e a fixação ofende a separação dos Poderes (CF, art. 2º). O STF reafirmou a tese em novembro de 2025, num caso de lei estadual de iniciativa parlamentar (STF, ADI 7.215/RO). As duas últimas respostas convivem: a omissão do regulamento não se mede pelo prazo fixado na lei, que é inválido, mas pela demora irrazoável.

O último item do TJTO pede a metódica estruturante de Friedrich Müller. Para ele, o texto normativo não contém pronta a norma: ela é construída pelo intérprete no processo de concretização (Streck, 5. ed., cap. 4, item 4.6, p. 459 do PDF), e a compreensão da realidade dos fatos integra esse processo, em vez de ser circunstância externa a ele (Streck, 5. ed., cap. 4, item 4.10.2, p. 501 do PDF). Bonavides resume a contribuição como a combinação metodológica da realidade fática, do programa da norma e do círculo normativo, num modelo dinâmico de concretização (Bonavides, Teoria constitucional da democracia participativa, cap. 9, p. 209 do PDF). O espelho pontuou a concretização pela interação entre o programa normativo, extraído do texto, e o âmbito normativo, a realidade a que ele se refere (pontuado na discursiva do TJTO (FGV, 2025), item 6, valor 0,4).

3.9 A proteção de dados pessoais: a eficácia do art. 5º, LXXIX

A EC 115/2022 pôs a proteção de dados pessoais entre os direitos fundamentais e deu à União duas competências sobre o tema (CF, art. 5º, LXXIX; CF, arts. 21, XXVI, e 22, XXX). A discursiva do TJDFT de 2023 pediu a classificação da eficácia do novo inciso, o precedente do STF com os parâmetros da proteção e a responsabilidade de quem os viola (caiu na discursiva do TJDFT (banca não informada, 2023), q. 1). A dúvida nasce da expressão «nos termos da lei», que pode indicar norma limitada, à espera da lei, ou contida, restringível por ela. A pergunta da lição 3.4 decide: sem lei nenhuma, o direito pode ser exercido hoje? Pode, porque já existia antes da emenda, apoiado na intimidade, na vida privada e no sigilo de dados (art. 5º, X e XII).

O precedente que o espelho pediu é o do compartilhamento de dados na Administração federal. O STF o admitiu, desde que observados parâmetros, sem prejuízo dos princípios da LGPD e dos direitos à privacidade e à proteção de dados (STF, ADI 6.649/DF e ADPF 695/DF); os parâmetros em espécie ligam-se à finalidade, à adequação e à necessidade do tratamento (LGPD, art. 6º, I a III), e a sua redação exata fica a conferir no acórdão. O próprio enunciado da prova trazia dois deslizes, que a resposta não deve repetir: datou a LGPD de 2019, quando ela é a Lei 13.709/2018, e atribuiu ao art. 21 a competência privativa para legislar, que está no art. 22, XXX; o art. 21, XXVI, é competência material, de organizar e fiscalizar (CF, arts. 21, XXVI, e 22, XXX).

A responsabilidade tem três camadas. O Estado responde objetivamente pelos danos que os seus agentes causarem a terceiros, com regresso contra o agente que agiu com dolo ou culpa (CF, art. 37, § 6º); o controlador e o operador que causarem dano em violação à legislação de proteção de dados são obrigados a repará-lo (LGPD, art. 42); e o agente público responde também por improbidade, quando a conduta se enquadrar na lei própria.