Fundamentos, pressupostos e omissão

O que o art. 37, § 6º, manda reparar

A responsabilidade civil extracontratual do Estado é o dever de reparar o dano que os seus agentes causam a terceiros fora de qualquer contrato, por ação ou por omissão, com conduta ilícita ou mesmo lícita. Não se confunde com a responsabilidade contratual, que nasce do descumprimento de um ajuste com a Administração, nem com a responsabilidade pessoal do agente, que só aparece no regresso. Exemplo: a viatura que atropela o pedestre gera o dever de indenizar do ente, sem que a vítima precise provar a imprudência do motorista.

O parágrafo responde a cinco perguntas. Quem responde: as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos. Pelo quê: pelos danos, sem nenhuma menção a culpa. Por quem: pelos agentes que atuam nessa qualidade. A quem: a terceiros, quem quer que seja a vítima fora do próprio ente. E contra quem o ente se volta depois: contra o agente, só se houver dolo ou culpa. São duas relações de regimes distintos: objetiva entre a vítima e o ente; subjetiva entre o ente e o agente.

O Código Civil repete a regra para as pessoas jurídicas de direito público interno (art. 43). A Constituição vai além e alcança também as pessoas de direito privado que prestam serviço público, como a concessionária de transporte coletivo. O critério é a atividade, e não a forma: a estatal que explora atividade econômica fica fora do § 6º e responde pelas regras do direito comum¹.

Aprofundamento A responsabilidade civil, penal e administrativa do próprio agente está no capítulo 12. ir →

Da irresponsabilidade ao risco: as teorias

Como o Estado chegou a responder sem culpa? A evolução costuma ser contada em estágios, e cada um reduziu o que a vítima precisava provar. As obras lidas pela casa não expõem esse percurso ○: a tabela segue a exposição corrente dos manuais, à espera de Di Pietro ou do Curso de Rafael Oliveira. A oral do TJRJ pede o percurso e a posição sobre a teoria adotada hoje; a tabela dá as duas coisas.

A posição a sustentar é a do risco administrativo: o § 6º não fala em culpa e não impede o Estado de provar que o dano teve outra causa. O fundamento é duplo. Pelo risco, quem exerce atividade que expõe a todos responde pelos danos que ela produz. Pela repartição igualitária dos encargos públicos, o dano que a atuação estatal impõe a alguns, em proveito de todos, é dividido por todos, por meio do erário. O CS registra, com Bandeira de Mello, a responsabilidade do Estado entre os princípios constitucionais da Administração².

Risco administrativo e risco integral

No risco administrativo, a culpa sai de cena, mas o nexo fica. O Estado se libera se provar que o dano veio de outra causa: culpa exclusiva da vítima, fato exclusivo de terceiro, caso fortuito ou força maior. Se a vítima apenas concorreu, a indenização diminui. Exemplo: o pedestre que se atira de propósito na frente da viatura não é indenizado; o que atravessa fora da faixa diante de viatura em alta velocidade recebe indenização reduzida. As excludentes e a concorrência estão no tópico 2.

No risco integral, a excludente não socorre: basta que o dano esteja ligado à atividade. É exceção, e as provas a reconhecem em dois campos. O primeiro é o dano nuclear: a Constituição diz que a responsabilidade independe da existência de culpa, e a VUNESP deu como certa a alternativa segundo a qual a doutrina lê ali o risco integral; nenhuma obra lida pela casa trata o tema ○. O segundo é o dano ambiental, em que a lei obriga o poluidor a reparar independentemente de culpa e o STJ, em repetitivo, recusa a invocação de excludentes.

Repare na letra: a alínea d fala só em culpa. Ler nela o risco integral é obra da doutrina, e a banca a cobrou assim no TJRJ de 2025 (gabarito definitivo): a usina operada por empresa pública federal sofre acidente depois de um tsunami, e a alternativa certa nega à União as excludentes. A União responde porque a exploração dos serviços e instalações nucleares é dela, pelo inciso XXIII. A alínea d foi incluída pela EC 49/2006.

O risco integral alcança também o Estado poluidor: a obra pública que contamina o rio responde como responderia a empresa. O Estado que apenas deixou de fiscalizar o poluidor responde por omissão, em regime próprio, com execução subsidiária, visto no tópico 3.

Responsabilidade por ato lícito

O Estado responde também quando age dentro da lei? Responde, se o dano for anormal, porque ultrapassa os incômodos comuns da vida em sociedade, e especial, porque recai sobre pessoa ou grupo determinado. O fundamento é a repartição igualitária dos encargos públicos: a obra feita para todos não pode ser paga só por alguns. O dever decorre do próprio § 6º, que não exige ilicitude. Exemplo: o viaduto, regular e necessário, que por um ano bloqueia a única entrada de um posto de combustível gera dever de indenizar; o trânsito pior para toda a cidade, não.

A régua se repete em outros institutos. Na requisição em iminente perigo público, a Constituição assegura indenização ulterior, se houver dano. Na ocupação de imóvel particular para as eleições, gratuita por lei, só o dano anormal se indeniza, não o desgaste do uso³. E a limitação geral, que atinge todos os proprietários, não se indeniza, salvo se esvaziar a propriedade de alguém.

Aprofundamento A requisição e a ocupação temporária, com a indenização de cada uma, estão no capítulo 21. ir →

E a prisão em flagrante regular seguida de absolvição? A oral do TJRJ pergunta por que ela não se indeniza, se a desapropriação lícita se indeniza. A Constituição escolheu as hipóteses da prisão: indeniza o condenado por erro judiciário e quem fica preso além do tempo fixado na sentença. A desapropriação retira um bem de alguém para uso de todos; a persecução penal regular é ônus a que todos se sujeitam, e, para a leitura da casa, sem julgado da base ○, o dano só se indeniza se houver ilegalidade ou abuso. O tema é do capítulo seguinte.

O mínimo sobre a concessionária: o animal na rodovia

A segunda metade da discursiva do TJPE de 2024 levou a mesma lógica à concessão. A concessionária de rodovia responde, independentemente de culpa, pelo acidente causado por animal doméstico na pista, com as regras do CDC e da Lei de Concessões: foi o que a Corte Especial do STJ fixou em repetitivo. Não se discute culpa administrativa, não se exige que a vítima identifique o dono do animal, e a falta de fiscalização do poder concedente não exonera a concessionária, porque a lei diz que a fiscalização não exclui nem atenua a responsabilidade dela.

O CDC entra porque o motorista é usuário que paga por um serviço: a concessionária é fornecedora e responde pelo defeito do serviço, salvo se provar que o defeito inexiste ou a culpa exclusiva do consumidor ou de terceiro (art. 14, § 3º). O dono do animal pode ser cobrado depois, pela concessionária, em ação própria; a vítima não precisa achá-lo para ser indenizada.

Aprofundamento A responsabilidade das concessionárias e demais prestadoras, perante usuários e não usuários, está no capítulo 24. ir →

Há espaço para a responsabilidade subjetiva?

Há, e a oral do TJRJ e a do TJGO perguntam onde. Primeiro, na omissão genérica, para a corrente que exige a culpa do serviço (tópico 3). Segundo, na estatal que explora atividade econômica, fora do § 6º, que responde pelas regras civis¹. Terceiro, no regresso, em que o agente só reembolsa o ente se agiu com dolo ou culpa. A regra de fundo é a do Código Civil: comete ato ilícito quem, por ação ou omissão culposa, viola direito e causa dano, e quem o comete repara.

O parágrafo único do art. 927 abre outra porta: a responsabilidade sem culpa da atividade de risco. Julgado de Turma do STJ a aplicou ao Estado, comissiva ou omissiva a conduta, o que reforça a objetiva quando a atividade estatal é perigosa por natureza. Exemplo: o depósito de explosivos mantido por órgão público.

Os três pressupostos

Sob o risco administrativo, a vítima prova três coisas: uma conduta imputável ao Estado, um dano e o nexo causal entre os dois. Não prova culpa nem dolo de ninguém⁴. O Estado só se livra atacando um desses elementos: mostrando que não houve dano, que o agente não agia nessa qualidade ou que outra causa produziu o resultado. Exemplo: na queda em buraco da via pública, a vítima prova a queda, a lesão e que o buraco a causou; o Município pode provar que ela caiu por outro motivo.

A conduta e o agente nessa qualidade

Agente, aqui, é todo aquele que exerce função estatal, ainda que transitória ou sem remuneração: servidor, empregado público, militar, particular em colaboração. O § 6º exige que ele aja nessa qualidade, e não necessariamente em serviço. Exemplo: o policial de folga que se apresenta como policial e atira com a arma da corporação age nessa qualidade; o servidor que, em casa, briga com o vizinho por motivo pessoal, não. Julgado de Turma do STF entendeu que basta a qualidade de agente:

O dano indenizável

O dano tem de ser certo, ainda que futuro, e atingir interesse juridicamente protegido. Pode ser material, o que se perdeu e o que razoavelmente se deixou de ganhar, ou moral. A indenização mede-se pela extensão do dano. Exemplo: a família do motorista morto pela viatura recebe as despesas do funeral, a pensão de quem dependia da renda dele e a compensação pelo sofrimento. No ato lícito, como visto, só se indeniza o dano anormal e especial.

Aprofundamento A liquidação do dano, o pensionamento e a prescrição da pretensão contra o Estado estão no capítulo 24. ir →

O nexo causal e como se afere

Nexo causal é o vínculo que permite dizer que o dano é efeito da conduta estatal. Não basta que a conduta esteja na cadeia dos acontecimentos: se bastasse, toda condição seria causa, como propõe a teoria da equivalência das condições, e o Estado responderia por tudo o que viesse depois de um ato seu. As teorias restritivas pedem mais. A causalidade adequada exige que a conduta seja apta, em abstrato, a produzir aquele resultado. A do dano direto e imediato exige que o dano seja efeito necessário da conduta, sem outra causa que se interponha. As obras de administrativo lidas não as expõem ○.

As três teorias do nexo, com a doutrina que as sustenta, estão no curso de civil, no capítulo 23, «Fundamentos: ato ilícito, abuso do direito, nexo causal e excludentes», tópico «As três teorias».

O Código Civil fala em efeito direto e imediato (art. 403), e o STF usa a mesma chave para o Estado: no crime do foragido, exige nexo causal direto entre a fuga e o crime. Na prova, a aferição se faz em três passos: identificar a conduta estatal, perguntar se o dano é consequência necessária dela e verificar se alguma causa nova e independente produziu, sozinha, o resultado.

É aqui que entra o nexo causal cortado, pergunta da oral do TJRJ; a expressão não aparece nas obras lidas pela casa ○. Quando uma causa superveniente e autônoma produz, por si só, o resultado, ela interrompe o nexo: a conduta anterior continua a ser condição do dano, mas deixa de ser a sua causa jurídica. Exemplo: a polícia retém por engano o carro de um viajante, ele embarca numa van e morre num acidente de trânsito; a retenção explica por que ele estava na van, mas a colisão é causa nova.

Quem prova o quê: a bala perdida em operação policial

No risco administrativo, a vítima prova a conduta, o dano e o nexo; o Estado prova a excludente. A distribuição pesa nas operações policiais: a família de quem morreu atingido por disparo durante a operação não precisa identificar de que arma partiu o projétil. O STF fixou, em repercussão geral, que o Estado responde pela morte ou ferimento decorrente de operação de segurança pública, que é dele o ônus de provar a excludente e que a perícia inconclusiva sobre a origem do disparo não basta para afastar a responsabilidade.

Antes do tema, julgado de Turma do STF já dizia que, na vítima de projétil em operação policial, o nexo é presumido e cabe ao Estado provar a sua exclusão. É a frase que a FGV pôs na alternativa certa do TJGO de 2023: o menino atingido na própria cama durante a operação gera responsabilidade objetiva, e o Estado é que tem de afastar o nexo.

As excludentes e a culpa concorrente

O Estado se exonera quando prova que o dano teve outra causa, que sozinha o produziu. As três excludentes cobradas são a culpa exclusiva da vítima, o fato exclusivo de terceiro e o caso fortuito ou de força maior. A culpa concorrente não exclui: reduz a indenização, fixada pela gravidade da culpa da vítima em confronto com a do autor do dano. Exemplo: o motorista bêbado que bate no poste mal sinalizado divide com o Município o peso do acidente.

A culpa exclusiva da vítima tem de ser provada; não se presume. Nas operações de segurança pública, o Tema 1.237 põe no ente o ônus de demonstrar as excludentes. O Plenário do STF, ao aplicar o Tema 1.055 à repressão policial de uma manifestação, afirmou, sem tese vinculante, que a simples presença da vítima no protesto não basta para reconhecê-la e que cabe ao ente demonstrar, caso a caso, os fatos da excludente.

E o arquivamento do inquérito contra o policial, por legítima defesa ou estrito cumprimento do dever legal? Não fecha a ação contra o Estado. Só a sentença penal que reconhece a excludente faz coisa julgada no cível (CPP, art. 65); o despacho de arquivamento não impede a ação civil (CPP, art. 67, I). E, mesmo provada a legítima defesa putativa, o Estado responde perante a vítima inocente, porque o risco administrativo dispensa a ilicitude da conduta. Exemplo: o policial atira no homem que segurava uma lanterna, tomada por arma; o inquérito é arquivado, mas a família é indenizada.

O Estado responde por fenômenos da natureza? Por si só, não: a chuva extraordinária é força maior. Mas, se o dano só ocorreu porque o serviço falhou, a natureza deixa de ser causa exclusiva. Exemplo: a enchente que alaga o bairro porque os bueiros estavam entupidos havia meses, depois de reclamações registradas, liga-se à omissão do Município, e a discussão passa ao tópico 3.

Quando a inércia do Estado gera dever de indenizar

A omissão é o não agir quando se devia agir. O Estado não é segurador universal: não responde por todo crime que a polícia não evitou nem por todo acidente numa via. Responde quando tinha um dever específico de agir, imposto pela lei ou pela situação concreta, tinha possibilidade real de evitar o dano e não o fez, e o dano decorre dessa inércia. Exemplo: o assalto comum na rua não gera, por si, dever de indenizar; a morte do preso espancado na cela, sob custódia, gera.

Subjetiva ou objetiva? As duas leituras

Uma leitura, que as obras lidas pela casa não expõem ○, sustenta que na omissão o Estado não causa o dano, apenas deixa de impedi-lo, e por isso responderia pela culpa do serviço (culpa anônima): o serviço não funcionou, funcionou mal ou funcionou tarde. A vítima não aponta o agente culpado, mas prova a falha. Julgado de Turma do STJ aplicou esse raciocínio ao Município que sinalizou, mas não isolou, a cratera aberta pela erosão em que morreu uma criança.

A outra leitura, a do STF nas teses da custódia e do comércio de fogos, aplica o § 6º também às omissões, porque o texto não distingue ação de omissão. O filtro não é a culpa, é o dever específico: violado o dever, a responsabilidade é objetiva; sem ele, não há responsabilidade. Daí a classificação que as provas usam: omissão específica, que gera responsabilidade objetiva, e omissão genérica, que não gera dever de indenizar sem a demonstração da falha concreta do serviço.

A custódia: morte de detento e condições do cárcere

O preso está sob a guarda do Estado, que assume o dever específico de lhe preservar a integridade física e moral. Se o preso é morto por outro detento ou morre por falta de vigilância ou de atendimento, a omissão viola esse dever, e o Estado responde. A tese, porém, condiciona a responsabilidade à inobservância do dever: se o Estado demonstra que não tinha como impedir a morte, como na morte natural súbita, falta o nexo entre a custódia e o resultado.

A superlotação e a falta de condições mínimas também são omissão específica: o Estado responde, inclusive por dano moral, pelos danos comprovadamente causados ao preso. A custódia que fundamenta a indenização é a mesma que autoriza o juiz a impor obras emergenciais no presídio⁵.

Aprofundamento A imposição judicial de obras e de planos de ação ao Executivo está no capítulo 27. ir →

A fuga e o crime do foragido

A fuga revela falha na custódia, mas o crime cometido depois pelo foragido só se liga a ela se houver nexo causal direto entre o momento da fuga e a conduta. O tempo decorrido pesa, mas não decide sozinho: importa se o crime ainda é desdobramento da fuga. Exemplo do TJPR de 2026 (gabarito definitivo): o detento desarma o agente na rebelião, foge e, perseguido, mata um cidadão com a arma do agente para roubar celular e carro, tudo em cerca de trinta minutos; a contiguidade e o uso da arma da custódia evidenciam o nexo direto.

Licença, fiscalização e o comércio de fogos

Fiscalizar é dever genérico; ele se torna específico quando o poder público se envolve concretamente com o risco. No comércio de fogos, o STF fixou as duas situações: a licença concedida sem as cautelas legais e o conhecimento de irregularidades praticadas pelo particular. Fora delas, a explosão na loja é risco da atividade privada, e o Município não responde só porque poderia ter fiscalizado melhor.

Aprofundamento A licença e o poder de polícia que a concede estão no capítulo 5. ir →

No meio ambiente, a omissão na fiscalização torna o Estado corresponsável pelo dano, mas o STJ sumulou a ordem: a responsabilidade é solidária, e a execução, subsidiária. Exemplo: condenados o desmatador e o Estado que não fiscalizou, cobra-se primeiro o desmatador; o Estado paga se ele não pagar.

O dever de agir não transforma todo prejuízo em dano indenizável pelo Estado. Julgado de Turma do STJ de 2026 tratou o prejuízo patrimonial individual do adquirente de lote em parcelamento irregular como responsabilidade de natureza privada, embora reconheça o dever do Município de impedir a ofensa às normas urbanísticas: quem responde pelo negócio é o loteador.

A via pública e a ação contra o agente

O buraco na faixa de pedestres é o exemplo escolar de omissão do Município na conservação da via. Mesmo aí a vítima tem de demonstrar o nexo: a FGV, no TJMT de 2024, deu como certa, pelo gabarito definitivo, a alternativa segundo a qual a demanda é improcedente se o nexo não ficar demonstrado, ainda que o Poder Público tenha o dever legal e a efetiva possibilidade de agir. A mesma questão testou contra quem se propõe a ação.

Quem sofreu o dano aciona o ente público ou a prestadora; o agente é parte ilegítima, e o ente, se condenado, cobra dele em regresso, se houver dolo ou culpa. Por isso erram as alternativas que impõem litisconsórcio com os servidores da conservação, que o admitem como facultativo ou que extinguem o processo por ilegitimidade do Município.

Aprofundamento O regresso contra o agente e a tese da dupla garantia estão no capítulo 24. ir →