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Administrativo · Curso Togado · capítulo 21
Propriedade e função social; limitações administrativas; servidão; requisição e ocupação temporária; tombamento
Antes de começar
O Estado pode proibir prédios acima de quatro andares, passar uma linha de energia por uma fazenda, usar os barcos de uma marina numa enchente e vetar a nova cor da fachada de um casarão. Em nenhum desses casos o dono perde a propriedade: o Estado a restringe. Este capítulo estuda as cinco restrições, a partir da garantia e da função social da propriedade na Constituição, e o critério que decide quase tudo: quando a restrição gera indenização. A desapropriação, a única intervenção que retira a propriedade, fica para o capítulo seguinte.
O banco traz oito objetivas: seis de tombamento (FGV no TJBA, duas, no TJMS e no TJPA; Vunesp no TJRJ; a comissão do TRF4), uma de limitação (FGV no TRF2 de 2026) e uma de servidão (TRF4, 2022), sem prova escrita. A cobrança divide-se entre a letra do Decreto-Lei 25/1937 e da Constituição (o provisório desde a notificação, a autorização prévia para obras, o tombamento dos quilombos) e a jurisprudência de Turma do STJ sobre indenização e conservação, com doutrina na natureza do tombamento e no reconhecimento judicial do valor cultural.
Ao final do capítulo, é preciso conseguir:
Incidência no banco
| Fase | Questões | Provas |
|---|---|---|
| Objetiva | 10 | TJBA 2026 (2), TJMS 34º 2025, TJPA 2026, TJPR 2023, TJRJ 49º 2023, TJRJ 50º 2025, TRF2 19º 2026, TRF4 18º 2022 (2) |
| Discursiva | 1 | TJRJ 49º 2023 |
| Sentença | 2 | TRF2 19º 2026, TRF3 20º 2022 |
Nas provas objetivas da justiça estadual: 7 questões em 6 de 26 provas do banco (23,1%), 2 bancas (FGV 5 e Vunesp 2), entre 2023 e 2026.
Nas provas objetivas da justiça federal: 3 questões em 2 de 9 provas do banco (22,2%), 2 bancas (Comissão do tribunal 2 e FGV 1), entre 2022 e 2026.
O que a banca cobrou nessas objetivas: 4 questões pela letra da lei, 3 questões pela doutrina, 2 questões pela jurisprudência e 1 questão mista (lei e jurisprudência).
Tópicos com mais questões: Tombamento (7), Limitações administrativas (1) e Servidão administrativa (1).
Na segunda fase: 3 questões escritas com o núcleo no tema (sentença cível 2 e discursiva 1: TJRJ 49º 2023, TRF2 19º 2026 e TRF3 20º 2022), cada uma com estudo de caso próprio em Provas escritas.
Números das 145 provas reunidas pelo curso, recalculados a cada geração da página.
Para aproveitar este capítulo, é preciso ter lido e compreendido:
O que a Constituição garante quando garante a propriedade? Garante o direito, mas um direito com função. O art. 5º põe lado a lado a garantia (inciso XXII) e o dever de atender à função social (inciso XXIII) e, logo depois, prevê as duas intervenções mais drásticas: a desapropriação, com justa e prévia indenização em dinheiro (XXIV), e o uso da propriedade particular em iminente perigo público (XXV). Exemplo: o dono de um terreno tem a propriedade garantida, mas não pode impedir que a Defesa Civil o use para socorrer vítimas de uma enchente.
CF, art. 5º, caput e XXII a XXV texto oficial ↗
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXII - é garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;
Propriedade, no direito civil, é o feixe das faculdades de usar, gozar e dispor da coisa e de reavê-la de quem injustamente a possua (Código Civil, art. 1.228). A doutrina lhe atribui três caracteres ideais: é absoluta (vale até que a lei lhe ponha limite), exclusiva (só o dono ou quem ele autoriza a exerce) e perpétua (dura enquanto o bem existir e não mudar de dono)1. Cada restrição estatal atinge um desses caracteres. Exemplo: a servidão tira a exclusividade da faixa gravada; a desapropriação põe fim à perpetuidade.
Marrara resume os caracteres:
«Esses direitos apresentam três características ideais. São absolutos, exclusivos e perpétuos.»
A propriedade é direito natural? A pergunta aparece na oral. Há quem a veja como direito anterior ao Estado, que a lei apenas reconheceria. A Constituição de 1988 a trata de outro modo: a propriedade é garantida e, ao mesmo tempo, conformada pela ordem jurídica, que lhe define o conteúdo pela função social. Marrara funda a propriedade na própria coletividade, que precisa separar as esferas dos indivíduos que convivem2. Exemplo: o direito de construir no próprio lote existe na medida do plano diretor, e não antes dele.
A raiz social da propriedade, nas palavras de Marrara:
«É por isso que se diz que a propriedade resulta do fenômeno social, ou melhor, da necessidade de separação das esferas dos indivíduos que convivem em comunidade.»
Função social é o dever de exercer a propriedade de modo compatível com os interesses da comunidade. A Constituição a prevê como direito fundamental (art. 5º, XXIII) e como princípio da ordem econômica (art. 170, III), sem distinguir espécies de bem: alcança móveis e imóveis, bens privados e públicos3. O conceito é aberto, e o conteúdo vem de normas mais concretas. Exemplo: o prédio público abandonado também descumpre a função social, porque o bem do Estado deve gerar utilidade pública.
CF, art. 170, caput, II e III texto oficial ↗
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
O conteúdo só está escrito na própria Constituição em dois casos. A propriedade urbana cumpre a função social quando atende às exigências de ordenação da cidade expressas no plano diretor (art. 182, § 2º); a rural, quando atende, ao mesmo tempo, aos quatro requisitos do art. 186. Fora daí, cabe à lei, e para os bens privados a referência é o art. 1.228, § 1º, do Código Civil4.
CF, art. 182, caput e §§ 2º e 4º texto oficial ↗
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Função social: propriedade urbana e propriedade rural
| Critério | Propriedade urbana | Propriedade rural |
|---|---|---|
| Onde está o conteúdo | No plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal (CF, art. 182, §§ 1º e 2º; Lei 10.257/2001, art. 39) | Na própria Constituição (art. 186), com critérios e graus fixados em lei |
| O que se exige | Atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade | Quatro requisitos simultâneos: aproveitamento racional e adequado; uso adequado dos recursos naturais e preservação do meio ambiente; respeito às normas do trabalho; exploração que favoreça o bem-estar de proprietários e trabalhadores |
| O que acontece se descumprir | Parcelamento ou edificação compulsórios, IPTU progressivo no tempo e desapropriação com títulos da dívida pública, nessa ordem (art. 182, § 4º) | Desapropriação para reforma agrária, com títulos da dívida agrária (art. 184) |
| Exemplo | O terreno central vazio, em área que o plano diretor destina a moradia | A fazenda sem aproveitamento racional da terra |
Código Civil, art. 1.228, caput e §§ 1º a 3º texto oficial ↗
Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.
§ 1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
§ 2º São defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela intenção de prejudicar outrem.
§ 3º O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, em caso de perigo público iminente.
O Código Civil traduz a função social para o direito privado: a propriedade se exerce em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais, preservando a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, e evitando a poluição (§ 1º); são proibidos os atos sem utilidade para o dono, movidos pela intenção de prejudicar outrem (§ 2º). O § 3º já anuncia as perdas que o Estado pode impor: a desapropriação e a requisição. Exemplo: o dono da casa tombada não pode descaracterizá-la, porque o § 1º remete ao patrimônio protegido em lei especial.
Toda restrição tem um de dois fundamentos. Ou a propriedade serve a um interesse público alheio à conduta do dono (o terreno para a escola, o veículo requisitado para perseguir um criminoso), ou o Estado reage ao descumprimento da função social (a edificação compulsória do lote ocioso)5. No primeiro caso costuma haver margem de escolha; no segundo, a restrição tende a ser vinculada e tem caráter de sanção.
Três princípios limitam a restrição6. A legalidade: ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer senão em virtude de lei, e a restrição precisa de base constitucional ou legal. A finalidade: a restrição que serve ao interesse pessoal da autoridade é desvio de finalidade. A proporcionalidade: o meio tem de ser adequado, necessário e equilibrado. Exemplo: o Município pode limitar a altura dos prédios por lei urbanística, mas não por despacho do prefeito para preservar a vista de um aliado.
Marrara liga a restrição à reserva legal:
«As restrições à propriedade necessitam encontrar previsão na Constituição ou em lei, pois é daí que resulta sua legitimação democrática.»
CF, art. 22, caput e I a III texto oficial ↗
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
II - desapropriação;
III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;
A repartição de competências segue o instituto. Legislar sobre direito civil, desapropriação e requisições civis e militares é privativo da União (art. 22, I a III). As limitações vêm da lei de cada ente, dentro da sua competência: urbanismo e proteção do patrimônio cultural são matérias concorrentes (art. 24, I e VII), e o Município ordena o solo urbano (art. 30, VIII). O tombamento tem normas gerais da União e competência material comum, como se verá no tópico 5. Exemplo: o Estado não pode criar, por lei própria, nova hipótese de requisição de bens.
A intervenção se reparte em duas famílias. A supressiva retira a propriedade: é a desapropriação, que, para Marrara, afasta o caráter perpétuo da propriedade e por isso «não configura mera restrição»7. A restritiva a mantém com o dono e limita algum dos seus caracteres: limitação administrativa, servidão, requisição, ocupação temporária e tombamento. Marrara classifica as mesmas seis figuras pelo caráter que cada uma atinge, o absoluto, o exclusivo ou o perpétuo8. Exemplo: o imóvel tombado continua do particular, que pode vendê-lo; o desapropriado passa ao patrimônio público.
Aprofundamento A desapropriação, a única intervenção supressiva, e as desapropriações por descumprimento da função social estão no capítulo 22. ir →
Aprofundamento Os princípios da ordem econômica do art. 170, entre eles a propriedade privada e a sua função social, estão no capítulo 19. ir →
Treino para a oral
Limitação administrativa é a determinação geral e abstrata, fundada no poder de polícia, que condiciona o uso da propriedade de proprietários indeterminados em prol de um interesse público9. É a mais difundida das restrições: o recuo obrigatório, o limite de altura, o coeficiente de aproveitamento, a reserva legal no imóvel rural, os equipamentos contra incêndio em edifícios abertos ao público. Exemplo: a lei municipal que proíbe prédios com mais de quatro andares no bairro histórico alcança todos os lotes da área.
O conceito de Marrara:
«ela consiste em norma que, baseada no poder de polícia ou no poder disciplinar, limita o uso da propriedade, estatal ou não estatal, de modo genérico e, a princípio, sem direito à indenização»
A marca da limitação é a generalidade: ela não escolhe um imóvel, alcança todos os que estão na situação descrita, e por isso todos a suportam e dela se beneficiam10. Não é só dever de abstenção: a limitação pode impor fazer (instalar hidrante), dar (depositar a planta do imóvel), não fazer (não construir acima do coeficiente) ou suportar (a fiscalização sanitária)11. E vale contra qualquer proprietário, inclusive o público. Exemplo: a universidade federal se sujeita ao zoneamento do Município onde está.
Qual o fundamento legal? A limitação é expressão do poder de polícia, que o Código Tributário Nacional define no art. 78, e se apoia na função social da propriedade (CF, arts. 5º, XXIII, e 170, III). Em cada setor, a lei do ente competente a cria: a lei urbanística e o plano diretor (CF, art. 182), a lei florestal, o código de obras. O Estatuto da Cidade a lista entre os institutos jurídicos da política urbana, ao lado da servidão e do tombamento. Exemplo: a reserva legal vem da lei florestal; o recuo frontal, da lei municipal.
Lei 10.257/2001, art. 4º, caput e V texto oficial ↗
Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
V – institutos jurídicos e políticos:
a) desapropriação;
b) servidão administrativa;
c) limitações administrativas;
d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;
e) instituição de unidades de conservação;
f) instituição de zonas especiais de interesse social;
g) concessão de direito real de uso;
h) concessão de uso especial para fins de moradia;
i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
j) usucapião especial de imóvel urbano;
l) direito de superfície;
m) direito de preempção;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;
o) transferência do direito de construir;
p) operações urbanas consorciadas;
q) regularização fundiária;
r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária;
u) legitimação de posse.
Aprofundamento O poder de polícia, o ciclo de polícia e os seus limites, base de toda limitação administrativa, estão no capítulo 5. ir →
O que separa a limitação da servidão? O bem dominante. Na limitação, o dever nasce de um interesse público genérico; na servidão, o imóvel é gravado em proveito de um bem determinado afetado à utilidade pública, como a linha de energia ou o aqueduto12. Daí as demais diferenças: a limitação é geral, não se registra e não indeniza; a servidão concreta atinge imóvel certo, é direito real, registra-se e indeniza o prejuízo. Exemplo: o limite de altura no bairro é limitação; a faixa sob a torre de transmissão é servidão.
A distinção pela coisa dominante, na lição de Di Pietro transcrita por Marrara:
«A coisa dominante, inexistente na limitação administrativa, distingue os dois institutos»
A faixa ao lado da rodovia e a margem do rio impõem a todos os imóveis da situação o dever de não construir.
A limitação não gera indenização, em regra: quem sofre a restrição é a mesma coletividade que dela se beneficia, e o dano é geral, não especial13. A exceção aparece quando a limitação, igual para todos na norma, recai com peso desproporcional sobre um imóvel concreto, ou quando a soma de limitações esvazia o conteúdo econômico da propriedade. Exemplo: a zona de proteção ambiental que proíbe qualquer uso numa gleba inteira, antes loteada e vendável, pode gerar indenização ao dono.
STJ, AREsp 551.389/RN julgado de Turma: não é regra
Julgado de Turma que a FGV seguiu no TRF2 de 2026:
Tratando-se de limitação administrativa, em regra, é indevido o pagamento de indenização aos proprietários dos imóveis abrangidos em área delimitada por ato administrativo, a não ser que comprovem efetivo prejuízo, ou limitação além das já existentes.
STJ, Segunda Turma, AREsp 551.389/RN, Rel. Min. Assusete Magalhães, j. 5/8/2023, Informativo 786.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
Dois requisitos fecham a exceção14. O dano tem de ser anormal e específico, provado pelo dono, e não o mero incômodo que todos suportam. E tem de ser posterior à aquisição: quem compra imóvel já atingido pela limitação paga preço que a considera e não pode cobrá-la do Estado. Exemplo: a Primeira Seção do STJ negou indenização a quem comprou, depois da criação do Parque Estadual da Serra do Mar, gleba situada nele, por preço simbólico.
Como caiu em prova escrita
STJ, EREsp 209.297/SP Seção ou Plenário, sem tese vinculante
Seção do STJ, sem tese vinculante:
Descabe ação de indenização na hipótese de aquisição de imóvel em área de preservação florestal posterior aos Decretos estaduais ns. 10.251/1977 e 19.448/1982, referentes à criação do Parque Estadual da Serra do Mar, visto que deveria ser esse fato do conhecimento dos compradores, até pelo preço irrisório (simbólico) em relação ao tamanho da gleba, quando acertado na compra e venda.
STJ, Primeira Seção, EREsp 209.297/SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 13/6/2007, Informativo 323.
Limitação, esvaziamento e desapropriação
| Situação | Natureza | O que cabe | Base |
|---|---|---|---|
| Recuo, altura, coeficiente, reserva legal | Limitação geral | Nada: o dano é geral | Função social e poder de polícia |
| Zona que reduz drasticamente o valor do imóvel, com prejuízo provado | Limitação com dano anormal e específico | Indenização em ação pessoal, em cinco anos | DL 3.365/1941, art. 10, parágrafo único; STJ, AREsp 551.389/RN (Turma) |
| Imóvel comprado já atingido pela restrição | Limitação anterior à aquisição | Nada: o preço já a considerou | STJ, EREsp 209.297/SP (Seção) |
| Área incluída em parque nacional | Domínio público por força de lei | Desapropriação, com indenização | Lei 9.985/2000, art. 11, § 1º; STJ, REsp 1.340.335/CE (Turma) |
| Ocupação física do bem pelo Estado, sem processo | Apossamento | Desapropriação indireta | Capítulo seguinte |
Se a limitação não tira a posse, não há desapropriação indireta, que pressupõe o apossamento do bem pelo Estado; a pretensão contra a limitação que esvazia o imóvel é pessoal15. O prazo é de cinco anos, pela letra do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei 3.365/1941. Exemplo: o dono da gleba atingida pela zona de proteção criada em 2020 tinha até 2025 para pedir a indenização.
Decreto-Lei 3.365/1941, art. 10, parágrafo único texto oficial ↗
Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público.
STJ, AgRg no REsp 1.317.806/MG julgado de Turma: não é regra
Julgado de Turma que aplica o prazo à limitação que esvazia o bem:
A pretensão reparatória do esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade decorrente de limitações administrativas prescreve em cinco anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/1941.
STJ, Segunda Turma, AgRg no REsp 1.317.806/MG, Rel. Min. Humberto Martins, j. 6/11/2012, Informativo 508.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
A soma de limitações tornou o imóvel economicamente inútil, mas o Estado não o ocupou.
STJ, REsp 1.653.169/RJ julgado de Turma: não é regra
Casuística de Turma:
Em ação de desapropriação indireta é cabível reparação decorrente de limitações administrativas.
STJ, Primeira Turma, REsp 1.653.169/RJ, Rel. Min. Regina Helena Costa, j. 19/11/2019, Informativo 662.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
E os juros? Na redação da Lei 14.620/2023, o art. 15-A do Decreto-Lei 3.365/1941 admite juros compensatórios de até 6% ao ano também nas ações de indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público, mas só para compensar lucros cessantes comprovados e nunca por período anterior à aquisição da propriedade ou da posse titulada do autor (§§ 1º a 3º). Exemplo: quem comprou o lote em 2022 não recebe juros compensatórios por 2019.
Decreto-Lei 3.365/1941, art. 15-A (redação da Lei 14.620/2023) texto oficial ↗
Art. 15-A. No caso de imissão prévia na posse, na desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou na desapropriação por interesse social prevista na Lei nº 4.132, de 10 de setembro de 1962, na hipótese de haver divergência entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem fixado na sentença, expressos em termos reais, poderão incidir juros compensatórios de até 6% a.a. (seis por cento ao ano) sobre o valor da diferença eventualmente apurada, contado da data de imissão na posse, vedada a aplicação de juros compostos.
§ 1º Os juros compensatórios destinam-se apenas a compensar danos correspondentes a lucros cessantes comprovadamente sofridos pelo proprietário, não incidindo nas indenizações relativas às desapropriações que tiverem como pressuposto o descumprimento da função social da propriedade, previstas no art. 182, § 4º, inciso III, e no art. 184 da Constituição.
§ 2º O disposto no caput aplica-se também às ações ordinárias de indenização por apossamento administrativo ou por desapropriação indireta e às ações que visem à indenização por restrições decorrentes de atos do poder público.
§ 3º Nas ações referidas no § 2º, o poder público não será onerado por juros compensatórios relativos a período anterior à aquisição da propriedade ou da posse titulada pelo autor da ação.
Na Pet 12.344, ao rever os Temas 280 a 282, a Primeira Seção fixou duas regras. Desde 27/09/1999, os juros compensatórios exigem prova da efetiva perda de renda. E, mesmo antes, não são devidos quando o imóvel já não admitia nenhuma exploração econômica, atual ou futura, por limitações legais ou fáticas (STJ, Pet 12.344/DF (Tema 1.073)○). Exemplo: a gleba que a lei florestal já tornava inexplorável não rende juros compensatórios.
Caso prático · Os lotes na zona de proteção
Caio herdou centenas de lotes e começou a vendê-los. Logo depois, o plano diretor do Município Beta instituiu sobre a área uma zona de proteção ambiental que restringe o uso e a ocupação do solo. As vendas pararam, e Caio pede ao Município indenização pelo prejuízo.
A pergunta: O Município deve indenizar? Em que condições e em que prazo?
Conclusão: Em regra, nada se paga. O Município indeniza só se Caio provar prejuízo efetivo, anormal e posterior à aquisição, em ação pessoal ajuizada em até cinco anos.
Como caiu em prova
Aprofundamento A desapropriação indireta, que pressupõe o apossamento do bem, e o seu prazo estão no capítulo 22. ir →
Treino para a oral
Servidão administrativa é o direito real de uso que o Estado constitui sobre imóvel alheio para que ele sirva a uma obra, a um serviço público ou a um bem afetado ao interesse público16. O dono conserva a propriedade e a posse, mas tolera o uso público na parte gravada. Exemplo: a faixa da fazenda sob as torres da linha de transmissão continua do fazendeiro, que pode plantar ali, mas não pode construir nem impedir o acesso da concessionária.
O conceito de Marrara:
«Servidão administrativa é direito real de uso sobre coisa alheia, instituído em favor do Estado por lei, acordo ou decisão judicial»
O bem dominante é mais amplo que o da servidão civil: pode ser um prédio público vizinho (o aqueduto), uma obra (a rodovia), um recurso natural (o rio, em relação aos terrenos marginais) ou um serviço (a energia elétrica)16. Por isso a rede de energia é o exemplo de manual, e foi o que a banca do TRF4 cobrou em 2022.
Decreto-Lei 3.365/1941, art. 40 texto oficial ↗
Art. 40. O expropriante poderá constituir servidões, mediante indenização na forma desta lei.
A servidão tem fundamento legal? Tem. O art. 40 do Decreto-Lei 3.365/1941 autoriza o expropriante a constituir servidões, mediante indenização na forma da lei geral de desapropriações. A Lei 8.987/1995 dá ao poder concedente a competência para declarar a necessidade ou a utilidade pública com esse fim e para promover a servidão diretamente ou por outorga à concessionária, que então paga as indenizações (art. 29, IX, e art. 31, VI)17. O Estatuto da Cidade a inclui entre os institutos da política urbana (art. 4º, V, b).
Lei 8.987/1995, art. 29, caput e IX texto oficial ↗
Art. 29. Incumbe ao poder concedente:
IX - declarar de necessidade ou utilidade pública, para fins de instituição de servidão administrativa, os bens necessários à execução de serviço ou obra pública, promovendo-a diretamente ou mediante outorga de poderes à concessionária, caso em que será desta a responsabilidade pelas indenizações cabíveis;
Há três modos de constituir a servidão18. A lei pode instituí-la de modo genérico, sobre todos os imóveis numa situação, como os terrenos marginais dos rios ou o entorno dos aeródromos, e a lei basta, sem registro. O acordo e a sentença a constituem sobre imóvel determinado, depois da declaração de utilidade pública, pelo rito da desapropriação. A imposição por ato unilateral da Administração é excepcional e exige autorização expressa em lei19.
A concessionária pode constituir a servidão? Pode promovê-la, mas não declará-la. A declaração é do poder concedente ou do ente a quem a lei a atribua; a concessionária executa, com autorização expressa em lei ou contrato, e responde pelas indenizações. Desde a Lei 14.620/2023, o art. 3º do Decreto-Lei 3.365/1941 nomeia concessionários, inclusive de PPP, permissionários, autorizatários e arrendatários. Exemplo: a distribuidora de energia ajuíza a ação de servidão com base na declaração da agência.
Decreto-Lei 3.365/1941, art. 3º, caput e I texto oficial ↗
Art. 3º Poderão promover a desapropriação mediante autorização expressa constante de lei ou contrato:
I - os concessionários, inclusive aqueles contratados nos termos da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004 (Lei de Parceria Público-Privada), permissionários, autorizatários e arrendatários;
O objeto típico é o imóvel particular, gravado na parte necessária à obra ou ao serviço. E o bem público? As obras lidas não tratam a questão ○. O art. 40 dá o poder de constituir servidões ao expropriante, e a lei geral só admite desapropriar bem público de cima para baixo: a União sobre bens de Estados, Municípios e Distrito Federal, e o Estado sobre bens dos Municípios, com autorização legislativa, dispensada se houver acordo entre os entes (art. 2º, §§ 2º e 2º-A). A casa aplica essa regra à servidão. Exemplo: o Estado grava com aqueduto um terreno dominical do Município, por acordo.
Decreto-Lei 3.365/1941, art. 2º, §§ 2º e 2º-A texto oficial ↗
§ 2º Será exigida autorização legislativa para a desapropriação dos bens de domínio dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal pela União e dos bens de domínio dos Municípios pelos Estados.
§ 2º-A. Será dispensada a autorização legislativa a que se refere o § 2º quando a desapropriação for realizada mediante acordo entre os entes federativos, no qual serão fixadas as respectivas responsabilidades financeiras quanto ao pagamento das indenizações correspondentes.
A servidão indeniza? Indeniza o prejuízo, e só ele. A servidão instituída por lei, genérica, em regra não indeniza; a constituída sobre imóvel determinado, em geral sim, porque atinge um dono específico (art. 40)18. O valor não é o do imóvel: é a perda de utilidade da parte gravada, medida por perícia. Sem prejuízo, não há o que indenizar. Exemplo: o cabo subterrâneo sob a pastagem, que segue em uso, pode não causar perda alguma.
STJ, REsp 407.212/SP julgado de Turma: não é regra
Casuística de Turma: quem compra o imóvel já gravado não tem o que receber:
A instituição da servidão administrativa ocorreu dois anos antes da aquisição, pelas ora recorrentes, da propriedade rural.
STJ, Segunda Turma, REsp 407.212/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, j. 21/9/2004, Informativo 222.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
STJ, REsp 1.309.158/RJ julgado de Turma: não é regra
Servidão instituída por lei, sem indenização ao locador, em julgado de Turma:
O compartilhamento de infraestrutura de estação rádio base de telefonia celular por prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo caracteriza servidão administrativa, não ensejando direito à indenização ao locador da área utilizada para instalação dos equipamentos.
STJ, Quarta Turma, REsp 1.309.158/RJ, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 26/9/2017, Informativo 614.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
Na ação de servidão, se o expropriante entra na faixa antes da sentença, vêm daí os juros compensatórios: o STJ sumulou que eles são devidos na desapropriação para instituir servidão, pela limitação de uso da propriedade (Súmula 56, fora da base da casa: redação a conferir). Hoje valem as regras do art. 15-A, na redação da Lei 14.620/2023: até 6% ao ano sobre a diferença entre a oferta e a indenização fixada, só por lucros cessantes comprovados.
Cumulam-se compensatórios e moratórios? A Súmula 12 do STJ dizia que sim, mas a Primeira Seção limitou essa súmula, e as de números 70 e 102, às situações ocorridas até 12/01/2000, véspera da MP 1.997-34. Depois disso, os compensatórios correm até a expedição do precatório, e os moratórios só a partir de 1º de janeiro do exercício seguinte àquele em que o pagamento deveria ser feito: os dois não se sobrepõem. Exemplo: numa servidão constituída em 2010, não há período em que os dois juros incidam juntos.
STJ, Pet 12.344/DF (Tema 1.073)○ precedente qualificado
A revisão que limitou as súmulas antigas:
As Súmulas n. 12, 70 e 102 somente se aplicam às situações ocorridas até 12/01/2000, data anterior à vigência da MP 1.997-34.
STJ, Primeira Seção, Pet 12.344/DF, Rel. Min. Og Fernandes, j. 28/10/2020 (recurso repetitivo, revisão dos Temas 126 e 280 a 283 e Temas 1.071 a 1.073), Informativo 684.
Fonte oficial ↗ · Dizer o Direito, PET 12344 ↗ · Dizer o Direito, Tema 1072 dos repetitivos ↗
STJ, Temas 210 e 211○ precedente qualificado
As regras que valem depois de 2000:
O termo inicial dos juros moratórios em desapropriações é o dia 1º de janeiro do exercício seguinte àquele em que o pagamento deveria ser feito. Os juros compensatórios, em desapropriação, somente incidem até a data da expedição do precatório original (…), não havendo hipótese de cumulação de juros moratórios com juros compensatórios.
STJ, Primeira Seção, REsp 1.118.103/SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, j. 24/2/2010 (recurso repetitivo, Temas 210 e 211), Informativo 424.
Se o expropriante desiste da ação de servidão, paga honorários pelos percentuais do art. 27, § 1º, do Decreto-Lei 3.365/1941, calculados sobre o valor atualizado da causa, salvo valor irrisório, caso em que se fixam por equidade. Exemplo: a concessionária que muda o traçado da linha e desiste da ação responde pelos honorários do advogado do fazendeiro.
STJ, Tema 1.298○ precedente qualificado
Aplicam-se os percentuais do art. 27, § 1º, do DL n. 3.365/1941 no arbitramento de honorários sucumbenciais devidos pelo autor em caso de desistência de ação de desapropriação por utilidade pública ou de constituição de servidão administrativa, os quais terão como base de cálculo o valor atualizado da causa. Esses percentuais não se aplicam somente se o valor da causa for muito baixo, caso em que os honorários serão arbitrados por apreciação equitativa do juiz, na forma do art. 85, § 8º, do CPC.
STJ, Primeira Seção, REsp 2.129.162/MG e REsp 2.131.059/MG, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, j. 9/4/2025 (recurso repetitivo, Tema 1.298), Informativo 847.
Como caiu em prova escrita
Servidão civil × servidão administrativa, na letra da lei
A servidão civil (Código Civil)
Art. 1.378. A servidão proporciona utilidade para o prédio dominante, e grava o prédio serviente, que pertence a diverso dono, e constitui-se mediante declaração expressa dos proprietários, ou por testamento, e subseqüente registro no Cartório de Registro de Imóveis.
A servidão administrativa (Decreto-Lei 3.365/1941)
Decreto-Lei 3.365/1941, art. 40
Art. 40. O expropriante poderá constituir servidões, mediante indenização na forma desta lei.
A civil serve a um prédio vizinho, de outro dono, e nasce de declaração dos proprietários ou testamento, com registro. A administrativa serve a uma obra, um serviço ou um bem afetado ao interesse público e se constitui pelo regime da desapropriação, com indenização do prejuízo.
Servidão civil × servidão administrativa
| Critério | Civil | Administrativa |
|---|---|---|
| Em favor de quem | Um prédio dominante, de outro dono | Uma obra, um serviço ou um bem afetado à utilidade pública |
| Como nasce | Declaração dos proprietários ou testamento, com registro; também por usucapião (CC, arts. 1.378 e 1.379) | Lei, acordo ou sentença, depois da declaração de utilidade pública (DL 3.365/1941, art. 40) |
| Regime | Direito privado | Direito público, com as prerrogativas do expropriante |
| Indenização | A que as partes pactuarem | Pelo prejuízo, na forma da lei de desapropriações |
| Extinção | Renúncia, cessação da utilidade, resgate, não uso por dez anos e as demais causas dos arts. 1.388 e 1.389 do CC | Desaparecimento do bem, perda da utilidade, desafetação do dominante ou incorporação do serviente ao patrimônio público |
Caso prático · A linha de transmissão
Uma concessionária de transmissão precisa passar uma linha de alta tensão por três fazendas, e a agência reguladora declara a utilidade pública da faixa. O primeiro fazendeiro aceita o valor oferecido; o segundo o recusa; o terceiro comprou a fazenda já cortada por uma linha antiga, cuja servidão estava registrada antes da compra, e a nova linha passará pela mesma faixa.
A pergunta: Como se constitui a servidão em cada fazenda, e quem recebe indenização?
Conclusão: A servidão nasce por acordo na primeira fazenda e por sentença na segunda, sempre com registro. Indeniza-se só o prejuízo que a nova servidão causa: o terceiro fazendeiro nada recebe pela servidão antiga e, pela nova, só recebe se a perícia apurar perda adicional.
Como caiu em prova
Aprofundamento A justa indenização e os juros compensatórios e moratórios da desapropriação, cujo regime a servidão segue, estão no capítulo 22. ir →
Treino para a oral
Requisição é o ato pelo qual a autoridade competente usa, de imediato e por tempo limitado, bens ou serviços particulares para enfrentar perigo público iminente21. É coercitiva e autoexecutória: não depende de ordem judicial, de acordo nem de pagamento prévio. Exemplo: na enchente, a Defesa Civil toma os barcos de uma marina para resgatar moradores ilhados.
CF, art. 5º, caput e XXV texto oficial ↗
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;
A Constituição dá os requisitos numa frase. O motivo é o iminente perigo público: ameaça próxima, e não remota nem privada. A autoridade tem de ser competente para combater aquele perigo, e a urgência não dá o poder a qualquer agente22. O objeto pode ser bem móvel, imóvel ou serviço. E a indenização é ulterior, devida só se houver dano, sem caução. Exemplo: o caminhão usado por dois dias e devolvido intacto não gera indenização; o barco avariado no resgate, sim.
Como caiu em prova
Marrara, sobre a competência para requisitar:
«A requisição não é um poder que se atribui de maneira automática a qualquer autoridade em razão de uma situação de urgência.»
A requisição é civil, no perigo iminente, ou militar, em tempo de guerra, e legislar sobre ambas é privativo da União (art. 22, III). A Constituição ainda a prevê no estado de sítio (art. 139, VII) e, com o nome de ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, no estado de defesa, na calamidade, com a União respondendo pelos danos e custos (art. 136, § 1º, II)23. O Código Civil confirma que o dono pode ser privado da coisa por requisição em perigo público iminente (art. 1.228, § 3º).
CF, art. 136, § 1º texto oficial ↗
§ 1º O decreto que instituir o estado de defesa determinará o tempo de sua duração, especificará as áreas a serem abrangidas e indicará, nos termos e limites da lei, as medidas coercitivas a vigorarem, dentre as seguintes:
I - restrições aos direitos de:
a) reunião, ainda que exercida no seio das associações;
b) sigilo de correspondência;
c) sigilo de comunicação telegráfica e telefônica;
II - ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, na hipótese de calamidade pública, respondendo a União pelos danos e custos decorrentes.
CF, art. 139, caput e VII texto oficial ↗
Art. 139. Na vigência do estado de sítio decretado com fundamento no art. 137, I, só poderão ser tomadas contra as pessoas as seguintes medidas:
VII - requisição de bens.
Na saúde, a Lei 8.080/1990 dá à autoridade competente de cada esfera o poder de requisitar bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas, em perigo iminente, calamidade ou epidemia, com justa indenização (art. 15, XIII). Na pandemia de covid-19, o Poder Público cogitou requisitar equipamentos de hospitais privados, como respiradores, e a requisição de insumos de vacinação de um Estado pela União chegou ao STF21.
Lei 8.080/1990, art. 15, XIII texto oficial ↗
Art. 15. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, em seu âmbito administrativo, as seguintes atribuições:
I - definição das instâncias e mecanismos de controle, avaliação e de fiscalização das ações e serviços de saúde;
II - administração dos recursos orçamentários e financeiros destinados, em cada ano, à saúde;
III - acompanhamento, avaliação e divulgação do nível de saúde da população e das condições ambientais;
IV - organização e coordenação do sistema de informação de saúde;
V - elaboração de normas técnicas e estabelecimento de padrões de qualidade e parâmetros de custos que caracterizam a assistência à saúde;
VI - elaboração de normas técnicas e estabelecimento de padrões de qualidade para promoção da saúde do trabalhador;
VII - participação de formulação da política e da execução das ações de saneamento básico e colaboração na proteção e recuperação do meio ambiente;
VIII - elaboração e atualização periódica do plano de saúde;
IX - participação na formulação e na execução da política de formação e desenvolvimento de recursos humanos para a saúde;
X - elaboração da proposta orçamentária do Sistema Único de Saúde (SUS), de conformidade com o plano de saúde;
XI - elaboração de normas para regular as atividades de serviços privados de saúde, tendo em vista a sua relevância pública;
XII - realização de operações externas de natureza financeira de interesse da saúde, autorizadas pelo Senado Federal;
XIII - para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa correspondente poderá requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização;
XIV - implementar o Sistema Nacional de Sangue, Componentes e Derivados;
XV - propor a celebração de convênios, acordos e protocolos internacionais relativos à saúde, saneamento e meio ambiente;
XVI - elaborar normas técnico-científicas de promoção, proteção e recuperação da saúde;
XVII - promover articulação com os órgãos de fiscalização do exercício profissional e outras entidades representativas da sociedade civil para a definição e controle dos padrões éticos para pesquisa, ações e serviços de saúde;
XVIII - promover a articulação da política e dos planos de saúde;
XIX - realizar pesquisas e estudos na área de saúde;
XX - definir as instâncias e mecanismos de controle e fiscalização inerentes ao poder de polícia sanitária;
XXI - fomentar, coordenar e executar programas e projetos estratégicos e de atendimento emergencial.
Pode um ente requisitar bens de outro? Não. O STF fechou a porta em três momentos: a União não pode requisitar hospitais municipais em normalidade institucional, sem estado de defesa ou de sítio; a requisição do SUS não recai sobre bens e serviços públicos de outro ente; e a União não pode requisitar insumos comprados por um Estado para o seu plano de vacinação. Dentro da mesma esfera, Marrara admite requisitar bens dominicais e bens de uso especial da própria indireta, sem prejudicar o serviço22.
STF, MS 25.295/DF○ Seção ou Plenário, sem tese vinculante
O primeiro caso, de Plenário, sem tese vinculante:
A União não pode requisitar hospitais municipais em situação de normalidade institucional, sem estado de defesa ou de sítio: a requisição sem amparo na Lei 8.080/1990 configurou intervenção no Município fora das hipóteses constitucionais.
STF, Plenário, MS 25.295/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 20/4/2005, Informativo 384.
STF, ADI 3.454 precedente qualificado
O controle concentrado, em 2022:
A requisição administrativa “para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias” — prevista na Lei Orgânica do Sistema Único de Saúde (Lei 8.080/1990) — não recai sobre bens e/ou serviços públicos de outro ente federativo.
STF, Plenário, ADI 3.454/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 20/6/2022, Informativo 1059.
STF, ACO 3.463 MC-Ref/SP Seção ou Plenário, sem tese vinculante
Na vacinação, em cautelar referendada pelo Plenário:
É incabível a requisição administrativa, pela União, de bens insumos contratados por unidade federativa e destinados à execução do plano local de imunização, cujos pagamentos já foram empenhados.
STF, Plenário, ACO 3.463 MC-Ref/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 8/3/2021, Informativo 1008.
Fonte oficial ↗ · Dizer o Direito, Info 1008 do STF (1) ↗ · Dizer o Direito, Info 1008 do STF (2) ↗
Aprofundamento A requisição como medida de polícia e os limites do controle judicial em calamidade estão no capítulo 5. ir →
O serviço militar obrigatório é requisição de serviços? Não, em termos técnicos. É dever constitucional geral e permanente, regulado em lei (art. 143), que não depende de perigo iminente nem gera indenização. A requisição de serviços é episódica e ligada ao perigo. Exemplo: o médico de clínica privada convocado a atender na epidemia sofre requisição; o jovem alistado cumpre um dever.
CF, art. 143, caput texto oficial ↗
Art. 143. O serviço militar é obrigatório nos termos da lei.
Ocupação temporária é o uso transitório, pelo Estado, de bem alheio, em regra imóvel, necessário a uma atividade pública24. Diferentemente da requisição, é planejada. A hipótese clássica é a do art. 36 do Decreto-Lei 3.365/1941: terrenos não edificados, vizinhos à obra e necessários à sua realização, com indenização afinal, por ação própria, e caução quando exigida. Exemplo: o DNIT guarda as máquinas e os materiais da ponte no terreno baldio ao lado, por oito meses.
O conceito de Marrara:
«A ocupação consiste em ato administrativo pelo qual o Estado sujeita bem alheio, imóvel ou móvel, material ou imaterial, à sua utilização temporária ou de quem atue em seu nome.»
Decreto-Lei 3.365/1941, art. 36 texto oficial ↗
Art. 36. É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização. O expropriante prestará caução, quando exigida.
É compulsória? Sim: o Estado a impõe por ato próprio, sem depender da concordância do dono, mas por ato formal que a determine. Tem previsão legal no art. 36 e em leis setoriais: a ocupação para pesquisa arqueológica (Lei 3.924/1961, art. 13), a dos bens e do pessoal do contratado (Lei 14.133/2021, art. 104, V) e a das instalações da concessão extinta (Lei 8.987/1995, art. 35, § 3º)25. Quanto à natureza, é instituto autônomo: não transfere a propriedade nem dá uso exclusivo ao Estado24.
Lei 14.133/2021, art. 104, caput e V texto oficial ↗
Art. 104. O regime jurídico dos contratos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, as prerrogativas de:
V - ocupar provisoriamente bens móveis e imóveis e utilizar pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato nas hipóteses de:
a) risco à prestação de serviços essenciais;
b) necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, inclusive após extinção do contrato.
Nos contratos, a ocupação provisória é cláusula exorbitante a serviço da continuidade: cabe no risco à prestação de serviço essencial e para acautelar a apuração de faltas do contratado, inclusive depois da extinção. Exige processo com contraditório e indeniza os prejuízos causados26. Exemplo: em greve na empresa contratada para o transporte escolar, o Município ocupa os ônibus para manter o serviço.
Aprofundamento A ocupação provisória como prerrogativa da Administração no contrato está no capítulo 15. ir →
A ocupação não se confunde com a desapropriação: não retira a propriedade, dura o tempo da necessidade, e a indenização vem ao final, pela perda do uso e pelos danos, e não pelo valor do bem. Também não é limitação: atinge imóvel concreto e dá ao Estado o uso do bem, enquanto a limitação só restringe o uso do dono24. Sem prazo próprio, a pretensão indenizatória prescreve em cinco anos (Decreto-Lei 3.365/1941, art. 10, parágrafo único)27.
A doutrina discute se a requisição é instituto autônomo ou espécie de ocupação. Marrara, com Di Pietro, Edmir Netto de Araújo e Marçal Justen Filho, a vê como espécie qualificada de ocupação, marcada pela causa: o perigo iminente ou a guerra28. Na prova, o que decide é o contraste da tabela.
A posição de Marrara:
«acredito ser mais correto afirmar que a requisição configura uma espécie qualificada ou um tipo de ocupação»
Requisição × ocupação temporária
| Critério | Requisição | Ocupação temporária |
|---|---|---|
| Pressuposto | Iminente perigo público ou guerra (CF, arts. 5º, XXV, e 22, III) | Necessidade de obra ou atividade pública planejada (DL 3.365/1941, art. 36) |
| Objeto | Bens móveis, imóveis e serviços | Em regra, terreno não edificado vizinho à obra; também bens e pessoal do contratado (Lei 14.133/2021, art. 104, V) |
| Execução | Imediata e autoexecutória | Por ato formal, com tempo certo |
| Indenização | Ulterior, só se houver dano | Ao final, por ação própria, pelo uso e pelos danos |
| Caução | Não há | Quando exigida pelo dono |
| Bens públicos | Não alcança bens e serviços de outro ente (STF, ADI 3.454) | No estado de defesa, ocupação de bens e serviços públicos, com a União respondendo pelos danos (CF, art. 136, § 1º, II) |
| Exemplo | Os barcos da marina na enchente | O terreno baldio ao lado da ponte em obras |
Caso prático · A enchente e a ponte
Uma enchente isola bairros do Município Alfa. O prefeito determina o uso dos barcos de uma marina particular no resgate. O Estado, para receber feridos, determina o uso de leitos do hospital municipal. Meses depois, o DNIT instala o canteiro da nova ponte federal num terreno baldio vizinho.
A pergunta: Cada medida é válida? O que se indeniza?
Conclusão: A requisição dos barcos e a ocupação do terreno são válidas; a requisição dos leitos municipais pelo Estado não é. Os barcos só indenizam o dano; o terreno, o uso e os danos, ao final.
Treino para a oral
CF, art. 216, caput e §§ 1º e 5º texto oficial ↗
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
I - as formas de expressão;
II - os modos de criar, fazer e viver;
III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas;
IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais;
V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.
§ 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.
§ 5º Ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos.
O que é tombamento? É a inscrição de um bem, por ato do Poder Público, em um dos Livros do Tombo, por seu valor histórico, artístico, arqueológico, etnográfico ou paisagístico, o que submete o bem, a sua vizinhança e o próprio Estado a um regime especial de conservação29. É um dos instrumentos que a Constituição lista para proteger o patrimônio cultural, ao lado de inventários, registros, vigilância e desapropriação (art. 216, § 1º). Exemplo: o casarão colonial do centro histórico, inscrito no Livro do Tombo Histórico.
Marrara define o tombamento pelo que ele deflagra:
«faculta-se à Administração Pública realizar o tombamento desses bens, ou seja, determinar sua inserção em um dos livros do tombo, de modo a deflagrar uma série de restrições ao proprietário, aos vizinhos e ao próprio Estado.»
O conceito constitucional de patrimônio cultural é mais amplo que o do Decreto-Lei 25/1937: abrange bens materiais e imateriais, tomados individualmente ou em conjunto. O decreto-lei fala em bens móveis e imóveis ligados a fatos memoráveis da história do Brasil ou de excepcional valor, e equipara a eles os monumentos naturais, os sítios e as paisagens (art. 1º, § 2º). O bem imaterial se protege, em regra, pelo registro: o Decreto 3.551/2000 instituiu o Registro de Bens Culturais de Natureza Imaterial, em quatro livros (saberes, celebrações, formas de expressão e lugares). Marrara admite tombar também o bem imaterial30, embora o decreto-lei só fale em móveis e imóveis.
Decreto-Lei 25/1937, art. 1º texto oficial ↗
Art. 1º Constitue o patrimônio histórico e artístico nacional o conjunto dos bens móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interêsse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico.
§ 1º Os bens a que se refere o presente artigo só serão considerados parte integrante do patrimônio histórico o artístico nacional, depois de inscritos separada ou agrupadamente num dos quatro Livros do Tombo, de que trata o art. 4º desta lei.
§ 2º Equiparam-se aos bens a que se refere o presente artigo e são também sujeitos a tombamento os monumentos naturais, bem como os sítios e paisagens que importe conservar e proteger pela feição notável com que tenham sido dotados pelo natureza ou agenciados pelo indústria humana.
Decreto 3.551/2000, art. 1º, caput e § 1º texto oficial ↗
Art. 1º Fica instituído o Registro de Bens Culturais de Natureza Imaterial que constituem patrimônio cultural brasileiro.
§ 1º Esse registro se fará em um dos seguintes livros:
I - Livro de Registro dos Saberes, onde serão inscritos conhecimentos e modos de fazer enraizados no cotidiano das comunidades;
II - Livro de Registro das Celebrações, onde serão inscritos rituais e festas que marcam a vivência coletiva do trabalho, da religiosidade, do entretenimento e de outras práticas da vida social;
III - Livro de Registro das Formas de Expressão, onde serão inscritas manifestações literárias, musicais, plásticas, cênicas e lúdicas;
IV - Livro de Registro dos Lugares, onde serão inscritos mercados, feiras, santuários, praças e demais espaços onde se concentram e reproduzem práticas culturais coletivas.
Como caiu em prova
Os Livros do Tombo são quatro: o Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico; o Histórico; o das Belas Artes; e o das Artes Aplicadas (Decreto-Lei 25/1937, art. 4º). Cinco é distrator. Estados e Municípios podem criar outros livros, pela competência suplementar31. Exemplo: um Município cria um livro próprio para o patrimônio ferroviário local.
A pergunta cai na oral, e as objetivas às vezes pressupõem a resposta nas alternativas.
A competência material é comum: União, Estados, Distrito Federal e Municípios podem tombar, e o mesmo bem pode ser tombado por mais de um ente ao mesmo tempo (CF, art. 23, III e IV)31. A legislativa é concorrente entre União, Estados e Distrito Federal (art. 24, VII): a União edita as normas gerais, ainda hoje reunidas no Decreto-Lei 25/1937. Os Municípios não estão no art. 24, mas suplementam a legislação federal e estadual e protegem o patrimônio local (art. 30, II e IX). Exemplo: o mesmo teatro tombado pelo IPHAN e pelo Município.
CF, art. 23, caput, III e IV texto oficial ↗
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
CF, art. 24, caput, VII e §§ 1º e 2º texto oficial ↗
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
CF, art. 30, caput, II e IX texto oficial ↗
Art. 30. Compete aos Municípios:
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
STJ, RMS 18.952/RJ julgado de Turma: não é regra
Julgado de Turma que reconhece o tombamento municipal, em caso de bem do Estado:
Ao município também é atribuída a competência para o tombamento de bens (art. 23, III, da CF/1988).
STJ, Segunda Turma, RMS 18.952/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, j. 26/4/2005, Informativo 244.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
E o tombamento de baixo para cima, do Município ou do Estado sobre bem de ente maior? A competência comum não traz hierarquia, e o tombamento não retira a propriedade. O STJ reconheceu a competência do Município para tombar, em caso de bem do Estado (STJ, RMS 18.952/RJ, julgado de Turma), e julgou a conservação de imóvel da União tombado por Município (STJ, REsp 1.991.456/SC, julgado de Turma). A FGV deu como constitucional a lei estadual que tomba imóveis (TJTO e TRF1, 2025, gabaritos definitivos). O banco liga à mesma tese a ACO 1.208 do STF, julgado fora da base ○.
O tombamento pode vir, então, de ato administrativo ou de lei. O exemplo maior de tombamento legal é o do próprio constituinte: ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos (art. 216, § 5º), sem processo administrativo32. Exemplo: o sítio de um antigo quilombo já está protegido, ainda que nenhum órgão o tenha inscrito.
Como caiu em prova
Decreto-Lei 25/1937, arts. 5º a 8º texto oficial ↗
Art. 5º O tombamento dos bens pertencentes à União, aos Estados e aos Municípios se fará de ofício, por ordem do diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, mas deverá ser notificado à entidade a quem pertencer, ou sob cuja guarda estiver a coisa tombada, afim de produzir os necessários efeitos.
Art. 6º O tombamento de coisa pertencente à pessôa natural ou à pessôa jurídica de direito privado se fará voluntária ou compulsóriamente.
Art. 7º Proceder-se-à ao tombamento voluntário sempre que o proprietário o pedir e a coisa se revestir dos requisitos necessários para constituir parte integrante do patrimônio histórico e artístico nacional, a juízo do Conselho Consultivo do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, ou sempre que o mesmo proprietário anuir, por escrito, à notificação, que se lhe fizer, para a inscrição da coisa em qualquer dos Livros do Tombo.
Art. 8º Proceder-se-á ao tombamento compulsório quando o proprietário se recusar a anuir à inscrição da coisa.
Espécies de tombamento
| Critério | Espécies | Base |
|---|---|---|
| Quanto à constituição | De ofício, sobre bens públicos, com notificação ao ente; voluntário, a pedido do dono ou com a sua anuência escrita; compulsório, contra a recusa do dono | DL 25/1937, arts. 5º a 8º |
| Quanto à fonte | Administrativo, por ato do órgão de proteção; legal, por norma, como o dos quilombos | CF, art. 216, § 5º |
| Quanto à eficácia | Provisório, desde a notificação; definitivo, com a inscrição no Livro do Tombo | DL 25/1937, art. 10 |
| Quanto à abrangência | Individual, de um bem; geral, de um conjunto, como a cidade histórica | STJ, REsp 1.098.640/MG○ (Turma) |
Há previsão normativa para o tombamento voluntário? Há: o art. 7º o admite quando o próprio dono o pede e a coisa tem os requisitos, a juízo do conselho consultivo, ou quando o dono anui, por escrito, à notificação. Exemplo: o museu privado em dificuldade que oferece o acervo ao tombamento federal para atrair apoio à conservação32.
STJ, REsp 1.098.640/MG○ julgado de Turma: não é regra
No tombamento geral, as restrições alcançam todos os imóveis da área, em julgado de Turma:
A Turma conheceu em parte o recurso, mas desproveu-o provimento, considerando que, havendo tombamento geral de cidade protegida como patrimônio de importância histórico-cultural, aplicam-se as restrições do art. 17 do DL n. 25/1937 a todos os proprietários de imóvel na área tombada.
STJ, Segunda Turma, REsp 1.098.640/MG, Rel. Min. Humberto Martins, j. 9/6/2009, Informativo 398.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
O órgão de proteção identifica o valor cultural do bem e abre o processo.
Para anuir ou impugnar. Desde a notificação, o tombamento é provisório e já produz os efeitos do definitivo (art. 10, parágrafo único).
Tombamento voluntário (art. 7º): segue para a inscrição.
Prazo fatal: o diretor manda inscrever por despacho (art. 9º, 2).
O processo segue para a sustentação.
Vista da impugnação ao órgão que propôs o tombamento.
Sem custas e sem recurso.
O processo é arquivado.
Segue para a inscrição.
O tombamento torna-se definitivo.
Do bem particular, por iniciativa do órgão; a transferência posterior se registra em 30 dias, sob multa.
Decreto-Lei 25/1937, art. 9º texto oficial ↗
Art. 9º O tombamento compulsório se fará de acôrdo com o seguinte processo: 1) o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, por seu órgão competente, notificará o proprietário para anuir ao tombamento, dentro do prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, ou para, si o quisér impugnar, oferecer dentro do mesmo prazo as razões de sua impugnação. 2) no caso de não haver impugnação dentro do prazo assinado. que é fatal, o diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional mandará por símples despacho que se proceda à inscrição da coisa no competente Livro do Tombo. 3) se a impugnação for oferecida dentro do prazo assinado, far-se-á vista da mesma, dentro de outros quinze dias fatais, ao órgão de que houver emanado a iniciativa do tombamento, afim de sustentá-la. Em seguida, independentemente de custas, será o processo remetido ao Conselho Consultivo do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, que proferirá decisão a respeito, dentro do prazo de sessenta dias, a contar do seu recebimento. Dessa decisão não caberá recurso.
O rito tem prazos curtos e fatais. Notificado, o dono tem quinze dias para anuir ou impugnar; sem impugnação, o diretor manda inscrever por despacho. Com impugnação, o órgão de origem tem outros quinze dias para sustentá-la, e o conselho consultivo decide em sessenta dias, sem recurso (art. 9º). Inscrito o bem particular, o tombamento definitivo se transcreve no registro de imóveis (art. 13). O ato é unilateral: não depende da concordância do dono nem de lei. Exemplo: a recusa do dono não impede o tombamento, só abre a impugnação.
Decreto-Lei 25/1937, art. 13 texto oficial ↗
Art. 13. O tombamento definitivo dos bens de propriedade partcular será, por iniciativa do órgão competente do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, transcrito para os devidos efeitos em livro a cargo dos oficiais do registro de imóveis e averbado ao lado da transcrição do domínio.
§ 1º No caso de transferência de propriedade dos bens de que trata êste artigo, deverá o adquirente, dentro do prazo de trinta dias, sob pena de multa de dez por cento sôbre o respectivo valor, fazê-la constar do registro, ainda que se trate de transmissão judicial ou causa mortis.
§ 2º Na hipótese de deslocação de tais bens, deverá o proprietário, dentro do mesmo prazo e sob pena da mesma multa, inscrevê-los no registro do lugar para que tiverem sido deslocados.
§ 3º A transferência deve ser comunicada pelo adquirente, e a deslocação pelo proprietário, ao Serviço do Patrimônio Histórico e Artistico Nacional, dentro do mesmo prazo e sob a mesma pena.
Decreto-Lei 25/1937, art. 10 texto oficial ↗
Art. 10. O tombamento dos bens, a que se refere o art. 6º desta lei, será considerado provisório ou definitivo, conforme esteja o respectivo processo iniciado pela notificação ou concluído pela inscrição dos referidos bens no competente Livro do Tombo.
Parágrafo único. Para todas os efeitos, salvo a disposição do art. 13 desta lei, o tombamento provisório se equiparará ao definitivo.
Desde a notificação, o tombamento é provisório e se equipara ao definitivo para todos os efeitos, salvo a transcrição no registro de imóveis (art. 10, parágrafo único). A razão é impedir que o dono destrua o bem para escapar da restrição. A lei não fixa prazo máximo para o provisório, mas o processo deve terminar em tempo razoável33. Exemplo: notificado, o dono que começa a demolir parte do casarão comete infração, embora a inscrição ainda não tenha ocorrido.
Marrara explica a antecipação dos efeitos:
«Independentemente do desfecho, a partir da notificação, opera-se o chamado “tombamento provisório”, gerando-se ao proprietário e demais envolvidos praticamente todos os deveres previstos na legislação antes da conclusão do processo»
Como caiu em prova
Decreto-Lei 25/1937, art. 17 texto oficial ↗
Art. 17. As coisas tombadas não poderão, em caso nenhum ser destruidas, demolidas ou mutiladas, nem, sem prévia autorização especial do Serviço do Patrimônio Histórico e Artistico Nacional, ser reparadas, pintadas ou restauradas, sob pena de multa de cincoenta por cento do dano causado.
Parágrafo único. Tratando-se de bens pertencentes á União, aos Estados ou aos municípios, a autoridade responsável pela infração do presente artigo incorrerá pessoalmente na multa.
O dono continua dono, usa e pode vender o bem, mas assume deveres34. Não pode destruir, demolir ou mutilar a coisa, em caso nenhum, e só pode repará-la, pintá-la ou restaurá-la com prévia autorização especial do órgão, sob multa de cinquenta por cento do dano (art. 17). Exemplo: até trocar a cor da fachada exige autorização prévia, e a comunicação depois da obra não supre a falta.
Como caiu em prova
Decreto-Lei 25/1937, arts. 11 e 12 texto oficial ↗
Art. 11. As coisas tombadas, que pertençam à União, aos Estados ou aos Municípios, inalienáveis por natureza, só poderão ser transferidas de uma à outra das referidas entidades.
Parágrafo único. Feita a transferência, dela deve o adquirente dar imediato conhecimento ao Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional.
Art. 12. A alienabilidade das obras históricas ou artísticas tombadas, de propriedade de pessôas naturais ou jurídicas de direito privado sofrerá as restrições constantes da presente lei.
O tombamento não impede a venda do bem particular. O bem público tombado, porém, torna-se inalienável, salvo a transferência entre União, Estados e Municípios (art. 11). E o antigo direito de preferência do Poder Público na alienação, do art. 22, foi revogado pelo CPC de 2015 (art. 1.072, I). Sobreviveu só no leilão judicial: União, Estados e Municípios, nessa ordem, têm preferência na arrematação em igualdade de oferta, e devem ser cientificados da alienação (CPC, arts. 892, § 3º, e 889, VIII)34.
CPC, art. 1.072, caput e I texto oficial ↗
Art. 1.072. Revogam-se:
I - o art. 22 do Decreto-Lei nº 25, de 30 de novembro de 1937;
CPC, art. 892, § 3º texto oficial ↗
§ 3º No caso de leilão de bem tombado, a União, os Estados e os Municípios terão, nessa ordem, o direito de preferência na arrematação, em igualdade de oferta.
Decreto-Lei 25/1937, art. 18 texto oficial ↗
Art. 18. Sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, não se poderá, na vizinhança da coisa tombada, fazer construção que lhe impeça ou reduza a visibílidade, nem nela colocar anúncios ou cartazes, sob pena de ser mandada destruir a obra ou retirar o objéto, impondo-se nêste caso a multa de cincoenta por cento do valor do mesmo objéto.
Na vizinhança do bem tombado, ninguém pode, sem autorização prévia, construir o que impeça ou reduza a sua visibilidade, nem pôr anúncios ou cartazes, sob pena de destruição da obra ou retirada do objeto (art. 18). Parte da doutrina vê aqui servidão em favor do bem tombado, e Marrara defende que os imóveis vizinhos atingidos sejam definidos nos estudos e averbados nas matrículas34. Exemplo: o prédio de dez andares que taparia a igreja tombada depende de autorização do órgão.
Decreto-Lei 25/1937, art. 19 texto oficial ↗
Art. 19. O proprietário de coisa tombada, que não dispuzer de recursos para proceder às obras de conservação e reparação que a mesma requerer, levará ao conhecimento do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional a necessidade das mencionadas obras, sob pena de multa correspondente ao dobro da importância em que fôr avaliado o dano sofrido pela mesma coisa.
§ 1º Recebida a comunicação, e consideradas necessárias as obras, o diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artistico Nacional mandará executá-las, a expensas da União, devendo as mesmas ser iniciadas dentro do prazo de seis mezes, ou providenciará para que seja feita a desapropriação da coisa.
§ 2º À falta de qualquer das providências previstas no parágrafo anterior, poderá o proprietário requerer que seja cancelado o tombamento da coisa.
§ 3º Uma vez que verifique haver urgência na realização de obras e conservação ou reparação em qualquer coisa tombada, poderá o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional tomar a iniciativa de projetá-las e executá-las, a expensas da União, independentemente da comunicação a que alude êste artigo, por parte do proprietário.
O Estado que tomba também assume deveres. Comunicada a falta de recursos do dono, manda executar as obras, iniciando-as em seis meses, ou desapropria o bem; se não fizer nenhuma das duas coisas, o dono pode pedir o cancelamento do tombamento (art. 19, §§ 1º e 2º). Em urgência, o órgão faz as obras por iniciativa própria (§ 3º) e exerce vigilância permanente sobre o bem (art. 20)35. Exemplo: o dono sem recursos que avisou o órgão e esperou mais de seis meses pode pedir o cancelamento.
Decreto-Lei 25/1937, art. 20 texto oficial ↗
Art. 20. As coisas tombadas ficam sujeitas à vigilância permanente do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, que poderá inspecioná-los sempre que fôr julgado conveniente, não podendo os respectivos proprietários ou responsáveis criar obstáculos à inspeção, sob pena de multa de cem mil réis, elevada ao dôbro em caso de reincidência.
STJ, AgRg no AREsp 176.140/BA julgado de Turma: não é regra
A responsabilidade primária é do dono, em julgado de Turma:
A responsabilidade de reparar e conservar o imóvel tombado é do proprietário, salvo quando demonstrado que ele não dispõe de recurso para proceder à reparação.
STJ, Segunda Turma, AgRg no AREsp 176.140/BA, Rel. Min. Castro Meira, j. 18/10/2012, Informativo 507.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
Como caiu em prova escrita
O tombamento, em regra, não indeniza: é restrição parcial, e o dono continua a usar, fruir e dispor do bem36. A exceção é o tombamento que esvazia o conteúdo econômico da propriedade, como o que inviabiliza qualquer exploração; Marrara aponta tendência jurisprudencial de indenizar nesse caso, e o dono pode demandar como em desapropriação indireta. O Estatuto da Cidade abriu outra compensação: a transferência do direito de construir, se prevista no plano diretor e em lei municipal (art. 35, II). Exemplo: o dono do casarão vende a outro terreno o potencial construtivo que não pode usar.
Marrara, sobre a regra:
«Como a exploração econômica continua possível e o proprietário pode fruir e até dispor do bem, não há previsão legal de indenização para esse tipo de restrição»
STJ, REsp 220.983/SP julgado de Turma: não é regra
Casuística de Turma: o dono tem interesse em pedir a indenização como desapropriação indireta:
A Turma confirmou o interesse processual do proprietário para ingressar com ação de desapropriação indireta em razão do ato do tombamento de imóvel na Avenida Paulista, em São Paulo, gravado com cláusulas de inalienabilidade, incomunicabilidade, impenhorabilidade, usufruto e fideicomisso.
STJ, Primeira Turma, REsp 220.983/SP, Rel. Min. José Delgado, j. 15/8/2000, Informativo 66.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
Lei 10.257/2001, art. 35 texto oficial ↗
Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de:
I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural;
III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.
§ 1º A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput.
§ 2º A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à aplicação da transferência do direito de construir.
Como caiu em prova
E se o Poder Público deixa o bem tombado ruir? Cabe ação civil pública contra o dono e o ente omisso (Lei 7.347/1985, art. 1º, III). Os entes que tombaram respondem solidariamente, com execução subsidiária, como na omissão de fiscalização ambiental; por isso não há litisconsórcio necessário no duplo tombamento. A multa cominatória cabe contra a Fazenda: é devida ao exequente (CPC, art. 537, § 2º), e o STJ, em repetitivo, admite astreintes contra ente público (STJ, Tema 98 dos repetitivos○, caso de medicamento, de razão extensível à restauração). E só o cumprimento integral extingue o processo por perda do objeto. Exemplo: a prefeitura que só lança o projeto da reforma segue ré.
STJ, Súmula 652○
A responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária.
Redação da coletânea de súmulas do curso, a conferir no tribunal.
STJ, REsp 1.991.456/SC julgado de Turma: não é regra
A Súmula 652 aplicada ao patrimônio cultural, em julgado de Turma:
As razões que fundamentam a Súmula 652/STJ ("A responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária") são aplicáveis à tutela do patrimônio cultural.
STJ, Segunda Turma, REsp 1.991.456/SC, Rel. Min. Assusete Magalhães, j. 8/8/2023, Informativo 783.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
STJ, REsp 2.218.969/SP julgado de Turma: não é regra
Julgado de Turma que a FGV seguiu no TJBA de 2026 (gabarito definitivo):
A mera intenção ou mesmo o início das obras de restauração de bem tombado não caracteriza por si só a perda de interesse processual, uma vez que o cumprimento integral da obrigação judicial é necessário para a extinção do processo por perda do objeto.
STJ, Segunda Turma, REsp 2.218.969/SP, Rel. Min. Afrânio Vilela, j. 19/8/2025, Informativo 859.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
CPC, art. 537, caput e § 2º texto oficial ↗
Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito.
§ 2º O valor da multa será devido ao exequente.
Como caiu em prova
O Judiciário pode tombar? A pergunta cai na oral. A lei dá base à proteção judicial. A ação civil pública tutela os bens de valor histórico e paisagístico (Lei 7.347/1985, art. 1º, III). A Constituição admite «outras formas de acautelamento e preservação» (art. 216, § 1º). E a Lei 9.605/1998 pune quem destrói bem protegido por decisão judicial (art. 62). O TRF4, em 2022, deu como certa a proteção por tombamento feito por ato administrativo ou por decisão judicial em ação própria. As obras lidas não tratam o tema ○.
O Ministério Público pede, em ação civil pública, que o juiz declare o valor histórico de um prédio e determine a sua preservação.
STJ, REsp 2.195.999/ES julgado de Turma: não é regra
A intervenção judicial diante da omissão, em julgado de Turma de 2026:
Diante da inércia persistente do poder público, admite-se a intervenção excepcional do Poder Judiciário para determinar a adoção de medidas administrativas necessárias à proteção do patrimônio cultural e ambiental, inclusive condicionando o licenciamento ambiental à observância dos procedimentos previstos na Instrução Normativa IPHAN n. 001/2015, sem que isso configure invasão da discricionariedade administrativa ou afronta ao princípio da separação dos poderes.
STJ, Segunda Turma, REsp 2.195.999/ES, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, j. 15/4/2026, Informativo 888.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
Fonte oficial ↗ · Dizer o Direito, Info 888 do STJ (1) ↗ · Dizer o Direito, Info 888 do STJ (2) ↗
Lei 9.605/1998, arts. 62 e 63 texto oficial ↗
Art. 62. Destruir, inutilizar ou deteriorar:
I - bem especialmente protegido por lei, ato administrativo ou decisão judicial;
II - arquivo, registro, museu, biblioteca, pinacoteca, instalação científica ou similar protegido por lei, ato administrativo ou decisão judicial: Pena - reclusão, de um a três anos, e multa.
Parágrafo único. Se o crime for culposo, a pena é de seis meses a um ano de detenção, sem prejuízo da multa.
Art. 63. Alterar o aspecto ou estrutura de edificação ou local especialmente protegido por lei, ato administrativo ou decisão judicial, em razão de seu valor paisagístico, ecológico, turístico, artístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental, sem autorização da autoridade competente ou em desacordo com a concedida: Pena - reclusão, de um a três anos, e multa.
Como caiu em prova
O bem tombado pode ser desapropriado? O tombamento não retira o bem do comércio e, por isso, não impede a desapropriação. Se o bem é particular, o ente competente pode desapropriá-lo e o recebe com o ônus; feito público, o bem passa a ser inalienável, salvo entre entes (art. 11). Se o bem é público, valem as regras federativas da desapropriação: o Município não desapropria bem da União (Decreto-Lei 3.365/1941, art. 2º, § 2º). Exemplo: o Município desapropria o casarão particular tombado pela União e passa a conservá-lo.
O Decreto-Lei 25/1937 prevê uma forma de extinção: o cancelamento a pedido do dono, quando o ente não faz as obras nem desapropria (art. 19, § 2º). Marrara acrescenta a anulação do tombamento ilegal, o destombamento por revogação, quando o bem perde relevância ou outro interesse público prevalece, e o perecimento do bem, com apuração de crime contra o patrimônio cultural35. Exemplo: o casarão que desaba por incêndio deixa de ser tombado, e o responsável responde pelo crime.
Caso prático · O casarão ameaçado
O IPHAN notifica o dono de um casarão do século XIX da abertura de processo de tombamento. Uma semana depois, o dono começa a demolir os fundos. Contido, alega que não tem dinheiro para a reforma e que quer vender o imóvel. O Município, que também tombara o casarão, nada faz, e o Ministério Público ajuíza ação civil pública contra o dono e os dois entes.
A pergunta: A demolição era lícita? O que o dono e os entes devem fazer, e a ação perde o objeto se a obra começar?
Conclusão: A demolição foi ilícita desde a notificação. O dono deve comunicar a falta de recursos, o ente faz as obras ou desapropria, e a ação civil pública segue até a obra concluída.
Aprofundamento O regime dos bens públicos, inclusive a inalienabilidade dos bens afetados, está no capítulo 20. ir →
Treino para a oral
CF, art. 5º, XXII a XXV texto oficial ↗
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXII - é garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 170, II e III texto oficial ↗
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 182, caput e §§ 2º e 4º texto oficial ↗
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 186 texto oficial ↗
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Código Civil, art. 1.228, caput e §§ 1º a 3º texto oficial ↗
Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.
§ 1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
§ 2º São defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela intenção de prejudicar outrem.
§ 3º O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, em caso de perigo público iminente.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 22, I a III texto oficial ↗
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
II - desapropriação;
III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 10.257/2001, art. 4º, V texto oficial ↗
Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
V – institutos jurídicos e políticos:
a) desapropriação;
b) servidão administrativa;
c) limitações administrativas;
d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;
e) instituição de unidades de conservação;
f) instituição de zonas especiais de interesse social;
g) concessão de direito real de uso;
h) concessão de uso especial para fins de moradia;
i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
j) usucapião especial de imóvel urbano;
l) direito de superfície;
m) direito de preempção;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;
o) transferência do direito de construir;
p) operações urbanas consorciadas;
q) regularização fundiária;
r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária;
u) legitimação de posse.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 3.365/1941, art. 10, parágrafo único texto oficial ↗
Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 3.365/1941, art. 15-A (redação da Lei 14.620/2023) texto oficial ↗
Art. 15-A. No caso de imissão prévia na posse, na desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou na desapropriação por interesse social prevista na Lei nº 4.132, de 10 de setembro de 1962, na hipótese de haver divergência entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem fixado na sentença, expressos em termos reais, poderão incidir juros compensatórios de até 6% a.a. (seis por cento ao ano) sobre o valor da diferença eventualmente apurada, contado da data de imissão na posse, vedada a aplicação de juros compostos.
§ 1º Os juros compensatórios destinam-se apenas a compensar danos correspondentes a lucros cessantes comprovadamente sofridos pelo proprietário, não incidindo nas indenizações relativas às desapropriações que tiverem como pressuposto o descumprimento da função social da propriedade, previstas no art. 182, § 4º, inciso III, e no art. 184 da Constituição.
§ 2º O disposto no caput aplica-se também às ações ordinárias de indenização por apossamento administrativo ou por desapropriação indireta e às ações que visem à indenização por restrições decorrentes de atos do poder público.
§ 3º Nas ações referidas no § 2º, o poder público não será onerado por juros compensatórios relativos a período anterior à aquisição da propriedade ou da posse titulada pelo autor da ação.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 9.985/2000, art. 11, § 1º texto oficial ↗
§ 1º O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 3.365/1941, art. 40 texto oficial ↗
Art. 40. O expropriante poderá constituir servidões, mediante indenização na forma desta lei.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Código Civil, art. 1.378 texto oficial ↗
Art. 1.378. A servidão proporciona utilidade para o prédio dominante, e grava o prédio serviente, que pertence a diverso dono, e constitui-se mediante declaração expressa dos proprietários, ou por testamento, e subseqüente registro no Cartório de Registro de Imóveis.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 8.987/1995, art. 29, IX texto oficial ↗
Art. 29. Incumbe ao poder concedente:
IX - declarar de necessidade ou utilidade pública, para fins de instituição de servidão administrativa, os bens necessários à execução de serviço ou obra pública, promovendo-a diretamente ou mediante outorga de poderes à concessionária, caso em que será desta a responsabilidade pelas indenizações cabíveis;
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 8.987/1995, art. 31, VI texto oficial ↗
Art. 31. Incumbe à concessionária:
VI - promover as desapropriações e constituir servidões autorizadas pelo poder concedente, conforme previsto no edital e no contrato;
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 3.365/1941, art. 3º, caput e I texto oficial ↗
Art. 3º Poderão promover a desapropriação mediante autorização expressa constante de lei ou contrato:
I - os concessionários, inclusive aqueles contratados nos termos da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004 (Lei de Parceria Público-Privada), permissionários, autorizatários e arrendatários;
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 3.365/1941, art. 2º, §§ 2º e 2º-A texto oficial ↗
§ 2º Será exigida autorização legislativa para a desapropriação dos bens de domínio dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal pela União e dos bens de domínio dos Municípios pelos Estados.
§ 2º-A. Será dispensada a autorização legislativa a que se refere o § 2º quando a desapropriação for realizada mediante acordo entre os entes federativos, no qual serão fixadas as respectivas responsabilidades financeiras quanto ao pagamento das indenizações correspondentes.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 136, § 1º texto oficial ↗
§ 1º O decreto que instituir o estado de defesa determinará o tempo de sua duração, especificará as áreas a serem abrangidas e indicará, nos termos e limites da lei, as medidas coercitivas a vigorarem, dentre as seguintes:
I - restrições aos direitos de:
a) reunião, ainda que exercida no seio das associações;
b) sigilo de correspondência;
c) sigilo de comunicação telegráfica e telefônica;
II - ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, na hipótese de calamidade pública, respondendo a União pelos danos e custos decorrentes.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 139, VII texto oficial ↗
Art. 139. Na vigência do estado de sítio decretado com fundamento no art. 137, I, só poderão ser tomadas contra as pessoas as seguintes medidas:
VII - requisição de bens.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 143, caput texto oficial ↗
Art. 143. O serviço militar é obrigatório nos termos da lei.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 8.080/1990, art. 15, XIII texto oficial ↗
Art. 15. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, em seu âmbito administrativo, as seguintes atribuições:
I - definição das instâncias e mecanismos de controle, avaliação e de fiscalização das ações e serviços de saúde;
II - administração dos recursos orçamentários e financeiros destinados, em cada ano, à saúde;
III - acompanhamento, avaliação e divulgação do nível de saúde da população e das condições ambientais;
IV - organização e coordenação do sistema de informação de saúde;
V - elaboração de normas técnicas e estabelecimento de padrões de qualidade e parâmetros de custos que caracterizam a assistência à saúde;
VI - elaboração de normas técnicas e estabelecimento de padrões de qualidade para promoção da saúde do trabalhador;
VII - participação de formulação da política e da execução das ações de saneamento básico e colaboração na proteção e recuperação do meio ambiente;
VIII - elaboração e atualização periódica do plano de saúde;
IX - participação na formulação e na execução da política de formação e desenvolvimento de recursos humanos para a saúde;
X - elaboração da proposta orçamentária do Sistema Único de Saúde (SUS), de conformidade com o plano de saúde;
XI - elaboração de normas para regular as atividades de serviços privados de saúde, tendo em vista a sua relevância pública;
XII - realização de operações externas de natureza financeira de interesse da saúde, autorizadas pelo Senado Federal;
XIII - para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa correspondente poderá requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização;
XIV - implementar o Sistema Nacional de Sangue, Componentes e Derivados;
XV - propor a celebração de convênios, acordos e protocolos internacionais relativos à saúde, saneamento e meio ambiente;
XVI - elaborar normas técnico-científicas de promoção, proteção e recuperação da saúde;
XVII - promover articulação com os órgãos de fiscalização do exercício profissional e outras entidades representativas da sociedade civil para a definição e controle dos padrões éticos para pesquisa, ações e serviços de saúde;
XVIII - promover a articulação da política e dos planos de saúde;
XIX - realizar pesquisas e estudos na área de saúde;
XX - definir as instâncias e mecanismos de controle e fiscalização inerentes ao poder de polícia sanitária;
XXI - fomentar, coordenar e executar programas e projetos estratégicos e de atendimento emergencial.
Planalto, texto compilado, baixado em 31/10/2026.
Decreto-Lei 3.365/1941, art. 36 texto oficial ↗
Art. 36. É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização. O expropriante prestará caução, quando exigida.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 14.133/2021, art. 104, caput e V texto oficial ↗
Art. 104. O regime jurídico dos contratos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, as prerrogativas de:
V - ocupar provisoriamente bens móveis e imóveis e utilizar pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato nas hipóteses de:
a) risco à prestação de serviços essenciais;
b) necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, inclusive após extinção do contrato.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 216, caput e §§ 1º e 5º texto oficial ↗
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
I - as formas de expressão;
II - os modos de criar, fazer e viver;
III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas;
IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais;
V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.
§ 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.
§ 5º Ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 25/1937, art. 1º texto oficial ↗
Art. 1º Constitue o patrimônio histórico e artístico nacional o conjunto dos bens móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interêsse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico.
§ 1º Os bens a que se refere o presente artigo só serão considerados parte integrante do patrimônio histórico o artístico nacional, depois de inscritos separada ou agrupadamente num dos quatro Livros do Tombo, de que trata o art. 4º desta lei.
§ 2º Equiparam-se aos bens a que se refere o presente artigo e são também sujeitos a tombamento os monumentos naturais, bem como os sítios e paisagens que importe conservar e proteger pela feição notável com que tenham sido dotados pelo natureza ou agenciados pelo indústria humana.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto 3.551/2000, art. 1º, caput e § 1º texto oficial ↗
Art. 1º Fica instituído o Registro de Bens Culturais de Natureza Imaterial que constituem patrimônio cultural brasileiro.
§ 1º Esse registro se fará em um dos seguintes livros:
I - Livro de Registro dos Saberes, onde serão inscritos conhecimentos e modos de fazer enraizados no cotidiano das comunidades;
II - Livro de Registro das Celebrações, onde serão inscritos rituais e festas que marcam a vivência coletiva do trabalho, da religiosidade, do entretenimento e de outras práticas da vida social;
III - Livro de Registro das Formas de Expressão, onde serão inscritas manifestações literárias, musicais, plásticas, cênicas e lúdicas;
IV - Livro de Registro dos Lugares, onde serão inscritos mercados, feiras, santuários, praças e demais espaços onde se concentram e reproduzem práticas culturais coletivas.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 23, III e IV texto oficial ↗
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 24, VII, e §§ 1º e 2º texto oficial ↗
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 30, II e IX texto oficial ↗
Art. 30. Compete aos Municípios:
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 25/1937, arts. 5º a 8º texto oficial ↗
Por que juntos: Os quatro artigos formam a classificação legal do tombamento quanto ao modo: de ofício para os bens públicos (art. 5º), voluntário ou compulsório para os particulares (art. 6º), o que é o voluntário (art. 7º) e o que é o compulsório (art. 8º).
Art. 5º O tombamento dos bens pertencentes à União, aos Estados e aos Municípios se fará de ofício, por ordem do diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, mas deverá ser notificado à entidade a quem pertencer, ou sob cuja guarda estiver a coisa tombada, afim de produzir os necessários efeitos.
Art. 6º O tombamento de coisa pertencente à pessôa natural ou à pessôa jurídica de direito privado se fará voluntária ou compulsóriamente.
Art. 7º Proceder-se-à ao tombamento voluntário sempre que o proprietário o pedir e a coisa se revestir dos requisitos necessários para constituir parte integrante do patrimônio histórico e artístico nacional, a juízo do Conselho Consultivo do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, ou sempre que o mesmo proprietário anuir, por escrito, à notificação, que se lhe fizer, para a inscrição da coisa em qualquer dos Livros do Tombo.
Art. 8º Proceder-se-á ao tombamento compulsório quando o proprietário se recusar a anuir à inscrição da coisa.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 25/1937, art. 9º texto oficial ↗
Art. 9º O tombamento compulsório se fará de acôrdo com o seguinte processo: 1) o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, por seu órgão competente, notificará o proprietário para anuir ao tombamento, dentro do prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, ou para, si o quisér impugnar, oferecer dentro do mesmo prazo as razões de sua impugnação. 2) no caso de não haver impugnação dentro do prazo assinado. que é fatal, o diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional mandará por símples despacho que se proceda à inscrição da coisa no competente Livro do Tombo. 3) se a impugnação for oferecida dentro do prazo assinado, far-se-á vista da mesma, dentro de outros quinze dias fatais, ao órgão de que houver emanado a iniciativa do tombamento, afim de sustentá-la. Em seguida, independentemente de custas, será o processo remetido ao Conselho Consultivo do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, que proferirá decisão a respeito, dentro do prazo de sessenta dias, a contar do seu recebimento. Dessa decisão não caberá recurso.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 25/1937, art. 10 texto oficial ↗
Art. 10. O tombamento dos bens, a que se refere o art. 6º desta lei, será considerado provisório ou definitivo, conforme esteja o respectivo processo iniciado pela notificação ou concluído pela inscrição dos referidos bens no competente Livro do Tombo.
Parágrafo único. Para todas os efeitos, salvo a disposição do art. 13 desta lei, o tombamento provisório se equiparará ao definitivo.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 25/1937, art. 13 texto oficial ↗
Art. 13. O tombamento definitivo dos bens de propriedade partcular será, por iniciativa do órgão competente do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, transcrito para os devidos efeitos em livro a cargo dos oficiais do registro de imóveis e averbado ao lado da transcrição do domínio.
§ 1º No caso de transferência de propriedade dos bens de que trata êste artigo, deverá o adquirente, dentro do prazo de trinta dias, sob pena de multa de dez por cento sôbre o respectivo valor, fazê-la constar do registro, ainda que se trate de transmissão judicial ou causa mortis.
§ 2º Na hipótese de deslocação de tais bens, deverá o proprietário, dentro do mesmo prazo e sob pena da mesma multa, inscrevê-los no registro do lugar para que tiverem sido deslocados.
§ 3º A transferência deve ser comunicada pelo adquirente, e a deslocação pelo proprietário, ao Serviço do Patrimônio Histórico e Artistico Nacional, dentro do mesmo prazo e sob a mesma pena.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 25/1937, arts. 11 e 12 texto oficial ↗
Por que juntos: Os dois artigos dizem o que o tombamento faz com a alienação: o bem público tombado só passa de um ente a outro (art. 11), e o particular continua alienável, com as restrições da lei (art. 12).
Art. 11. As coisas tombadas, que pertençam à União, aos Estados ou aos Municípios, inalienáveis por natureza, só poderão ser transferidas de uma à outra das referidas entidades.
Parágrafo único. Feita a transferência, dela deve o adquirente dar imediato conhecimento ao Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional.
Art. 12. A alienabilidade das obras históricas ou artísticas tombadas, de propriedade de pessôas naturais ou jurídicas de direito privado sofrerá as restrições constantes da presente lei.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 25/1937, art. 17 texto oficial ↗
Art. 17. As coisas tombadas não poderão, em caso nenhum ser destruidas, demolidas ou mutiladas, nem, sem prévia autorização especial do Serviço do Patrimônio Histórico e Artistico Nacional, ser reparadas, pintadas ou restauradas, sob pena de multa de cincoenta por cento do dano causado.
Parágrafo único. Tratando-se de bens pertencentes á União, aos Estados ou aos municípios, a autoridade responsável pela infração do presente artigo incorrerá pessoalmente na multa.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 25/1937, art. 18 texto oficial ↗
Art. 18. Sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, não se poderá, na vizinhança da coisa tombada, fazer construção que lhe impeça ou reduza a visibílidade, nem nela colocar anúncios ou cartazes, sob pena de ser mandada destruir a obra ou retirar o objéto, impondo-se nêste caso a multa de cincoenta por cento do valor do mesmo objéto.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 25/1937, art. 19 texto oficial ↗
Art. 19. O proprietário de coisa tombada, que não dispuzer de recursos para proceder às obras de conservação e reparação que a mesma requerer, levará ao conhecimento do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional a necessidade das mencionadas obras, sob pena de multa correspondente ao dobro da importância em que fôr avaliado o dano sofrido pela mesma coisa.
§ 1º Recebida a comunicação, e consideradas necessárias as obras, o diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artistico Nacional mandará executá-las, a expensas da União, devendo as mesmas ser iniciadas dentro do prazo de seis mezes, ou providenciará para que seja feita a desapropriação da coisa.
§ 2º À falta de qualquer das providências previstas no parágrafo anterior, poderá o proprietário requerer que seja cancelado o tombamento da coisa.
§ 3º Uma vez que verifique haver urgência na realização de obras e conservação ou reparação em qualquer coisa tombada, poderá o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional tomar a iniciativa de projetá-las e executá-las, a expensas da União, independentemente da comunicação a que alude êste artigo, por parte do proprietário.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 25/1937, art. 20 texto oficial ↗
Art. 20. As coisas tombadas ficam sujeitas à vigilância permanente do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, que poderá inspecioná-los sempre que fôr julgado conveniente, não podendo os respectivos proprietários ou responsáveis criar obstáculos à inspeção, sob pena de multa de cem mil réis, elevada ao dôbro em caso de reincidência.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CPC, art. 1.072, I texto oficial ↗
Art. 1.072. Revogam-se:
I - o art. 22 do Decreto-Lei nº 25, de 30 de novembro de 1937;
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CPC, art. 892, § 3º texto oficial ↗
§ 3º No caso de leilão de bem tombado, a União, os Estados e os Municípios terão, nessa ordem, o direito de preferência na arrematação, em igualdade de oferta.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CPC, art. 537, caput e § 2º texto oficial ↗
Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito.
§ 2º O valor da multa será devido ao exequente.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 10.257/2001, art. 35 texto oficial ↗
Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de:
I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural;
III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.
§ 1º A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput.
§ 2º A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à aplicação da transferência do direito de construir.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 9.605/1998, arts. 62 e 63 texto oficial ↗
Por que juntos: Os dois artigos são os crimes contra o patrimônio cultural que fecham o regime do bem tombado: destruir ou deteriorar o bem protegido (art. 62) e alterar, sem autorização, a edificação ou o local protegido (art. 63).
Art. 62. Destruir, inutilizar ou deteriorar:
I - bem especialmente protegido por lei, ato administrativo ou decisão judicial;
II - arquivo, registro, museu, biblioteca, pinacoteca, instalação científica ou similar protegido por lei, ato administrativo ou decisão judicial: Pena - reclusão, de um a três anos, e multa.
Parágrafo único. Se o crime for culposo, a pena é de seis meses a um ano de detenção, sem prejuízo da multa.
Art. 63. Alterar o aspecto ou estrutura de edificação ou local especialmente protegido por lei, ato administrativo ou decisão judicial, em razão de seu valor paisagístico, ecológico, turístico, artístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental, sem autorização da autoridade competente ou em desacordo com a concedida: Pena - reclusão, de um a três anos, e multa.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
| Súmula ou tema | Tese | Fonte |
|---|---|---|
| STF, ADI 3.454 | A requisição administrativa “para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias” — prevista na Lei Orgânica do Sistema Único de Saúde (Lei 8.080/1990) — não recai sobre bens e/ou serviços públicos de outro ente federativo. | STF, Plenário, ADI 3.454/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 20/6/2022, Informativo 1059. |
| STJ, Tema 1.298○ | Aplicam-se os percentuais do art. 27, § 1º, do DL n. 3.365/1941 no arbitramento de honorários sucumbenciais devidos pelo autor em caso de desistência de ação de desapropriação por utilidade pública ou de constituição de servidão administrativa, os quais terão como base de cálculo o valor atualizado da causa. Esses percentuais não se aplicam somente se o valor da causa for muito baixo, caso em que os honorários serão arbitrados por apreciação equitativa do juiz, na forma do art. 85, § 8º, do CPC. | STJ, Primeira Seção, REsp 2.129.162/MG e REsp 2.131.059/MG, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, j. 9/4/2025 (recurso repetitivo, Tema 1.298), Informativo 847. |
| STJ, Pet 12.344/DF (Tema 1.073)○ | As Súmulas n. 12, 70 e 102 somente se aplicam às situações ocorridas até 12/01/2000, data anterior à vigência da MP 1.997-34. | STJ, Primeira Seção, Pet 12.344/DF, Rel. Min. Og Fernandes, j. 28/10/2020 (recurso repetitivo, revisão dos Temas 126 e 280 a 283 e Temas 1.071 a 1.073), Informativo 684. Fonte oficial ↗ · Dizer o Direito, PET 12344 ↗ · Dizer o Direito, Tema 1072 dos repetitivos ↗ |
| STJ, Súmula 652○ | A responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária. | STJ, Primeira Seção, Súmula 652, publicada em 06/12/2021, Informativo 720. |
| STJ, Tema 98 dos repetitivos○ | É permitida a imposição de multa diária (astreintes) a ente público para compeli-lo a fornecer medicamento a pessoa desprovida de recursos financeiros. | STJ, Primeira Seção, REsp 1.474.665/RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 26/4/2017 (recurso repetitivo, Tema 98), Informativo 606. |
| STJ, Temas 210 e 211○ | O termo inicial dos juros moratórios em desapropriações é o dia 1º de janeiro do exercício seguinte àquele em que o pagamento deveria ser feito. Os juros compensatórios, em desapropriação, somente incidem até a data da expedição do precatório original (…), não havendo hipótese de cumulação de juros moratórios com juros compensatórios. | STJ, Primeira Seção, REsp 1.118.103/SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, j. 24/2/2010 (recurso repetitivo, Temas 210 e 211), Informativo 424. |
Julgados de Turma ilustram como o tribunal decide, mas não são regra: na prova, a premissa é a lei ou o precedente qualificado.
| Julgado | O que decidiu | Fonte |
|---|---|---|
| STJ, AREsp 551.389/RN | Tratando-se de limitação administrativa, em regra, é indevido o pagamento de indenização aos proprietários dos imóveis abrangidos em área delimitada por ato administrativo, a não ser que comprovem efetivo prejuízo, ou limitação além das já existentes. | STJ, Segunda Turma, AREsp 551.389/RN, Rel. Min. Assusete Magalhães, j. 5/8/2023, Informativo 786. |
| STJ, AgRg no REsp 1.317.806/MG | A pretensão reparatória do esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade decorrente de limitações administrativas prescreve em cinco anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/1941. | STJ, Segunda Turma, AgRg no REsp 1.317.806/MG, Rel. Min. Humberto Martins, j. 6/11/2012, Informativo 508. |
| STJ, REsp 1.653.169/RJ | Em ação de desapropriação indireta é cabível reparação decorrente de limitações administrativas. | STJ, Primeira Turma, REsp 1.653.169/RJ, Rel. Min. Regina Helena Costa, j. 19/11/2019, Informativo 662. |
| STJ, REsp 1.340.335/CE | A transformação da área loteada por pousada no Parque Nacional de Jericoacoara se deu por desapropriação e gera o dever do Estado de indenizar a proprietária do imóvel. | STJ, Primeira Turma, REsp 1.340.335/CE, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 18/4/2023, Informativo 772. |
| STJ, REsp 407.212/SP | A instituição da servidão administrativa ocorreu dois anos antes da aquisição, pelas ora recorrentes, da propriedade rural. | STJ, Segunda Turma, REsp 407.212/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, j. 21/9/2004, Informativo 222. |
| STJ, REsp 1.309.158/RJ | O compartilhamento de infraestrutura de estação rádio base de telefonia celular por prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo caracteriza servidão administrativa, não ensejando direito à indenização ao locador da área utilizada para instalação dos equipamentos. | STJ, Quarta Turma, REsp 1.309.158/RJ, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 26/9/2017, Informativo 614. |
| STJ, REsp 1.991.456/SC | As razões que fundamentam a Súmula 652/STJ ("A responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária") são aplicáveis à tutela do patrimônio cultural. | STJ, Segunda Turma, REsp 1.991.456/SC, Rel. Min. Assusete Magalhães, j. 8/8/2023, Informativo 783. |
| STJ, REsp 2.218.969/SP | A mera intenção ou mesmo o início das obras de restauração de bem tombado não caracteriza por si só a perda de interesse processual, uma vez que o cumprimento integral da obrigação judicial é necessário para a extinção do processo por perda do objeto. | STJ, Segunda Turma, REsp 2.218.969/SP, Rel. Min. Afrânio Vilela, j. 19/8/2025, Informativo 859. |
| STJ, AgRg no AREsp 176.140/BA | A responsabilidade de reparar e conservar o imóvel tombado é do proprietário, salvo quando demonstrado que ele não dispõe de recurso para proceder à reparação. | STJ, Segunda Turma, AgRg no AREsp 176.140/BA, Rel. Min. Castro Meira, j. 18/10/2012, Informativo 507. |
| STJ, RMS 18.952/RJ | Ao município também é atribuída a competência para o tombamento de bens (art. 23, III, da CF/1988). | STJ, Segunda Turma, RMS 18.952/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, j. 26/4/2005, Informativo 244. |
| STJ, REsp 1.098.640/MG○ | A Turma conheceu em parte o recurso, mas desproveu-o provimento, considerando que, havendo tombamento geral de cidade protegida como patrimônio de importância histórico-cultural, aplicam-se as restrições do art. 17 do DL n. 25/1937 a todos os proprietários de imóvel na área tombada. | STJ, Segunda Turma, REsp 1.098.640/MG, Rel. Min. Humberto Martins, j. 9/6/2009, Informativo 398. |
| STJ, REsp 220.983/SP | A Turma confirmou o interesse processual do proprietário para ingressar com ação de desapropriação indireta em razão do ato do tombamento de imóvel na Avenida Paulista, em São Paulo, gravado com cláusulas de inalienabilidade, incomunicabilidade, impenhorabilidade, usufruto e fideicomisso. | STJ, Primeira Turma, REsp 220.983/SP, Rel. Min. José Delgado, j. 15/8/2000, Informativo 66. |
| STJ, REsp 2.195.999/ES | Diante da inércia persistente do poder público, admite-se a intervenção excepcional do Poder Judiciário para determinar a adoção de medidas administrativas necessárias à proteção do patrimônio cultural e ambiental, inclusive condicionando o licenciamento ambiental à observância dos procedimentos previstos na Instrução Normativa IPHAN n. 001/2015, sem que isso configure invasão da discricionariedade administrativa ou afronta ao princípio da separação dos poderes. | STJ, Segunda Turma, REsp 2.195.999/ES, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, j. 15/4/2026, Informativo 888. Fonte oficial ↗ · Dizer o Direito, Info 888 do STJ (1) ↗ · Dizer o Direito, Info 888 do STJ (2) ↗ |
Seção ou Plenário sem tese fixada, ou órgão julgador a conferir: ajudam a entender o tema, mas não são precedente qualificado.
| Julgado | O que decidiu | Fonte |
|---|---|---|
| STF, MS 25.295/DF○ | A União não pode requisitar hospitais municipais em situação de normalidade institucional, sem estado de defesa ou de sítio: a requisição sem amparo na Lei 8.080/1990 configurou intervenção no Município fora das hipóteses constitucionais. | STF, Plenário, MS 25.295/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 20/4/2005, Informativo 384. |
| STF, ACO 3.463 MC-Ref/SP | É incabível a requisição administrativa, pela União, de bens insumos contratados por unidade federativa e destinados à execução do plano local de imunização, cujos pagamentos já foram empenhados. | STF, Plenário, ACO 3.463 MC-Ref/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 8/3/2021, Informativo 1008. Fonte oficial ↗ · Dizer o Direito, Info 1008 do STF (1) ↗ · Dizer o Direito, Info 1008 do STF (2) ↗ |
| STJ, EREsp 209.297/SP | Descabe ação de indenização na hipótese de aquisição de imóvel em área de preservação florestal posterior aos Decretos estaduais ns. 10.251/1977 e 19.448/1982, referentes à criação do Parque Estadual da Serra do Mar, visto que deveria ser esse fato do conhecimento dos compradores, até pelo preço irrisório (simbólico) em relação ao tamanho da gleba, quando acertado na compra e venda. | STJ, Primeira Seção, EREsp 209.297/SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 13/6/2007, Informativo 323. |
Os pares que as bancas usam para construir alternativas erradas: o instituto, o vizinho com que se confunde, o critério que os separa e um exemplo.
| Instituto | Vizinho | O critério que separa | Exemplo | Onde caiu |
|---|---|---|---|---|
| Limitação administrativa | Servidão administrativa | Generalidade sem bem dominante e sem indenização, contra imóvel certo gravado em favor de obra ou serviço, com registro e indenização do prejuízo. | O limite de altura no bairro (limitação); a faixa sob a torre de energia (servidão). | caiu no TRF4 18º (Comissão do tribunal, 2022), q. 73 |
| Limitação que esvazia o bem | Desapropriação indireta | Restrição normativa sem perda da posse, em ação pessoal de cinco anos, contra apossamento físico do bem pelo Estado. | A zona de proteção que inviabiliza os lotes; a estrada aberta sobre a fazenda sem processo. | caiu no TRF2 19º (FGV, 2026), q. 75 |
| Requisição | Ocupação temporária | Perigo iminente, uso imediato e dano indenizado depois, contra uso planejado de terreno vizinho à obra, indenizado ao final, com caução quando exigida. | Os barcos da marina na enchente; o terreno baldio ao lado da ponte em obras. | — |
| Tombamento provisório | Tombamento definitivo | Notificação contra inscrição no Livro do Tombo; os efeitos são os mesmos, salvo a transcrição no registro de imóveis. | A demolição iniciada depois da notificação já é infração. | caiu no TJBA (FGV, 2026), q. 83 |
| Tombamento | Desapropriação | Restrição parcial que mantém o dono, em regra sem indenização, contra transferência do bem ao Estado com justa e prévia indenização. | O casarão tombado segue à venda; o desapropriado vira bem público. | caiu no TJMS 34º (FGV, 2025), q. 93 caiu no TJBA (FGV, 2026), q. 87 |
| Tombamento | Registro de bem imaterial | Bens materiais inscritos nos quatro Livros do Tombo, contra saberes, celebrações, formas de expressão e lugares inscritos nos livros do Decreto 3.551/2000. | O casarão colonial (tombamento); um modo tradicional de fazer queijo (registro). | — |
As 10 questões do banco ligadas aos tópicos, com o enunciado da prova. Escolha uma alternativa: o gabarito e a explicação de cada alternativa aparecem depois da resposta.
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caiu no TRF2 19º (FGV, 2026), q. 75
Caio recebeu herança de sua tia, correspondente a centenas de lotes de terra. Depois dos trâmites legais, iniciou a comercialização dos lotes. Logo após, foi editado o plano diretor do Município Beta que instituiu, na área onde se localizam os lotes, uma zona de proteção ambiental, restringindo o uso e a ocupação do solo. Inconformado, Caio ajuizou demanda judicial, postulando indenização a ser paga pelo Município, alegando prejuízo. Considerando a legislação em vigor e a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, é correto afirmar que
instituto vizinho Inverte a nota da limitação: ela é geral e abstrata, dirigida a proprietários indeterminados; a determinação específica sobre um bem é traço da servidão e do tombamento.
generalização indevida Nega a exceção. A regra é não indenizar, mas o prejuízo efetivo e diferenciado, que reduz o valor econômico do bem, gera indenização (Marrara; STJ, AREsp 551.389/RN, julgado de Turma).
instituto vizinho A limitação não é provisória: é geral e, em regra, de duração indeterminada, como o limite de altura ou a reserva legal. O caráter transitório é da requisição e da ocupação temporária.
generalização indevida Não há regra que reserve a indenização ao imóvel rural, e a prova do prejuízo é sempre exigida; a zona de proteção do caso é urbana, criada pelo plano diretor (CF, art. 182, § 2º).
Correta: em regra não se indeniza, mas o STJ admite a indenização quando a limitação reduz o valor econômico do bem e o dono prova o prejuízo efetivo (STJ, AREsp 551.389/RN, julgado de Turma).
Gabarito definitivo: E. A chave é a generalidade: a limitação atinge todos e não indeniza, salvo o dano anormal e específico, que se cobra em ação pessoal de cinco anos (DL 3.365/1941, art. 10, parágrafo único).
Tópico: 2. Limitações administrativas
caiu no TRF4 18º (Comissão do tribunal, 2022), q. 73
Assinale a alternativa CORRETA. A respeito das formas de intervenção do Estado na propriedade, a instalação de redes de energia elétrica é exemplo de:
Correta: a linha de energia grava o imóvel de modo permanente em favor de um serviço público, o bem dominante; declarada a utilidade pública, a concessionária promove a servidão e indeniza o prejuízo (DL 3.365/1941, art. 40; Lei 8.987/1995, art. 29, IX).
instituto vizinho A desapropriação indireta é o apossamento do bem pelo Estado sem o devido processo, com perda da propriedade; a rede elétrica não retira a propriedade, só grava a faixa.
instituto vizinho O tombamento protege o valor cultural do próprio bem (Decreto-Lei 25/1937, art. 1º); a rede elétrica não preserva nada no imóvel atingido.
instituto vizinho A requisição pressupõe iminente perigo público e uso transitório (CF, art. 5º, XXV); a rede é planejada e permanente.
instituto vizinho A ocupação temporária é transitória e serve à execução de obra vizinha (DL 3.365/1941, art. 36); a rede se instala para durar.
Gabarito definitivo: A. As cinco alternativas são as formas de intervenção; decide o bem dominante (o serviço de energia) e a permanência do uso, que fazem da rede uma servidão.
Tópico: 3. Servidão administrativa
caiu no TJRJ 49º (Vunesp, 2023), q. 72
O ato administrativo que tem por objeto a utilização compulsória de um serviço prestado por um particular, em favor da administração pública, para atender uma situação extraordinária e emergencial, é denominado
instituto vizinho A servidão é direito real sobre imóvel, permanente, para serventia pública; não é uso de serviço na emergência e não pressupõe aquiescência.
instituto vizinho A ocupação temporária é uso planejado de imóvel, sem perigo iminente, e nenhuma das duas figuras depende de autorização judicial.
instituto vizinho Desapropriação transfere a propriedade, com indenização prévia; a requisição só usa o bem ou o serviço, com indenização ulterior.
Correta: a requisição é autoexecutória diante do iminente perigo público e assegura indenização ulterior, se houver dano (art. 5º, XXV).
instituto vizinho Desapropriação indireta é o apossamento sem processo regular; nada tem com o uso emergencial de serviço.
Gabarito definitivo: D. O uso compulsório de bem ou serviço particular no perigo iminente é a requisição do art. 5º, XXV: dispensa acordo e ordem judicial, e a indenização vem depois, se houver dano.
caiu no TJBA (FGV, 2026), q. 83
O Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) instaurou processo de tombamento de determinado imóvel urbano de valor histórico. Após a notificação do proprietário, mas antes da inscrição definitiva no Livro do Tombo, o proprietário iniciou obra de demolição parcial do bem, alegando que o tombamento ainda não estava concluído. À luz do Decreto-Lei nº 25/1937, é correto afirmar que:
inversão de regra e exceção Desde a notificação, o tombamento provisório já produz os efeitos do definitivo, inclusive a proibição de demolir (DL 25/1937, art. 10, parágrafo único; art. 17).
inversão de regra e exceção A inscrição só converte o provisório em definitivo; a única diferença que a lei guarda é a transcrição no registro de imóveis (art. 10, parágrafo único, e art. 13).
instituto vizinho Demolir coisa tombada é proibido em caso nenhum, e reparar, pintar ou restaurar exige prévia autorização especial, e não mera comunicação (art. 17).
Correta: o tombamento é provisório desde a notificação e, para todos os efeitos salvo a transcrição do art. 13, equipara-se ao definitivo (art. 10, parágrafo único).
quantitativo A lei não fixa prazo de duração do tombamento provisório; os noventa dias são invenção da alternativa. O que limita a demora é a duração razoável do processo, na leitura de Marrara.
Gabarito definitivo: D. A notificação é o marco: dali em diante, o bem já está sob o regime do tombamento (art. 10, parágrafo único), e a obra de demolição é infração.
Tópico: 5. Tombamento
caiu no TJBA (FGV, 2026), q. 87
Há um prédio tombado na cidade de Salvador/BA e que sofre com abandono e degradação há algum tempo. Ao longo dos anos, a Prefeitura da cidade anunciou inúmeros projetos de restauração, mas nenhum, de fato, se concretizou. Com a omissão do poder público, o Ministério Público do Estado da Bahia ajuizou ação civil pública exigindo a restauração do imóvel em 1 ano, sob pena de multa. Ajuíza julgou procedente o pedido, e o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia confirmou a sentença. O município interpôs recurso especial sob o argumento de que o Estado da Bahia também deveria integrar o polo passivo da ação, pois também tombou o prédio, e que a ação perdeu o objeto, pois as obras foram iniciadas. A respeito do caso concreto, considerando a jurisprudência dos Tribunais Superiores, é correto afirmar que:
inversão de regra e exceção Inverte as posições: o dever primário de conservar é do proprietário, e o ente público assume as obras quando o dono não tem recursos (DL 25/1937, art. 19; STJ, AgRg no AREsp 176.140/BA, julgado de Turma).
generalização indevida A multa cominatória cabe contra a Fazenda Pública: o CPC a destina ao exequente, e não ao réu (CPC, art. 537, caput e § 2º), e o STJ admite astreintes contra ente público (STJ, Tema 98 dos repetitivos○, repetitivo).
Correta: é a tese do STJ, REsp 2.218.969/SP, julgado de Turma; a mera intenção ou o início das obras não esvazia o interesse processual, e só o cumprimento integral extingue o processo por perda do objeto.
instituto vizinho Não há litisconsórcio necessário: os entes respondem de forma solidária, com execução subsidiária, e o autor pode demandar qualquer deles (STJ, Súmula 652○, aplicada ao patrimônio cultural no STJ, REsp 1.991.456/SC, julgado de Turma).
instituto vizinho O tombamento é intervenção restritiva: não retira a propriedade nem faz do Estado coproprietário; só a desapropriação é supressiva.
Gabarito definitivo: C. A FGV seguiu julgado de Turma do STJ de 2025; as erradas misturam solidariedade com litisconsórcio necessário e restrição com supressão da propriedade.
Tópico: 5. Tombamento
caiu no TJMS 34º (FGV, 2025), q. 93
O Estado Delta tombou, por meio de decreto, o prédio do teatro onde ocorreu a apresentação da primeira ópera no Brasil. Maria, proprietária do imóvel, pretendia vendê-lo para custear um tratamento de saúde. Diante do tombamento realizado, Maria continuou com a gestão do espaço cultural utilizado para importantes espetáculos. No entanto, Maria está suportando despesas excessivas, em razão de exigências do estado, para reparação e preservação do imóvel. Em relação ao referido caso, é correto afirmar que:
Correta: a banca tratou o tombamento como restrição parcial de uso, que em regra não indeniza, porque a dona continua a usar, fruir e dispor do bem. A qualificação como espécie de limitação é uma das correntes; Marrara prefere a autonomia do instituto, mas chega à mesma conclusão sobre a indenização.
instituto vizinho A intenção de vender não configura desapropriação indireta, que exige apossamento ou esvaziamento econômico do bem; o tombamento não impede a alienação (DL 25/1937, art. 12).
inversão de regra e exceção O tombamento compulsório é ato unilateral: dispensa a anuência do dono, a quem a lei assegura notificação e impugnação (DL 25/1937, art. 8º; art. 9º).
instituto vizinho Não existe remuneração anual de outorga ao dono do bem tombado; sem recursos para as obras, ele comunica o órgão, e o ente faz as obras ou desapropria (art. 19).
deslocamento de competência O tombamento não é ato expropriatório e não depende de anuência do Legislativo: faz-se por ato administrativo, no processo do Decreto-Lei 25/1937, embora a lei também possa tombar.
Gabarito definitivo: A. Despesas de conservação não transformam o tombamento em desapropriação; a regra é a não indenização, e o caminho do dono sem recursos é o art. 19.
Tópico: 5. Tombamento
caiu no TJPA (FGV, 2026), q. 71
Durante vistoria realizada por órgão estadual competente, constatou-se que determinado imóvel urbano formalmente tombado no âmbito do Estado do Pará em razão de reconhecido valor histórico e arquitetônico, e localizado no centro histórico de município paraense, havia sido pintado, reformado e tinha recebido nova fachada comercial, sem que o proprietário tivesse solicitado qualquer autorização prévia. Durante a vistoria, o proprietário alegou que, por se tratar apenas de obra estética, não estaria sujeito a qualquer controle prévio do poder público. Sobre a hipótese, é correto afirmar que:
generalização indevida A lei exige a prévia autorização especial do órgão de proteção que tombou o bem; não há autorização conjunta de prefeitura e bombeiros nem audiência pública como condição (art. 17).
inversão de regra e exceção A autorização é exigida para reparar, pintar ou restaurar em qualquer caso, e não só diante de risco estrutural; o laudo de engenheiro é exigência que a lei não faz (art. 17).
transplante de prazo Não há regularização posterior em quinze dias: a autorização é prévia, e a obra sem ela sujeita o dono a multa de cinquenta por cento do dano (art. 17).
inversão de regra e exceção Comunicação posterior não substitui a autorização prévia, e a simples pintura está expressamente sujeita a ela (art. 17).
Correta: as coisas tombadas não podem ser reparadas, pintadas ou restauradas sem prévia autorização especial do órgão, que também as vigia (DL 25/1937, art. 17; art. 20). A expressão qualquer forma de intervenção se lê dentro do art. 17: destruir, demolir ou mutilar continua proibido em caso nenhum.
Gabarito definitivo: E. Obra estética não escapa do controle: a autorização é prévia, especial e alcança até a pintura (art. 17).
Tópico: 5. Tombamento
caiu no TJRJ 50º (Vunesp, 2025), q. 72
Segundo o artigo 216 da Constituição, “constituem patri-mônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, por-tadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira (...).” Nesse sentido, é correto afirmar que, para fins de prote-ção do patrimônio cultural brasileiro, com base na legisla-ção e na jurisprudência nacional:
deslocamento de competência O art. 24, VII, dá a competência legislativa concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal; os Municípios não constam do rol e legislam pela competência suplementar (art. 30, II e IX).
Correta: é a letra do art. 216, § 5º, o tombamento feito pelo próprio constituinte, que dispensa processo administrativo.
quantitativo O tombamento compulsório exige notificação do dono, com prazo para anuir ou impugnar (DL 25/1937, art. 9º), e os Livros do Tombo são quatro, não cinco (art. 4º).
deslocamento de competência A competência material para proteger o patrimônio cultural é comum aos três níveis (CF, art. 23, III e IV); os Estados também tombam.
inversão de regra e exceção A competência comum não traz hierarquia: mais de um ente pode tombar o mesmo bem, inclusive bem de ente maior. O STJ reconheceu a competência do Município para tombar, em caso de bem do Estado (STJ, RMS 18.952/RJ, julgado de Turma), e o banco liga à mesma tese a ACO 1.208 do STF, fora da base ○.
Gabarito definitivo: B. Quatro alternativas erram competência ou procedimento; a certa é a letra do art. 216, § 5º, o caso clássico de tombamento por norma.
Tópico: 5. Tombamento
caiu no TRF4 18º (Comissão do tribunal, 2022), q. 83
Assinale a alternativa CORRETA. O reconhecimento de que um bem imóvel tem valor histórico-artístico e que, consequentemente, deve ser preservado pode ser feito por meio de:
deslocamento de competência Não existe declaração de relevância por decreto legislativo do Congresso como via de proteção; a proteção vem de ato do órgão competente, de lei ou de decisão judicial.
deslocamento de competência O Ministério Público não tomba bens: promove a ação civil pública para que o Judiciário reconheça o valor cultural e imponha a proteção (Lei 7.347/1985, art. 1º, III).
Correta: o reconhecimento se faz por ato administrativo do órgão de proteção, no processo do Decreto-Lei 25/1937, ou por decisão judicial em ação própria, como a ação civil pública. A banca aceitou o tombamento por decisão judicial, figura que as obras lidas pela casa não tratam ○.
generalização indevida O IPHAN tomba pela União, mas sem exclusividade: a competência material é comum, e Estados e Municípios têm órgãos próprios (CF, art. 23, III).
generalização indevida A alternativa C está correta.
Gabarito definitivo: C. A banca separou quem reconhece o valor cultural (o órgão de proteção e o juiz) de quem só provoca (o Ministério Público) e de quem não tem exclusividade (o IPHAN).
Tópico: 5. Tombamento
caiu no TJPR (FGV, 2023), q. 92
O Palácio da Liberdade, o Museu Escola Alfredo Andersen e o Palacete do Batel são exemplos de bens tombados situados na Cidade de Curitiba. Sobre o tombamento, é correto afirmar que:
vigência O direito de preferência do art. 22 do Decreto-Lei 25/1937 foi revogado pelo CPC de 2015 (art. 1.072, I); hoje há só a intimação dos entes na alienação judicial (CPC, art. 892, § 3º).
vigência A regra da notificação prévia dos titulares da preferência estava no art. 22, revogado pelo CPC de 2015; o CPC manda intimar os entes antes da alienação judicial do bem tombado.
Correta: é a letra do art. 1º, caput, do Decreto-Lei 25/1937.
inversão de regra e exceção O art. 1º, § 2º, equipara aos bens do patrimônio os monumentos naturais, sítios e paisagens; e os bens públicos também se tombam (art. 5º).
transplante de prazo O registro especial dos negociantes existe (art. 26), mas a apresentação é semestral, de relações completas das coisas históricas e artísticas que possuam, e não relatório anual.
Gabarito definitivo: C. A alternativa C reproduz o art. 1º do Decreto-Lei 25/1937. A e B tratam da preferência do art. 22, revogada pelo CPC de 2015 (art. 1.072, I); D contraria o art. 1º, § 2º, e o art. 5º.
Tópico: 5. Tombamento
Cada questão escrita tem um estudo de caso em página própria: o caso completo, o que a banca pediu, como se pontuou, o roteiro da resposta e os parágrafos-modelo.
Perguntas de provas orais reais ou simuladas, reunidas como norte de estudo: mostram como a banca costuma transformar o tema em arguição. Antes de abrir a resposta, tente responder mentalmente ou, melhor, em voz alta, como na sala de prova; depois compare com a tese, o fundamento e a ressalva.
O último olhar antes da prova: o que mais cai, as confusões que a banca arma e as âncoras de memória.
Data de acesso de todas as fontes: 27/10/2026.
Questões e espelhos: 145 provas reunidas pelo curso. Leis: transcrição indicada em cada dispositivo, a conferir no Planalto quando marcada com ○. Julgados: base de jurisprudência do Togado e sítios oficiais.