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Administrativo · Curso Togado · capítulo 20
Titularidade, espécies e afetação; impenhorabilidade, imprescritibilidade e detenção; autorização, permissão e concessão de uso; alienação na Lei 14.133/2021 e investidura; terras devolutas, terrenos de marinha, aforamento e laudêmio
Antes de começar
O terreno vazio da prefeitura pode ser vendido? A praça abandonada pode ser usucapida? A casa construída sobre terreno de marinha paga o quê, e a quem? Bens públicos são o patrimônio com que o Estado presta serviços, e por isso o direito os protege: não se penhoram, não se usucapem e só se vendem com requisitos. O regime, porém, tem gradações, e a banca vive delas.
A cobrança objetiva é recente e espalhada: classificação e características (TJDFT, TRF4, TJPA, TJRJ), a vaga de táxi como permissão de uso (TJMS), a investidura (TJSP) e a alienação por autarquia (TRF3), e, nos tribunais federais, os terrenos de marinha: usucapião do domínio útil (TRF2) e prazos do laudêmio (TRF3). A divisão pende para a lei, com o Tema 1.142 e o STJ nos bens da União.
Ao final do capítulo, é preciso conseguir:
Incidência no banco
| Fase | Questões | Provas |
|---|---|---|
| Objetiva | 13 | TJDFT 2023, TJMS 34º 2025, TJPA 2026, TJPE 2026, TJRJ 49º 2023, TJRJ 50º 2025, TJSC 2024, TJSP 190º 2023, TRF2 17º 2018, TRF2 19º 2026, TRF3 19º 2018, TRF3 21º 2025, TRF4 18º 2022 |
| Discursiva | 0 | — |
| Sentença | 0 | — |
Nas provas objetivas da justiça estadual: 8 questões em 8 de 26 provas do banco (30,8%), 3 bancas (FGV 4, Vunesp 3 e Cebraspe 1), entre 2023 e 2026.
Nas provas objetivas da justiça federal: 5 questões em 5 de 9 provas do banco (55,6%), 3 bancas (Comissão do tribunal 2, banca própria 2 e FGV 1), entre 2018 e 2026.
O que a banca cobrou nessas objetivas: 5 questões pela letra da lei, 4 questões mistas (lei e jurisprudência), 2 questões pela doutrina e 2 questões pela jurisprudência.
Tópicos com mais questões: Características, espécies e regime protetivo (7), Alienação de bens públicos (3) e Bens da União: terrenos de marinha e terras devolutas (2).
Na segunda fase, o banco ainda não registra questão escrita com o núcleo no tema.
Números das 145 provas reunidas pelo curso, recalculados a cada geração da página.
Para aproveitar este capítulo, é preciso ter lido e compreendido:
O prédio da prefeitura, a praça, o carro da autarquia e a sede de uma empresa pública: tudo isso é bem público? Pelo Código Civil, a resposta depende de quem é o dono, e não do uso. São públicos os bens das pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja quem for o proprietário. É o critério da titularidade1.
CC, arts. 98 e 99 texto oficial ↗
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.
Pessoas de direito público interno são a União, os Estados, o Distrito Federal, os Territórios, os Municípios, as autarquias, inclusive as associações públicas (consórcios públicos de direito público), e as demais entidades de caráter público criadas por lei. Exemplo: o veículo do Detran autárquico é bem público; o da Petrobras, sociedade de economia mista, não.
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Marrara resume o critério:
«O critério empregado pelo Código Civil reside na titularidade. É a natureza jurídica do sujeito, do proprietário, do dono que pauta a natureza do bem em seu patrimônio.»
Há quem ache o critério do Código estreito. A corrente funcionalista sustenta que o art. 98 não esgota os bens públicos: o bem de pessoa jurídica de direito privado afetado à prestação de serviço público também receberia regime público. Foi a alternativa considerada certa pela VUNESP no TJRJ de 2025, no gabarito definitivo. Marrara chega perto por outro caminho: o bem continua privado, mas, se essencial a uma função pública, ingressa no domínio público impróprio, com restrições de direito público2.
Para o autor, a fronteira da titularidade não cede:
«jamais serão públicos os bens de empresas, associações e fundações estatais privadas.»
De quem é o bem e qual o regime
| Titular | Natureza do bem | Regime | Exemplo |
|---|---|---|---|
| Pessoa jurídica de direito público (inclusive autarquia e associação pública) | Público | Inalienável se afetado; impenhorável; imprescritível | Hospital estadual; terreno baldio do Município |
| Estatal que presta serviço público sem concorrência, bem essencial ao serviço | Privado, no domínio público impróprio | Restrições de direito público enquanto afetado | Estação de tratamento de água da companhia estadual |
| Estatal que explora atividade econômica em concorrência | Privado | Direito privado: penhora e usucapião possíveis; sem precatório (Tema 253) | Agência de banco estatal |
| Concessionária privada | Privado (bens reversíveis com restrições contratuais) | Direito privado com limites do contrato | Ônibus da empresa concessionária |
Na jurisprudência, a proteção ao bem de estatal é casuística e condicionada. A Terceira Turma do STJ negou usucapião de imóvel afetado a finalidade pública essencial de sociedade de economia mista que atua sem concorrência; o julgado é de Turma e não alcança qualquer estatal. Do outro lado, a estatal em regime concorrencial não tem precatório, e a penhora feita antes de a União suceder a empresa privada vale.
STJ, REsp 2.173.088 julgado de Turma: não é regra
Julgado de Turma, sem tese vinculante:
Não há possibilidade de usucapião de imóvel afetado à finalidade pública essencial pertencente à sociedade de economia mista que atua em regime não concorrencial.
Em resumo: Julgado de Turma, sem tese vinculante; não é regra de prova.
STJ, Terceira Turma, REsp 2.173.088/DF, Rel. Min. Nancy Andrighi, j. 8/10/2024, Informativo 829. Julgado de Turma, sem tese vinculante.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
STF, Tema 253○ precedente qualificado
Sociedades de economia mista que desenvolvem atividade econômica em regime concorrencial não se beneficiam do regime de precatórios, previsto no art. 100 da Constituição da República.
STF, Plenário, RE 599.628, Red. p/ o acórdão Min. Joaquim Barbosa, j. 25/5/2011 (repercussão geral, Tema 253).
STF, Tema 355○ precedente qualificado
É válida a penhora em bens de pessoa jurídica de direito privado, realizada anteriormente à sucessão desta pela União, não devendo a execução prosseguir mediante precatório.
STF, Plenário, RE 693.112/MG, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 9/2/2017 (repercussão geral, Tema 355), Informativo 853.
Aprofundamento O regime híbrido das estatais e a execução contra a ECT estão no capítulo 3. ir →
Domínio eminente é o poder de governo do Estado soberano sobre todo o seu território, sobre bens públicos e privados: dele derivam o poder de polícia, a desapropriação e as restrições à propriedade. Domínio público é outra coisa: o patrimônio do Estado, ou, em sentido estrito, os bens sob regime público. O domínio eminente não é propriedade e convive com a garantia da propriedade privada; por isso não se confunde com os bens públicos3.
«o “domínio eminente” nada mais é que o poder de governo e de administração que a ordem internacional reconhece a um Estado soberano sobre seu território e sobre o povo nele situado.»
A titularidade vem da Constituição, não da lei local. São do Estado as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas as decorrentes de obras da União (CF, art. 26, I). Exemplo: o aquífero achado sob o Município é do Estado, e a lei municipal que o declara bem municipal é inconstitucional. Armadilha: a banca confunde a competência privativa da União para legislar sobre águas (art. 22, IV) com a titularidade do bem.
Como caiu em prova
O art. 99 classifica os bens públicos pela destinação. O critério decisivo, para Marrara, é a afetação: o vínculo jurídico do bem a uma finalidade pública. Os de uso comum e os de uso especial são afetados; os dominicais, não4.
«A diferença dos bens públicos reside, por conseguinte, na afetação.»
A espécie depende do uso que a lei ou o ato atribuíram, e não da aparência. A rodovia é de uso comum, ainda que pedagiada; o museu é de uso especial, porque é estabelecimento da Administração aberto aos usuários do serviço. As terras indígenas não são dominicais: são bens da União afetados ao usufruto dos índios. E, salvo lei em contrário, os bens das pessoas de direito público com estrutura de direito privado presumem-se dominicais (art. 99, parágrafo único)5.
«Art. 99. São bens públicos: I - os de uso comum do povo1, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; II - os de uso especial2, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III - os dominicais3, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais4 os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado. Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação5, na forma que a lei determinar. Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei6. Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião7.»
Como caiu em prova
Afetar é vincular juridicamente um bem a uma função pública concreta; desafetar é desfazer o vínculo, e o bem passa a dominical. Exemplo: o prefeito transfere a secretaria para outro prédio e desafeta o antigo, que pode então ser vendido. Reafetar é trocar a destinação ou somar usos primários6.
«Afetar nada mais é que conectar ou “vincular juridicamente” um determinado bem a certa função pública concreta.»
A afetação se faz de três modos teóricos7:
Marrara rejeita a terceira forma: o desuso, por longo que seja, não transforma a praça em dominical, e vendê-la sem desafetação formal é ilegal. Admitir a desafetação fática seria aceitar o costume como fonte de normas administrativas. Coisa diversa é a destruição do bem: o prédio que desaba deixa de produzir a utilidade, e a afetação desaparece com ele8.
«A afetação fática, conquanto possa ser reconhecida no plano dos conceitos, não é válida no direito brasileiro»
A desafetação precisa de lei? O Código manda observar a forma que a lei determinar (art. 100), e Marrara admite a desafetação por ato legislativo ou administrativo. A Constituição exige lei para alterar ou suprimir espaço territorial especialmente protegido, e decreto não basta. Exemplo: a redução do Parque Nacional do Jamanxim para a Ferrogrão foi feita por lei de conversão de medida provisória, e o STF a validou, condicionada ao licenciamento e às demais obrigações legais.
CF, art. 225, caput e § 1º, III texto oficial ↗
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
STF, ADI 6.553 precedente qualificado
É constitucional — por estar em harmonia com o art. 225, § 1º, III, da CF/1988 e com o princípio do desenvolvimento sustentável — a desafetação de áreas do Parque Nacional do Jamanxim para a implantação da Ferrogrão (EF-170), após o licenciamento e o atendimento das demais obrigações legais.
STF, Plenário, ADI 6.553/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 21/5/2026, Informativo 1218.
Como caiu em prova
CC, arts. 100 a 102 texto oficial ↗
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Quatro características formam o regime dos bens públicos. Nenhuma é absoluta, e a banca explora justamente as gradações:
As características e o seu alcance
| Característica | Alcance | Fundamento | Exemplo |
|---|---|---|---|
| Inalienabilidade | Só dos afetados, enquanto afetados; os dominicais se alienam com os requisitos da lei | CC, arts. 100 e 101 | A escola em funcionamento não se vende; o prédio vazio desafetado, sim |
| Impenhorabilidade | Todos os bens de pessoa de direito público | CF, art. 100 (precatórios) | O credor do Estado não penhora o terreno baldio: entra na fila do precatório |
| Imprescritibilidade | Todos os bens públicos, móveis ou imóveis, afetados ou não | CF, arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único; CC, art. 102 | Trinta anos de posse não dão usucapião de terra pública |
| Não onerabilidade | Afetados, sem exceção; dominicais, divergência | Inalienabilidade e precatórios | O Município não hipoteca a sede da prefeitura |
A impenhorabilidade vem do regime de precatórios: as dívidas da Fazenda decorrentes de sentença são pagas por ordem cronológica, e nenhum bem de pessoa de direito público, afetado ou não, vai a leilão judicial. Para os afetados, há um segundo fundamento: o juiz que os penhorasse estaria desafetando por conta própria9.
CF, art. 100, caput texto oficial ↗
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
«Mesmo sem o sistema de precatórios, esses bens continuariam impenhoráveis, pois, no direito brasileiro, a inalienabilidade a induz.»
O dominical é alienável. Se pode ser vendido, pode ser hipotecado ou dado em anticrese?
A frase de Marrara que separa penhora e garantia:
«A penhorabilidade judicial não os atinge, mas a oneração por instituto de garantia real, sim.»
A imprescritibilidade é a característica mais ampla. A Constituição veda a usucapião de imóveis públicos urbanos e rurais; o Código a estende a todos os bens públicos, móveis ou imóveis, afetados ou dominicais. A Súmula 340 do STF, anterior à Constituição, já proibia a usucapião de dominicais ○. Exemplo: quem ocupa por vinte anos um terreno estadual sem uso não adquire nada11.
CF, art. 183, § 3º; art. 191, parágrafo único texto oficial ↗
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
«Ao contrário da alienabilidade, existente de modo bastante limitado, a prescritibilidade é incompatível por completo com o regime do domínio público estatal.»
Sem usucapião, a ocupação irregular de bem público não é posse perante o ente público: é detenção. O ocupante não tem direito de retenção nem indenização por benfeitorias ou acessões. Exemplo: quem construiu uma casa em área pública é removido sem receber pela construção.
STJ, Súmula 619○
A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.
Redação da coletânea de súmulas do curso, a conferir no tribunal.
A detenção vale contra o Poder Público. Entre particulares, a disputa pela posse de bem dominical pode ir a interdito possessório, segundo julgado de Turma do STJ: um ocupante pode defender-se do esbulho de outro, sem que isso gere direito contra o Estado.
STJ, REsp 1.296.964 julgado de Turma: não é regra
Julgado de Turma, sem tese vinculante:
É possível o manejo de interditos possessórios em litígio entre particulares sobre bem público dominical.
STJ, Quarta Turma, REsp 1.296.964/DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 18/10/2016, Informativo 594.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
Fonte oficial ↗ · Dizer o Direito, Info 594 do STJ (1) ↗ · Dizer o Direito, Info 594 do STJ (2) ↗
Caso prático · A área ribeirinha
Há doze anos, um comerciante ocupa área do Estado destinada à proteção ambiental e ao uso coletivo da população ribeirinha, onde ergueu um pequeno quiosque turístico. Ajuíza ação de usucapião e, alternativamente, pede que a área possa ser penhorada para garantir uma dívida civil. O Estado estuda conceder o uso da área a quem explore o turismo de forma ordenada.
A pergunta: Os pedidos procedem? O Estado precisa desafetar a área para conceder o uso?
Conclusão: Os dois pedidos são improcedentes. O bem é público e afetado, imprescritível e impenhorável, e o Estado pode outorgar o uso por concessão sem desafetá-lo e sem lei específica para cada bem.
Como caiu em prova
Treino para a oral
Pode o particular usar bem público? Pode, e de duas maneiras. No uso comum, todos usam, de modo anônimo e em igualdade, sem consentimento individual: caminhar na praça, banhar-se no mar, trafegar na estrada. No uso privativo, a Administração confere a pessoa determinada, por título individual, a exclusividade sobre parcela do bem: o túmulo no cemitério, a loja no mercado municipal, a lanchonete na faculdade pública12.
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.
O uso comum pode ser gratuito ou remunerado, conforme a lei da entidade: o pedágio da rodovia e a tarifa do parque não desnaturam o uso comum. Quando há condição (pagamento, horário, tipo de veículo), fala-se em uso comum extraordinário; sem condição, ordinário. E o uso que segue a destinação principal é normal; o que atende a fim acessório, como a feira de profissões no ginásio da universidade, é anormal, admitido se não prejudicar o primeiro12.
O uso privativo de bem afetado depende de título de direito público: autorização, permissão ou concessão de uso. Os dominicais admitem também instrumentos de direito privado, como locação, arrendamento, superfície e direito real de uso; os bens estatais privados se gerem pelo direito privado13.
A autorização de uso é ato unilateral, discricionário e precário, revogável a qualquer tempo, em regra sem indenização. Atende ao interesse do próprio beneficiário, cria faculdade (e não dever) de usar e dispensa licitação e lei. Exemplo: o uso da quadra pública para um torneio de fim de semana, ou da rua para uma festa junina do bairro14.
«A “autorização de uso” constitui ato administrativo marcado pela precariedade e pela discricionariedade.»
A permissão de uso também é ato unilateral, discricionário e precário, mas a doutrina clássica a reserva ao uso de interesse coletivo, com dever de usar sob pena de cassação. Exemplo: a banca de jornal na calçada e a feira livre na rua. Marrara acha a fronteira com a autorização impraticável e admite fundir as duas figuras15.
A crítica do autor:
«na prática, ainda se mostra praticamente impossível diferenciar as situações de autorização das que demandam permissão»
A concessão de uso é contrato bilateral, com prazo, personalíssimo, remunerado ou gratuito, precedido de licitação, salvo contratação direta. É o título do uso privativo mais estável, que exige investimento. Exemplo: o restaurante no aeroporto público ou a loja no mercado municipal, por dez anos16.
«A “concessão” caracteriza-se pela natureza contratual, bilateral e pela presença de termo final (prazo de duração).»
CC, art. 1.225, caput, XI e XII texto oficial ↗
Art. 1.225. São direitos reais:
XI - a concessão de uso especial para fins de moradia;
XII - a concessão de direito real de uso;
Dois títulos de uso são direitos reais. A concessão de direito real de uso (Decreto-Lei 271/1967) recai sobre terreno público, tem fins específicos, como urbanização, industrialização, edificação e cultivo, resolve-se se o bem tiver outra destinação e se transmite por ato entre vivos ou por sucessão17.
Decreto-Lei 271/1967, art. 7º ○ resumo do dispositivo texto oficial ↗
Institui a concessão de direito real de uso de terrenos públicos, remunerada ou gratuita, como direito real resolúvel, para fins específicos, como urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra e preservação das comunidades tradicionais (art. 7º), e a estende ao espaço aéreo desses terrenos (art. 8º). Resolve-se antes do termo se o concessionário der ao imóvel destinação diversa (art. 7º, § 3º) e transfere-se por ato inter vivos ou por sucessão, salvo disposição contratual em contrário. A redação vigente do art. 7º fica a conferir no Planalto ○.
A concessão de uso especial para fins de moradia é direito de quem, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, sem interrupção nem oposição, até 250 m² de imóvel público urbano, usado para a moradia própria ou da família, se não for proprietário nem concessionário de outro imóvel urbano ou rural. Em área maior, ocupada por população de baixa renda, a concessão é coletiva, se a divisão pelo número de possuidores der menos de 250 m² a cada um. É a exceção à regra da detenção: não há usucapião, mas, cumpridos os requisitos, há direito à outorga.
MP 2.220/2001, arts. 1º, 2º e 9º (redação da Lei 13.465/2017, art. 77) texto oficial ↗
Art. 77. A Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, passa a vigorar com as seguintes alterações: “Art. 1º Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. ..........................................................................” (NR) “Art. 2º Nos imóveis de que trata o art. 1º, com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupados até 22 de dezembro de 2016, por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, cuja área total dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados por possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. ...........................................................................” (NR) “Art. 9º É facultado ao poder público competente conceder autorização de uso àquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas para fins comerciais. ..........................................................................” (NR)
Por serem direitos reais, esses títulos têm conteúdo patrimonial e entram na partilha, segundo julgado de Turma do STJ. Exemplo: na dissolução da união estável, o casal divide os direitos sobre a concessão de uso para moradia do lote público em que vivia.
STJ, REsp 1.494.302 julgado de Turma: não é regra
Julgado de Turma, sem tese vinculante:
Na dissolução de união estável, é possível a partilha dos direitos de concessão de uso para moradia de imóvel público.
STJ, Quarta Turma, REsp 1.494.302/DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 13/6/2017, Informativo 609.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
A outorga de uso não depende de lei para cada bem: é ato de gestão, reservado ao Executivo. O STF declarou inconstitucional norma de Constituição estadual que exigia autorização prévia da Assembleia para a concessão de uso de imóveis do Estado. A licitação, porém, é a regra na concessão e na permissão de uso, porque a Lei 14.133/2021 se aplica a ambas (art. 2º, IV), salvo contratação direta, como as dispensas dos programas habitacionais e de regularização fundiária.
STF, ADI 6.891 precedente qualificado
É inconstitucional — por violar o princípio da separação dos Poderes e a reserva de administração — norma de Constituição estadual que condiciona a concessão de uso de bens imóveis estaduais à prévia autorização da Assembleia Legislativa.
STF, Plenário, ADI 6.891/AP, Rel. Min. Nunes Marques, j. 29/5/2026, Informativo 1220.
Lei 14.133/2021, art. 2º, I e IV texto oficial ↗
Art. 2º Esta Lei aplica-se a:
I - alienação e concessão de direito real de uso de bens;
II - compra, inclusive por encomenda;
III - locação;
IV - concessão e permissão de uso de bens públicos;
V - prestação de serviços, inclusive os técnico-profissionais especializados;
VI - obras e serviços de arquitetura e engenharia;
VII - contratações de tecnologia da informação e de comunicação.
Lei 14.133/2021, art. 76 texto oficial ↗
Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - tratando-se de bens imóveis, inclusive os pertencentes às autarquias e às fundações, exigirá autorização legislativa e dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a realização de licitação nos casos de:
a) dação em pagamento;
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas “f”, “g” e “h” deste inciso;
c) permuta por outros imóveis que atendam aos requisitos relacionados às finalidades precípuas da Administração, desde que a diferença apurada não ultrapasse a metade do valor do imóvel que será ofertado pela União, segundo avaliação prévia, e ocorra a torna de valores, sempre que for o caso;
d) investidura;
e) venda a outro órgão ou entidade da Administração Pública de qualquer esfera de governo;
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação e permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente usados em programas de habitação ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública;
g) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação e permissão de uso de bens imóveis comerciais de âmbito local, com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) e destinados a programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública;
h) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) onde incidam ocupações até o limite de que trata o § 1º do art. 6º da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais;
i) legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei nº 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública competentes;
j) legitimação fundiária e legitimação de posse de que trata a Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017;
A autorização, a permissão e a concessão de uso são personalíssimas (intuitu personae): o título é dado a quem preencheu as condições, e o beneficiário não o vende nem o deixa de herança. Foi o que a FGV cobrou no TJMS de 2025 (gabarito definitivo), ao tratar a vaga de táxi nas vias urbanas como permissão de uso de bem público, intransferível aos herdeiros. A lei federal da mobilidade urbana chegou a prever essa transferência, e a regra foi levada ao STF ○. Os títulos que a lei faz direitos reais, como a concessão de direito real de uso, transmitem-se na forma da lei.
Lei 12.587/2012, art. 12-A ○ resumo do dispositivo texto oficial ↗
Disciplina a outorga do direito de explorar o serviço de táxi pelo poder público municipal. A redação dada pela Lei 12.865/2013 previa a transferência da outorga a terceiros e aos sucessores do titular falecido; a validade dessa transferência foi levada ao STF, e a casa ainda não tem o julgado nem a letra vigente.
Não confundir com a permissão de serviço público, contrato de adesão precedido de licitação, que delega a execução de um serviço. A permissão de uso de bem público é ato unilateral e precário; a confusão entre as duas é a manobra da alternativa D da questão do TJMS.
Aprofundamento Concessão, permissão e autorização de serviço público, e o uso da faixa de domínio de rodovia pela concessionária de serviço essencial (STJ, REsp 2.137.101, Primeira Seção), estão no capítulo 17. ir →
O Município quer alugar a uma empresa um galpão desocupado. Serve a locação do direito privado?
Quem usa bem público sem título é detentor e deve sair. Quiosques e trailers instalados em calçada sem aprovação não podem ser mantidos, segundo a Segunda Turma do STJ. E a ocupação irregular de bem da União gera a indenização do art. 10, parágrafo único, da Lei 9.636/1998 ○, devida do ajuizamento da ação até a efetiva desocupação, ainda que o ocupante esteja de boa-fé e ainda que a autorização tenha vindo de quem não tinha poder para dá-la. Os dois julgados são de Turma.
STJ, REsp 1.846.075 julgado de Turma: não é regra
Julgado de Turma, sem tese vinculante:
Não é possível a manutenção de quiosques e trailers instalados sobre calçadas sem a regular aprovação estatal.
STJ, Segunda Turma, REsp 1.846.075/DF, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 3/3/2020, Informativo 671.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
STJ, REsp 1.898.029 julgado de Turma: não é regra
Julgado de Turma, sem tese vinculante:
Constatada a existência de ocupação irregular de bem da União, é devida a indenização prevista no art. 10, parágrafo único, da Lei n. 9.636/1998, pela posse ou ocupação ilícita, abrangendo o período entre a data do ajuizamento da ação e a efetiva desocupação da área e independentemente da comprovação de boa-fé do particular, inclusive quando a autorização de uso for outorgada por quem não detém poderes para tanto.
STJ, Segunda Turma, REsp 1.898.029/RJ, Rel. Min. Afrânio Vilela, j. 17/9/2024, Informativo 828.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
O usuário com título, ao contrário, tem posse sobre a parcela outorgada e pode defendê-la por ação possessória contra terceiros e até contra o ente proprietário que o esbulhe antes de extinto o título. Ao simples autorizado, de uso precaríssimo, a possessória não serve19. E o imóvel público cedido a empresa privada para exploração comercial paga IPTU.
STF, Tema 437○ precedente qualificado
Incide o IPTU, considerado imóvel de pessoa jurídica de direito público cedido a pessoa jurídica de direito privado, devedora do tributo.
STF, Plenário, RE 601.720/RJ, Red. p/ o acórdão Min. Marco Aurélio, j. 6/4/2017 (repercussão geral, Tema 437; Infos 860 e 861).
Caso prático · A banca de jornal da viúva
O Município outorgou, por permissão de uso, um espaço na praça central para a banca de jornal de um comerciante. Ele morre, e a viúva requer a transferência do título para o seu nome. Ao mesmo tempo, uma lanchonete se instala na praça sem nenhum título.
A pergunta: A viúva tem direito à transferência? O que fazer com a lanchonete?
Conclusão: A permissão não passa à viúva, que pode disputar a nova outorga em igualdade; a lanchonete é retirada como ocupação irregular.
Como caiu em prova
Treino para a oral
O bem público pode ser vendido? O dominical pode, observadas as exigências da lei; o de uso comum e o de uso especial, não, enquanto conservarem a destinação. A regra é de alienabilidade condicionada: primeiro desafetar, depois cumprir os requisitos da Lei 14.133/202120.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
O Estado transfere ao Município uma rodovia em uso. Houve alienação de bem afetado?
A lição de Marrara:
«Enquanto bens afetados, os bens de uso comum do povo e os de uso especial até podem ser alienados, mas apenas no âmbito do comércio público, entre entes estatais.»
Como caiu em prova
Lei 14.133/2021, art. 76 texto oficial ↗
Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - tratando-se de bens imóveis, inclusive os pertencentes às autarquias e às fundações, exigirá autorização legislativa e dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a realização de licitação nos casos de:
a) dação em pagamento;
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas “f”, “g” e “h” deste inciso;
c) permuta por outros imóveis que atendam aos requisitos relacionados às finalidades precípuas da Administração, desde que a diferença apurada não ultrapasse a metade do valor do imóvel que será ofertado pela União, segundo avaliação prévia, e ocorra a torna de valores, sempre que for o caso;
d) investidura;
e) venda a outro órgão ou entidade da Administração Pública de qualquer esfera de governo;
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação e permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente usados em programas de habitação ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública;
g) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação e permissão de uso de bens imóveis comerciais de âmbito local, com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) e destinados a programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública;
h) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) onde incidam ocupações até o limite de que trata o § 1º do art. 6º da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais;
i) legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei nº 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública competentes;
j) legitimação fundiária e legitimação de posse de que trata a Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017;
II - tratando-se de bens móveis, dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a realização de licitação nos casos de:
a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de oportunidade e conveniência socioeconômica em relação à escolha de outra forma de alienação;
b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública;
c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica;
d) venda de títulos, observada a legislação pertinente;
e) venda de bens produzidos ou comercializados por entidades da Administração Pública, em virtude de suas finalidades;
f) venda de materiais e equipamentos sem utilização previsível por quem deles dispõe para outros órgãos ou entidades da Administração Pública.
§ 1º A alienação de bens imóveis da Administração Pública cuja aquisição tenha sido derivada de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento dispensará autorização legislativa e exigirá apenas avaliação prévia e licitação na modalidade leilão.
Toda alienação de bem da Administração exige interesse público justificado e avaliação prévia. Para imóveis, inclusive de autarquias e fundações, exige também autorização legislativa e leilão, salvo as dispensas do inciso I. Para móveis, basta leilão, salvo as dispensas do inciso II, sem lei autorizativa. Exemplo: o Município que vende um terreno desocupado precisa de lei, laudo e leilão; o que vende carros velhos, só de laudo e leilão.
Duas mudanças em relação à Lei 8.666/1993 caem em prova: a modalidade para imóveis passou da concorrência ao leilão, e o imóvel que a Administração adquiriu por procedimento judicial ou por dação em pagamento se vende sem autorização legislativa, só com avaliação e leilão (§ 1º)22.
Lei 8.666/1993 e Lei 14.133/2021
| Aspecto | Lei 8.666/1993 (art. 17) | Lei 14.133/2021 (art. 76) |
|---|---|---|
| Imóveis | Autorização legislativa, avaliação e concorrência | Autorização legislativa, avaliação e leilão |
| Móveis | Avaliação e leilão | Avaliação e leilão |
| Imóvel vindo de execução ou dação | Concorrência ou leilão | Sem autorização legislativa; avaliação e leilão (§ 1º) |
| Investidura | Teto: 50% do valor do convite para compras e serviços (art. 23, II, a) | Teto: 50% do valor máximo de dispensa de bens e serviços (§ 5º, I) |
| Dação em pagamento | Dispensa | Dispensa (I, a) |
«Na legislação de 1993, a modalidade licitatória para alienação de bens variava entre concorrência ou leilão.»
A autorização legislativa do art. 76 alcança imóveis da Administração direta, das autarquias e das fundações. Na Constituição, há outra autorização, de natureza diversa: alienar ou conceder terra pública com mais de 2.500 hectares exige aprovação prévia do Congresso Nacional, salvo para reforma agrária. É ato de efeito concreto, terra por terra23.
CF, art. 49, caput e XVII; art. 188, §§ 1º e 2º texto oficial ↗
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
XVII - aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares.
§ 1º A alienação ou a concessão, a qualquer título, de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa física ou jurídica, ainda que por interposta pessoa, dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional.
§ 2º Excetuam-se do disposto no parágrafo anterior as alienações ou as concessões de terras públicas para fins de reforma agrária.
«O ato de aprovação não é legislativo em sentido material, mas sim ato legislativo de efeito concreto.»
A doutrina critica a autorização legislativa. Floriano de Azevedo Marques Neto, citado por Marrara, a considera descabida e inconstitucional, por invadir a gestão do patrimônio; Marrara aponta o critério falho, que controla o terreno sem valor e libera o quadro valiosíssimo24. A crítica não afasta a letra da lei, que é o que a objetiva cobra. E a autorização é para alienar: a outorga de uso dispensa lei (ADI 6.891, na seção anterior).
A alienação de terra pública depende de título expedido pelo poder público. O STF declarou inconstitucional lei estadual que convalidava, como título de domínio, registros de imóveis rurais sem origem em alienação ou concessão do poder público.
STF, ADI 7.550 precedente qualificado
É inconstitucional – por usurpar competência privativa da União para legislar sobre direito civil, agrário e registros públicos (CF/1988, art. 22, I e XXV), além de afrontar o regime constitucional de política agrícola e fundiária (CF/1988, arts. 186 e 188) – norma estadual que reconhece e convalida, com força de título de domínio, registros imobiliários de imóveis rurais daquele estado federado cuja origem não seja título de alienação ou concessão expedido pelo poder público.
STF, Plenário, ADI 7.550/TO, Rel. Min. Nunes Marques, j. 27/3/2026, Informativo 1210.
As hipóteses do art. 76 são de licitação dispensada: a lei já afasta o certame, sem margem do administrador. Candeia lembra que, na essência, é inexigibilidade, porque a alienação a destinatário certo inviabiliza a competição, mas o nome legal deve ser mantido25. Para imóveis, as principais são:
«A licitação dispensada possui natureza jurídica de licitação inexigível»
Para móveis, a dispensa alcança a doação para fins de interesse social, a permuta entre órgãos, a venda de ações em bolsa e de títulos, a venda de bens produzidos pela entidade e a de materiais sem utilização previsível para outros órgãos. Exemplo: a autarquia vende ações em bolsa sem leilão; o carro usado, só por leilão.
Parte dessas restrições não vale para Estados e Municípios. Na cautelar da ADI 927, sob a lei antiga, o STF entendeu que limitar a doação e a permuta a entes públicos e impor a cláusula de reversão não eram normas gerais, e suspendeu sua eficácia fora da União; Marrara defende a mesma leitura para o art. 76 ○26. A doação com encargo é licitada, com encargos, prazo e reversão no instrumento, salvo interesse público justificado.
Lei 14.133/2021, art. 76 texto oficial ↗
§ 6º A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente, os encargos, o prazo de seu cumprimento e a cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, dispensada a licitação em caso de interesse público devidamente justificado.
Investidura é a alienação, sem licitação, de imóvel que só interessa a uma pessoa. São duas hipóteses: a área remanescente de obra pública, inaproveitável sozinha, vendida ao dono do imóvel vizinho; e a casa construída em núcleo anexo a usina hidrelétrica, dispensável na operação e não reversível, vendida ao possuidor direto ou ao poder público27.
Lei 14.133/2021, art. 76 texto oficial ↗
§ 5º Entende-se por investidura, para os fins desta Lei, a:
I - alienação, ao proprietário de imóvel lindeiro, de área remanescente ou resultante de obra pública que se tornar inaproveitável isoladamente, por preço que não seja inferior ao da avaliação nem superior a 50% (cinquenta por cento) do valor máximo permitido para dispensa de licitação de bens e serviços previsto nesta Lei;
II - alienação, ao legítimo possuidor direto ou, na falta dele, ao poder público, de imóvel para fins residenciais construído em núcleo urbano anexo a usina hidrelétrica, desde que considerado dispensável na fase de operação da usina e que não integre a categoria de bens reversíveis ao final da concessão.
Na primeira hipótese, o preço não pode ser inferior à avaliação nem superior a 50% do valor máximo de dispensa para bens e serviços. Na letra, esse teto é de R$ 50.000,00 (art. 75, II), e a investidura vai até R$ 25.000,00; em 2026, o Decreto 12.807/2025 o atualizou para R$ 65.492,11, e a metade é R$ 32.746,05. Que a referência seja o inciso II é leitura da casa ○.
Lei 14.133/2021, art. 75, caput e II texto oficial ↗
Art. 75. É dispensável a licitação:
II - para contratação que envolva valores inferiores a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), no caso de outros serviços e compras;
Decreto 12.807/2025, anexo (art. 75) texto oficial ↗
Art. 75, caput, inciso I R$ 130.984,20 (cento e trinta mil novecentos e oitenta e quatro reais e vinte centavos) Art. 75, caput, inciso II R$ 65.492,11 (sessenta e cinco mil quatrocentos e noventa e dois reais e onze centavos) Art. 75, caput, inciso IV, alínea “c” R$ 392.952,63 (trezentos e noventa e dois mil novecentos e cinquenta e dois reais e sessenta e três centavos) Art. 75, § 7º R$ 10.478,74 (dez mil quatrocentos e setenta e oito reais e setenta e quatro centavos)
Lei 14.133/2021, art. 77 texto oficial ↗
Art. 77. Para a venda de bens imóveis, será concedido direito de preferência ao licitante que, submetendo-se a todas as regras do edital, comprove a ocupação do imóvel objeto da licitação.
Na venda de imóvel, o licitante que comprove a ocupação tem preferência, se cumprir todas as regras do edital: iguala a melhor oferta e leva o bem. Exemplo: a família que mora no imóvel da autarquia participa do leilão e pode cobrir o maior lance. A preferência não é usucapião nem dispensa a licitação.
Art. 497. Sob pena de nulidade, não podem ser comprados, ainda que em hasta pública:
I - pelos tutores, curadores, testamenteiros e administradores, os bens confiados à sua guarda ou administração;
II - pelos servidores públicos, em geral, os bens ou direitos da pessoa jurídica a que servirem, ou que estejam sob sua administração direta ou indireta;
III - pelos juízes, secretários de tribunais, arbitradores, peritos e outros serventuários ou auxiliares da justiça, os bens ou direitos sobre que se litigar em tribunal, juízo ou conselho, no lugar onde servirem, ou a que se estender a sua autoridade;
IV - pelos leiloeiros e seus prepostos, os bens de cuja venda estejam encarregados.
Não podem comprar, ainda que em hasta pública, o servidor, os bens da pessoa jurídica a que serve; o juiz e os auxiliares da justiça, os bens em litígio no lugar onde servem; e o leiloeiro, os bens de cuja venda está encarregado. A compra é nula, e Marrara lê a vedação de modo extensivo, inclusive contra interpostas pessoas28.
A Administração pode usar institutos privados na gestão de bens, como compra e venda, doação, permuta e locação, mas sempre com os requisitos de direito público: interesse público, avaliação, licitação e, para imóveis, lei. Dar o bem em garantia é outra coisa: a execução contra a Fazenda segue os precatórios, e por isso a resposta clássica é a não onerabilidade, com a divergência registrada na seção 1.
Caso prático · O terreno que sobrou da avenida
Para alargar uma avenida, o Município desapropriou parte de um lote. Concluída a obra, restou uma faixa de 40 m² que não serve para nada sozinha. O vizinho quer comprá-la para ampliar o quintal; o laudo a avalia em R$ 20.000,00.
A pergunta: O Município pode vender a faixa ao vizinho sem leilão?
Conclusão: O Município pode vender ao vizinho por investidura, sem leilão, com lei autorizativa, avaliação prévia e preço dentro do teto.
Como caiu em prova
Treino para a oral
A União é a maior proprietária do País. O art. 20 lhe reserva onze grupos de bens, ligados sobretudo a quatro razões: segurança nacional (terras devolutas da fronteira, ilhas fronteiriças, mar territorial), águas e costa (rios interestaduais, praias marítimas, terrenos de marinha), recursos naturais estratégicos (potenciais hidráulicos, minérios, recursos da plataforma continental e da zona econômica exclusiva) e proteção cultural (terras indígenas, sítios arqueológicos).
Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
§ 2º A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.
Os bens da União em grupos
| Razão | Bens (art. 20) | Exemplo |
|---|---|---|
| Segurança nacional | Terras devolutas indispensáveis à defesa (II); ilhas fluviais e lacustres em zona limítrofe com outro país (IV); mar territorial (VI) | Fortificação militar em terra devoluta; ilha no rio da fronteira |
| Águas e costa | Rios interestaduais e fronteiriços, terrenos marginais e praias fluviais (III); praias marítimas e ilhas oceânicas e costeiras (IV); terrenos de marinha e acrescidos (VII) | Rio São Francisco; orla do mar |
| Recursos naturais | Recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva (V); potenciais de energia hidráulica (VIII); recursos minerais (IX) | Petróleo do pré-sal; jazida de minério |
| Cultura e povos originários | Cavidades subterrâneas e sítios arqueológicos (X); terras indígenas (XI) | Caverna natural; terra de comunidade indígena |
Atenção a duas armadilhas da letra. A faixa de fronteira (§ 2º) não é bem da União: é faixa de até 150 km, fundamental à defesa, cuja ocupação a lei regula, e nela há propriedade privada. E as terras indígenas são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas, imprescritíveis (art. 231, § 4º); aldeamentos extintos não são terras indígenas, ainda que ocupados por indígenas em passado remoto (Súmula 650 do STF, registrada por Marrara ○)29.
CF, art. 231, § 4º texto oficial ↗
§ 4º As terras de que trata este artigo são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas, imprescritíveis.
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Terras devolutas são as que não estão aplicadas a uso público nem entraram no patrimônio privado por título legítimo: o critério é residual. Pertencem, em regra, aos Estados; à União, só as indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei30.
«O conceito de terras devolutas baseia-se em um critério residual.»
«Por conta do critério residual que marca a norma constitucional prevista no art. 20, todas as outras terras devolutas são estaduais.»
A terra devoluta se apura em processo discriminatório, administrativo ou judicial, que separa o público do particular31. Exemplo: o Estado move ação discriminatória para declarar devoluta uma gleba ocupada sem título. Nas concessões de terras devolutas da faixa de fronteira feitas pelos Estados, transfere-se só o uso, e o domínio fica com a União (Súmula 477 do STF, transcrita por Marrara ○).
Lei 6.383/1976 ○ resumo do dispositivo texto oficial ↗
Disciplina o processo discriminatório das terras devolutas da União, administrativo ou judicial, que separa as terras públicas das particulares (art. 19, para a via judicial), e a legitimação de posse de quem tornou produtiva área de até 100 hectares com o próprio trabalho (art. 29).
A ausência de registro imobiliário não basta para presumir que a terra é devoluta. Quem alega a natureza pública, para barrar a usucapião, tem de prová-la. O julgado é de Turma, mas é a resposta da pergunta oral do TJRJ: sem prova do domínio público, a usucapião segue.
STJ, REsp 964.223○ julgado de Turma: não é regra
Julgado de Turma, sem tese vinculante:
A inexistência de registro imobiliário do bem objeto de ação de usucapião não induz presunção de que o imóvel seja público (terras devolutas), cabendo ao Estado provar a titularidade do terreno como óbice ao reconhecimento da prescrição aquisitiva.
STJ, Quarta Turma, REsp 964.223/RN, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 18/10/2011, Informativo 485.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
As ilhas fluviais e lacustres são da União só na zona limítrofe com outro país; as demais, dos Estados. As oceânicas e costeiras são da União, salvo as que contenham sede de Município, regra da EC 46/2005, e as áreas no domínio de Estados, Municípios ou terceiros32. Exemplo: na ilha costeira sede de Município, a área deixou de ser da União, salvo a afetada a serviço público e a unidade ambiental federal; os terrenos de marinha da ilha continuam federais.
STF, Tema 676○ precedente qualificado
A Emenda Constitucional nº 46/2005 não interferiu na propriedade da União, nos moldes do art. 20, VII, da Constituição da República, sobre os terrenos de marinha e seus acrescidos situados em ilhas costeiras sede de Municípios.
STF, Plenário, RE 636.199/ES, Rel. Min. Rosa Weber, j. 27/4/2017 (repercussão geral, Tema 676), Informativo 862.
O mar territorial é a faixa de 12 milhas a partir da costa, de soberania plena. A zona econômica exclusiva vai até 200 milhas. A plataforma continental é o leito e o subsolo das áreas submarinas além do mar territorial, até o bordo exterior da margem continental ou até 200 milhas; à União pertencem os seus recursos naturais (Lei 8.617/1993 ○)33.
Terrenos de marinha são a faixa de terra ao longo da costa e das margens de rios e lagoas onde se faz sentir a influência das marés, medida a partir da linha do preamar médio de 1831; acrescidos são os que se formaram depois, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha34. São bens da União e dominicais, e não de uso comum: a praia é de uso comum, o terreno de marinha não.
Decreto-Lei 9.760/1946, arts. 1º a 5º ○ resumo do dispositivo texto oficial ↗
Enumera os bens imóveis da União, entre eles os terrenos de marinha e acrescidos e as zonas onde se faça sentir a influência das marés (art. 1º). Terrenos de marinha são os situados numa profundidade de 33 metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, da linha do preamar médio de 1831, no continente, na costa e nas margens de rios e lagoas, até onde chegue a influência das marés, e em torno das ilhas dessa zona (art. 2º); acrescidos, os formados, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento a eles (art. 3º); devolutas, as definidas por exclusão no art. 5º.
STF, ADPF 1.008 precedente qualificado
É compatível com a atual ordem constitucional a norma que inclui entre os bens imóveis da União as zonas onde se faça sentir a influência das marés (Decreto-Lei 9.760/1946, art. 1º, “c”).
STF, Plenário, ADPF 1.008/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 19/5/2023, Informativo 1095.
O título de propriedade registrado em cartório não vale contra a União. O registro gera só presunção relativa de propriedade, que obriga a União a notificar pessoalmente o titular para a demarcação, mas não afasta o domínio federal, que vem da Constituição. A demarcação por edital só valeu entre 2007 e 2011.
STJ, Súmula 496○
Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são oponíveis à União.
Redação da coletânea de súmulas do curso, a conferir no tribunal.
STJ, Tema 419○ precedente qualificado
Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são oponíveis à União.
STJ, Primeira Seção, REsp 1.183.546/ES, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 8/9/2010 (recurso repetitivo, Tema 419), Informativo 446.
STJ, Tema 1.199○ precedente qualificado
Nos procedimentos de demarcação de terrenos de marinha, é válido o ato jurídico de chamamento de interessados certos ou incertos à participação colaborativa com a Administração formalizado exclusivamente por meio de edital, desde que o ato tenha sido praticado no período de 31/05/2007 até 28/03/2011, em que produziu efeitos jurídicos a alteração legislativa do art. 11 do Decreto-lei n. 9.760/1946 promovida pelo art. 5º da Lei n. 11.481/2007.
STJ, Primeira Seção, REsps 2.015.301/MA e 2.036.429/MA, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, j. 13/9/2023 (recurso repetitivo, Tema 1.199).
ADCT, art. 49, caput e § 3º texto oficial ↗
Art. 49. A lei disporá sobre o instituto da enfiteuse em imóveis urbanos, sendo facultada aos foreiros, no caso de sua extinção, a remição dos aforamentos mediante aquisição do domínio direto, na conformidade do que dispuserem os respectivos contratos.
§ 3º A enfiteuse continuará sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a partir da orla marítima.
A União explora os terrenos de marinha por dois regimes. No aforamento (enfiteuse), transfere ao foreiro o domínio útil, perpétuo e transmissível, e conserva o domínio direto; o foreiro paga o foro anual. Na ocupação, ato precário, o ocupante inscrito usa o imóvel, que continua integralmente da União, e paga a taxa de ocupação. O Código Civil vedou novas enfiteuses particulares, mas a dos terrenos de marinha e acrescidos situados na faixa de segurança continua (ADCT, art. 49, § 3º)34.
«Isso é possível, porque tais bens são públicos dominicais e, ademais, a Constituição da República permite que a enfiteuse continue sendo aplicada a eles e aos seus terrenos acrescidos (art. 49, § 3º da ADCT).»
Aforamento e ocupação
| Aspecto | Aforamento | Ocupação |
|---|---|---|
| Natureza | Direito real (enfiteuse): domínio útil do foreiro | Ato administrativo precário |
| Receita anual | Foro anual sobre o domínio pleno (Decreto-Lei 9.760/1946, art. 101 ○; 0,6% pela letra, a conferir no Planalto) | Taxa de ocupação |
| Na venda onerosa | Laudêmio, pago pelo vendedor | Laudêmio também, sobre a inscrição de ocupação |
| Usucapião | Do domínio útil, entre particulares (julgado de Turma) | Não: nada há a usucapir além da detenção |
| Saída | Remição do foro e consolidação do domínio pleno (Lei 9.636/1998, art. 16-A, na redação da Lei 13.465/2017) | Aquisição do domínio pleno, quando a lei a admite |
O laudêmio é devido na transferência onerosa entre vivos do domínio útil ou da inscrição de ocupação: 5% do valor atualizado do terreno, excluídas as benfeitorias, pago pelo vendedor antes do negócio. Incide também na integralização de capital com o imóvel e na permuta da incorporadora por unidades futuras; esta última tese é de Turma.
Decreto-Lei 2.398/1987, art. 3º ○ resumo do dispositivo texto oficial ↗
A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União, ou a cessão de direitos a eles relativos, depende do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias. Desde a Lei 14.474/2022, também as transmissões não onerosas do domínio útil devem ser comunicadas, no prazo legal, sob pena de multa (§ 4º).
STJ, Tema 332○ precedente qualificado
A transferência de domínio útil de imóvel para integralização de capital social de empresa é ato oneroso, de modo que é devida a cobrança de laudêmio, nos termos do art. 3º do Decreto-Lei 2.398/87.
STJ, Primeira Seção, REsp 1.165.276/PE, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j. 12/12/2012 (recurso repetitivo, Tema 332).
STJ, REsp 1.652.517 julgado de Turma: não é regra
Julgado de Turma, sem tese vinculante:
É legítima a cobrança do laudêmio pela transferência onerosa de imóveis edificados sobre terreno de marinha, em caso de "permuta no local", espécie de negócio pelo qual a incorporadora recebe o terreno em troca dos imóveis futuramente construídos.
STJ, Segunda Turma, REsp 1.652.517/SC, Rel. Min. Afrânio Vilela, j. 10/6/2025, Informativo 855.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
Foro, taxa de ocupação e laudêmio são receitas patrimoniais, e não tributos: não se aplica o CTN. O art. 47 da Lei 9.636/1998 fixa decadência de dez anos para lançar e prescrição de cinco para cobrar; o prazo de decadência corre do conhecimento do fato pela União, e só se cobram os cinco anos anteriores a esse conhecimento.
Lei 9.636/1998, art. 47 ○ resumo do dispositivo texto oficial ↗
Fica sujeita ao prazo de decadência de dez anos a constituição, mediante lançamento, dos créditos originados em receitas patrimoniais, que se submetem ao prazo prescricional de cinco anos para a sua exigência. O prazo de decadência conta-se do instante em que o crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento, pela União, por iniciativa própria ou por solicitação do interessado, dos fatos que caracterizam a receita, limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior a esse conhecimento (§ 1º).
STJ, Tema 1.142○ precedente qualificado
a) a inexistência de registro imobiliário da transação (contratos de gaveta) não impede a caracterização do fato gerador do laudêmio, sob pena de incentivar a realização de negócios jurídicos à margem da lei somente para evitar o pagamento dessa obrigação pecuniária; b) o termo inicial do prazo para a constituição dos créditos relativos ao laudêmio tem como data-base o momento em que a União toma conhecimento, por iniciativa própria ou por solicitação do interessado, do fato gerador, consoante exegese do § 1º do art. 47 da Lei n. 9.636/1998, com a redação dada pela Lei n. 9.821/1999, não sendo, portanto, a data em que foi consolidado o negócio jurídico entre os particulares o marco para a contagem do prazo decadencial, tampouco a data do registro da transação no cartório de imóvel; c) o art. 47 da Lei n. 9.636/1998 rege toda a matéria relativa a decadência e prescrição das receitas patrimoniais não tributárias da União Federal, não havendo razão jurídica para negar vigência à parte final do § 1º do aludido diploma legal quanto à inexigibilidade do laudêmio devido em casos de cessões particulares, referente ao período anterior ao conhecimento do fato gerador, visto que o legislador não diferenciou receitas patrimoniais periódicas (como foro e taxa) das esporádicas (como o laudêmio).
STJ, Primeira Seção, REsp 1.951.346/SP e outros, Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 10/5/2023 (recurso repetitivo, Tema 1.142).
STJ, Tema 244○ precedente qualificado
O prazo prescricional, para a cobrança da taxa de ocupação de terrenos de marinha, é de cinco anos, independentemente do período considerado.
STJ, Primeira Seção, REsp 1.133.696/PE, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, j. 13/12/2010 (recurso repetitivo, Tema 244).
Exemplo do Tema 1.142: domínio útil cedido por contrato de gaveta em 2019, depois de outra cessão em 2012, e as duas levadas à União em 2022. O laudêmio de 2019 é devido, apesar da falta de registro, e o prazo para lançá-lo começa em 2022; o de 2012, anterior aos cinco anos do conhecimento, é inexigível. Desde a Lei 14.474/2022, também a transmissão não onerosa deve ser comunicada no prazo legal, sob pena de multa, que não alcança fatos anteriores.
STJ, REsp 2.149.911 julgado de Turma: não é regra
Julgado de Turma, sem tese vinculante:
Apenas com a alteração do § 4º do art. 3º do Decreto-Lei n. 2.398/1987, promovida pela Lei n. 14.474/2022, passou a ser exigida a comunicação das transmissões não onerosas, no prazo legal, do domínio útil de terreno da União, sob pena de multa.
STJ, Primeira Turma, REsp 2.149.911/RJ, Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 5/8/2025, Informativo 857.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
O terreno de marinha, como bem público, não se usucape. Mas, se a União já tinha aforado o terreno, o domínio útil é do particular foreiro, e o possuidor pode usucapir esse domínio útil: a União continua senhora do domínio direto, e só muda o enfiteuta. É julgado de Turma, que a FGV adotou como gabarito no TRF2 de 2026. Sem demarcação conclusiva, a simples alegação da União não barra a usucapião.
STJ, REsp 507.798 julgado de Turma: não é regra
Julgado de Turma, sem tese vinculante:
Não pode ser usucapido bem público, mas o imóvel era foreiro e o Tribunal a quo concedeu o usucapião do domínio útil pertencente a particular, no que a Turma confirmou.
STJ, Quarta Turma, REsp 507.798/RS, Rel. Min. Aldir Passarinho Junior, j. 16/3/2004, Informativo 202.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
STJ, REsp 1.090.847 julgado de Turma: não é regra
Julgado de Turma, sem tese vinculante:
A alegação da União de que determinada área constitui terreno de marinha, sem que tenha sido realizado processo demarcatório específico e conclusivo pela Delegacia de Patrimônio da União, não obsta o reconhecimento de usucapião.
STJ, Quarta Turma, REsp 1.090.847/SP, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 23/4/2013, Informativo 524.
Vale ler a íntegra: o acórdão mostra os fatos que levaram a esta solução.
Caso prático · A casa na beira da lagoa
Há oito anos, uma família ocupa casa à beira de uma lagoa com influência de marés, sem registro imobiliário. Pede usucapião na Justiça estadual. A perícia mostra que todo o imóvel está sobre acrescidos de marinha, e a União pede para ingressar no processo.
A pergunta: Onde corre a ação e qual o desfecho? E se o terreno fosse aforado a um particular?
Conclusão: Sem aforamento, o pedido é improcedente; havendo aforamento anterior, a família pode usucapir o domínio útil, e a União conserva o domínio direto e recebe o foro.
Como caiu em prova
Treino para a oral
○ 6 dispositivos ainda não foram conferidos no Planalto; os marcados como resumo não são a letra da lei.
CC, arts. 98 e 99 texto oficial ↗
Por que juntos: Os dois artigos formam a definição e a classificação: o art. 98 diz quem é dono de bem público (critério da titularidade), e o art. 99 reparte esses bens em três espécies pela destinação.
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CC, art. 41 texto oficial ↗
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CC, arts. 100 a 103 texto oficial ↗
Por que juntos: Os quatro artigos são o regime protetivo do Código: inalienabilidade dos afetados (art. 100), alienabilidade condicionada dos dominicais (art. 101), vedação de usucapião de qualquer bem público (art. 102) e uso comum gratuito ou remunerado (art. 103).
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único texto oficial ↗
Por que juntos: Os dois artigos repetem a mesma frase, um no capítulo da política urbana e outro no da política agrícola: nenhum imóvel público, urbano ou rural, é usucapível.
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 100, caput texto oficial ↗
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 225, § 1º, III texto oficial ↗
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CC, art. 1.225, XI e XII texto oficial ↗
Art. 1.225. São direitos reais:
XI - a concessão de uso especial para fins de moradia;
XII - a concessão de direito real de uso;
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 271/1967, art. 7º ○ resumo do dispositivo, não a letra texto oficial ↗
Institui a concessão de direito real de uso de terrenos públicos, remunerada ou gratuita, como direito real resolúvel, para fins específicos, como urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra e preservação das comunidades tradicionais (art. 7º), e a estende ao espaço aéreo desses terrenos (art. 8º). Resolve-se antes do termo se o concessionário der ao imóvel destinação diversa (art. 7º, § 3º) e transfere-se por ato inter vivos ou por sucessão, salvo disposição contratual em contrário. A redação vigente do art. 7º fica a conferir no Planalto ○.
Resumo da casa a partir de Marrara, v. 2, 4. ed., cap. 17, item 17.14 (p. 414-415 do arquivo); a letra do art. 7º fica a conferir no Planalto.
MP 2.220/2001, arts. 1º, 2º e 9º (redação da Lei 13.465/2017, art. 77) texto oficial ↗
Por que juntos: O art. 77 da Lei 13.465/2017 dá a redação vigente dos três artigos da MP: o art. 1º dá o direito individual, o art. 2º, a forma coletiva, e o art. 9º, a autorização de uso para fins comerciais.
Art. 77. A Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, passa a vigorar com as seguintes alterações: “Art. 1º Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. ..........................................................................” (NR) “Art. 2º Nos imóveis de que trata o art. 1º, com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupados até 22 de dezembro de 2016, por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, cuja área total dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados por possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. ...........................................................................” (NR) “Art. 9º É facultado ao poder público competente conceder autorização de uso àquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas para fins comerciais. ..........................................................................” (NR)
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 14.133/2021, art. 2º, I e IV texto oficial ↗
Art. 2º Esta Lei aplica-se a:
I - alienação e concessão de direito real de uso de bens;
II - compra, inclusive por encomenda;
III - locação;
IV - concessão e permissão de uso de bens públicos;
V - prestação de serviços, inclusive os técnico-profissionais especializados;
VI - obras e serviços de arquitetura e engenharia;
VII - contratações de tecnologia da informação e de comunicação.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 12.587/2012, art. 12-A ○ resumo do dispositivo, não a letra texto oficial ↗
Disciplina a outorga do direito de explorar o serviço de táxi pelo poder público municipal. A redação dada pela Lei 12.865/2013 previa a transferência da outorga a terceiros e aos sucessores do titular falecido; a validade dessa transferência foi levada ao STF, e a casa ainda não tem o julgado nem a letra vigente.
Resumo da casa; diploma e julgado fora da base, a conferir no Planalto e no STF.
Lei 14.133/2021, art. 76 texto oficial ↗
Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - tratando-se de bens imóveis, inclusive os pertencentes às autarquias e às fundações, exigirá autorização legislativa e dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a realização de licitação nos casos de:
a) dação em pagamento;
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas “f”, “g” e “h” deste inciso;
c) permuta por outros imóveis que atendam aos requisitos relacionados às finalidades precípuas da Administração, desde que a diferença apurada não ultrapasse a metade do valor do imóvel que será ofertado pela União, segundo avaliação prévia, e ocorra a torna de valores, sempre que for o caso;
d) investidura;
e) venda a outro órgão ou entidade da Administração Pública de qualquer esfera de governo;
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação e permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente usados em programas de habitação ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública;
g) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação e permissão de uso de bens imóveis comerciais de âmbito local, com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) e destinados a programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública;
h) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) onde incidam ocupações até o limite de que trata o § 1º do art. 6º da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais;
i) legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei nº 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública competentes;
j) legitimação fundiária e legitimação de posse de que trata a Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017;
II - tratando-se de bens móveis, dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a realização de licitação nos casos de:
a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de oportunidade e conveniência socioeconômica em relação à escolha de outra forma de alienação;
b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública;
c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica;
d) venda de títulos, observada a legislação pertinente;
e) venda de bens produzidos ou comercializados por entidades da Administração Pública, em virtude de suas finalidades;
f) venda de materiais e equipamentos sem utilização previsível por quem deles dispõe para outros órgãos ou entidades da Administração Pública.
§ 1º A alienação de bens imóveis da Administração Pública cuja aquisição tenha sido derivada de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento dispensará autorização legislativa e exigirá apenas avaliação prévia e licitação na modalidade leilão.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 14.133/2021, art. 75, II texto oficial ↗
Art. 75. É dispensável a licitação:
II - para contratação que envolva valores inferiores a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), no caso de outros serviços e compras;
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto 12.807/2025, anexo (art. 75) texto oficial ↗
Por que juntos: O anexo atualiza, numa só linha, os quatro valores do art. 75 da Lei 14.133/2021 para 2026; interessa o do inciso II (bens e serviços), base do teto da investidura.
Art. 75, caput, inciso I R$ 130.984,20 (cento e trinta mil novecentos e oitenta e quatro reais e vinte centavos) Art. 75, caput, inciso II R$ 65.492,11 (sessenta e cinco mil quatrocentos e noventa e dois reais e onze centavos) Art. 75, caput, inciso IV, alínea “c” R$ 392.952,63 (trezentos e noventa e dois mil novecentos e cinquenta e dois reais e sessenta e três centavos) Art. 75, § 7º R$ 10.478,74 (dez mil quatrocentos e setenta e oito reais e setenta e quatro centavos)
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Lei 14.133/2021, art. 77 texto oficial ↗
Art. 77. Para a venda de bens imóveis, será concedido direito de preferência ao licitante que, submetendo-se a todas as regras do edital, comprove a ocupação do imóvel objeto da licitação.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, arts. 49, XVII, e 188, §§ 1º e 2º texto oficial ↗
Por que juntos: Os dois artigos tratam da mesma aprovação: o art. 49, XVII, a põe entre as competências exclusivas do Congresso, e o art. 188 a disciplina e a dispensa na reforma agrária.
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
XVII - aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares.
§ 1º A alienação ou a concessão, a qualquer título, de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa física ou jurídica, ainda que por interposta pessoa, dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional.
§ 2º Excetuam-se do disposto no parágrafo anterior as alienações ou as concessões de terras públicas para fins de reforma agrária.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CC, art. 497 texto oficial ↗
Art. 497. Sob pena de nulidade, não podem ser comprados, ainda que em hasta pública:
I - pelos tutores, curadores, testamenteiros e administradores, os bens confiados à sua guarda ou administração;
II - pelos servidores públicos, em geral, os bens ou direitos da pessoa jurídica a que servirem, ou que estejam sob sua administração direta ou indireta;
III - pelos juízes, secretários de tribunais, arbitradores, peritos e outros serventuários ou auxiliares da justiça, os bens ou direitos sobre que se litigar em tribunal, juízo ou conselho, no lugar onde servirem, ou a que se estender a sua autoridade;
IV - pelos leiloeiros e seus prepostos, os bens de cuja venda estejam encarregados.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 20 texto oficial ↗
Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
§ 2º A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 26 texto oficial ↗
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
CF, art. 231, § 4º texto oficial ↗
§ 4º As terras de que trata este artigo são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas, imprescritíveis.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
ADCT, art. 49, caput e § 3º texto oficial ↗
Art. 49. A lei disporá sobre o instituto da enfiteuse em imóveis urbanos, sendo facultada aos foreiros, no caso de sua extinção, a remição dos aforamentos mediante aquisição do domínio direto, na conformidade do que dispuserem os respectivos contratos.
§ 3º A enfiteuse continuará sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a partir da orla marítima.
Planalto, texto compilado, baixado em 20/10/2026.
Decreto-Lei 9.760/1946, arts. 1º a 5º ○ resumo do dispositivo, não a letra texto oficial ↗
Por que juntos: Os cinco artigos formam o mapa dos imóveis da União: o art. 1º os enumera, e os arts. 2º a 5º definem terrenos de marinha, acrescidos, marginais e devolutas.
Enumera os bens imóveis da União, entre eles os terrenos de marinha e acrescidos e as zonas onde se faça sentir a influência das marés (art. 1º). Terrenos de marinha são os situados numa profundidade de 33 metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, da linha do preamar médio de 1831, no continente, na costa e nas margens de rios e lagoas, até onde chegue a influência das marés, e em torno das ilhas dessa zona (art. 2º); acrescidos, os formados, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento a eles (art. 3º); devolutas, as definidas por exclusão no art. 5º.
Resumo da casa: art. 2º pela transcrição de Marrara, v. 2, 4. ed., cap. 16, nota 18 (p. 376 do arquivo); arts. 3º e 5º por Marrara, item 16.10; art. 1º, c, pela tese da ADPF 1.008. A letra integral fica a conferir no Planalto.
Lei 6.383/1976 ○ resumo do dispositivo, não a letra texto oficial ↗
Por que juntos: A lei entra por dois institutos: o processo discriminatório das terras devolutas (art. 19) e a legitimação de posse (art. 29).
Disciplina o processo discriminatório das terras devolutas da União, administrativo ou judicial, que separa as terras públicas das particulares (art. 19, para a via judicial), e a legitimação de posse de quem tornou produtiva área de até 100 hectares com o próprio trabalho (art. 29).
Resumo da casa a partir do dossiê (Marrara, v. 2, 4. ed., cap. 16, item 16.10, e cap. 17, item 17.19) e do art. 76, I, i, da Lei 14.133/2021; a letra fica a conferir no Planalto.
Lei 9.636/1998, art. 47 ○ resumo do dispositivo, não a letra texto oficial ↗
Fica sujeita ao prazo de decadência de dez anos a constituição, mediante lançamento, dos créditos originados em receitas patrimoniais, que se submetem ao prazo prescricional de cinco anos para a sua exigência. O prazo de decadência conta-se do instante em que o crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento, pela União, por iniciativa própria ou por solicitação do interessado, dos fatos que caracterizam a receita, limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior a esse conhecimento (§ 1º).
Resumo da casa a partir da redação reproduzida na objetiva do TRF3 21º, banca própria, 2025, q. 70 e na tese do Tema 1.142 do STJ (redação da Lei 9.821/1999 no § 1º); a letra fica a conferir no Planalto.
Decreto-Lei 2.398/1987, art. 3º ○ resumo do dispositivo, não a letra texto oficial ↗
A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União, ou a cessão de direitos a eles relativos, depende do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias. Desde a Lei 14.474/2022, também as transmissões não onerosas do domínio útil devem ser comunicadas, no prazo legal, sob pena de multa (§ 4º).
Resumo da casa: o caput segue a redação dada pela Lei 13.465/2017, art. 91 (na base do Planalto); a alteração da Lei 14.474/2022 vem da tese do REsp 2.149.911 do STJ; quem deve comunicar e a multa do § 5º ficam a conferir no Planalto. A letra consolidada fica a conferir no Planalto.
| Súmula ou tema | Tese | Fonte |
|---|---|---|
| STJ, Súmula 619○ | A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias. | STJ, Corte Especial, Súmula 619, aprovada em 24/10/2018, Informativo 635. |
| STJ, Súmula 496○ | Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são oponíveis à União. | STJ, Primeira Seção, Súmula 496, aprovada em 08/08/2012, Informativo 501. |
| STF, Tema 355○ | É válida a penhora em bens de pessoa jurídica de direito privado, realizada anteriormente à sucessão desta pela União, não devendo a execução prosseguir mediante precatório. | STF, Plenário, RE 693.112/MG, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 9/2/2017 (repercussão geral, Tema 355), Informativo 853. |
| STF, Tema 253○ | Sociedades de economia mista que desenvolvem atividade econômica em regime concorrencial não se beneficiam do regime de precatórios, previsto no art. 100 da Constituição da República. | STF, Plenário, RE 599.628, Red. p/ o acórdão Min. Joaquim Barbosa, j. 25/5/2011 (repercussão geral, Tema 253). |
| STF, ADI 6.553 | É constitucional — por estar em harmonia com o art. 225, § 1º, III, da CF/1988 e com o princípio do desenvolvimento sustentável — a desafetação de áreas do Parque Nacional do Jamanxim para a implantação da Ferrogrão (EF-170), após o licenciamento e o atendimento das demais obrigações legais. | STF, Plenário, ADI 6.553/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 21/5/2026, Informativo 1218. |
| STF, ADI 6.891 | É inconstitucional — por violar o princípio da separação dos Poderes e a reserva de administração — norma de Constituição estadual que condiciona a concessão de uso de bens imóveis estaduais à prévia autorização da Assembleia Legislativa. | STF, Plenário, ADI 6.891/AP, Rel. Min. Nunes Marques, j. 29/5/2026, Informativo 1220. |
| STF, Tema 437○ | Incide o IPTU, considerado imóvel de pessoa jurídica de direito público cedido a pessoa jurídica de direito privado, devedora do tributo. | STF, Plenário, RE 601.720/RJ, Red. p/ o acórdão Min. Marco Aurélio, j. 6/4/2017 (repercussão geral, Tema 437; Infos 860 e 861). |
| STF, ADI 7.550 | É inconstitucional – por usurpar competência privativa da União para legislar sobre direito civil, agrário e registros públicos (CF/1988, art. 22, I e XXV), além de afrontar o regime constitucional de política agrícola e fundiária (CF/1988, arts. 186 e 188) – norma estadual que reconhece e convalida, com força de título de domínio, registros imobiliários de imóveis rurais daquele estado federado cuja origem não seja título de alienação ou concessão expedido pelo poder público. | STF, Plenário, ADI 7.550/TO, Rel. Min. Nunes Marques, j. 27/3/2026, Informativo 1210. |
| STF, Tema 676○ | A Emenda Constitucional nº 46/2005 não interferiu na propriedade da União, nos moldes do art. 20, VII, da Constituição da República, sobre os terrenos de marinha e seus acrescidos situados em ilhas costeiras sede de Municípios. | STF, Plenário, RE 636.199/ES, Rel. Min. Rosa Weber, j. 27/4/2017 (repercussão geral, Tema 676), Informativo 862. |
| STF, ADPF 1.008 | É compatível com a atual ordem constitucional a norma que inclui entre os bens imóveis da União as zonas onde se faça sentir a influência das marés (Decreto-Lei 9.760/1946, art. 1º, “c”). | STF, Plenário, ADPF 1.008/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 19/5/2023, Informativo 1095. |
| STJ, Tema 419○ | Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são oponíveis à União. | STJ, Primeira Seção, REsp 1.183.546/ES, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 8/9/2010 (recurso repetitivo, Tema 419), Informativo 446. |
| STJ, Tema 1.199○ | Nos procedimentos de demarcação de terrenos de marinha, é válido o ato jurídico de chamamento de interessados certos ou incertos à participação colaborativa com a Administração formalizado exclusivamente por meio de edital, desde que o ato tenha sido praticado no período de 31/05/2007 até 28/03/2011, em que produziu efeitos jurídicos a alteração legislativa do art. 11 do Decreto-lei n. 9.760/1946 promovida pelo art. 5º da Lei n. 11.481/2007. | STJ, Primeira Seção, REsps 2.015.301/MA e 2.036.429/MA, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, j. 13/9/2023 (recurso repetitivo, Tema 1.199). |
| STJ, Tema 1.142○ | a) a inexistência de registro imobiliário da transação (contratos de gaveta) não impede a caracterização do fato gerador do laudêmio, sob pena de incentivar a realização de negócios jurídicos à margem da lei somente para evitar o pagamento dessa obrigação pecuniária; b) o termo inicial do prazo para a constituição dos créditos relativos ao laudêmio tem como data-base o momento em que a União toma conhecimento, por iniciativa própria ou por solicitação do interessado, do fato gerador, consoante exegese do § 1º do art. 47 da Lei n. 9.636/1998, com a redação dada pela Lei n. 9.821/1999, não sendo, portanto, a data em que foi consolidado o negócio jurídico entre os particulares o marco para a contagem do prazo decadencial, tampouco a data do registro da transação no cartório de imóvel; c) o art. 47 da Lei n. 9.636/1998 rege toda a matéria relativa a decadência e prescrição das receitas patrimoniais não tributárias da União Federal, não havendo razão jurídica para negar vigência à parte final do § 1º do aludido diploma legal quanto à inexigibilidade do laudêmio devido em casos de cessões particulares, referente ao período anterior ao conhecimento do fato gerador, visto que o legislador não diferenciou receitas patrimoniais periódicas (como foro e taxa) das esporádicas (como o laudêmio). | STJ, Primeira Seção, REsp 1.951.346/SP e outros, Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 10/5/2023 (recurso repetitivo, Tema 1.142). |
| STJ, Tema 244○ | O prazo prescricional, para a cobrança da taxa de ocupação de terrenos de marinha, é de cinco anos, independentemente do período considerado. | STJ, Primeira Seção, REsp 1.133.696/PE, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, j. 13/12/2010 (recurso repetitivo, Tema 244). |
| STJ, Tema 332○ | A transferência de domínio útil de imóvel para integralização de capital social de empresa é ato oneroso, de modo que é devida a cobrança de laudêmio, nos termos do art. 3º do Decreto-Lei 2.398/87. | STJ, Primeira Seção, REsp 1.165.276/PE, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j. 12/12/2012 (recurso repetitivo, Tema 332). |
Julgados de Turma ilustram como o tribunal decide, mas não são regra: na prova, a premissa é a lei ou o precedente qualificado.
| Julgado | O que decidiu | Fonte |
|---|---|---|
| STJ, REsp 2.173.088 | Não há possibilidade de usucapião de imóvel afetado à finalidade pública essencial pertencente à sociedade de economia mista que atua em regime não concorrencial. Em resumo: Julgado de Turma, sem tese vinculante; não é regra de prova. | STJ, Terceira Turma, REsp 2.173.088/DF, Rel. Min. Nancy Andrighi, j. 8/10/2024, Informativo 829. Julgado de Turma, sem tese vinculante. |
| STJ, REsp 1.296.964 | É possível o manejo de interditos possessórios em litígio entre particulares sobre bem público dominical. | STJ, Quarta Turma, REsp 1.296.964/DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 18/10/2016, Informativo 594. Fonte oficial ↗ · Dizer o Direito, Info 594 do STJ (1) ↗ · Dizer o Direito, Info 594 do STJ (2) ↗ |
| STJ, REsp 1.846.075 | Não é possível a manutenção de quiosques e trailers instalados sobre calçadas sem a regular aprovação estatal. | STJ, Segunda Turma, REsp 1.846.075/DF, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 3/3/2020, Informativo 671. |
| STJ, REsp 1.898.029 | Constatada a existência de ocupação irregular de bem da União, é devida a indenização prevista no art. 10, parágrafo único, da Lei n. 9.636/1998, pela posse ou ocupação ilícita, abrangendo o período entre a data do ajuizamento da ação e a efetiva desocupação da área e independentemente da comprovação de boa-fé do particular, inclusive quando a autorização de uso for outorgada por quem não detém poderes para tanto. | STJ, Segunda Turma, REsp 1.898.029/RJ, Rel. Min. Afrânio Vilela, j. 17/9/2024, Informativo 828. |
| STJ, REsp 1.494.302 | Na dissolução de união estável, é possível a partilha dos direitos de concessão de uso para moradia de imóvel público. | STJ, Quarta Turma, REsp 1.494.302/DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 13/6/2017, Informativo 609. |
| STJ, REsp 1.652.517 | É legítima a cobrança do laudêmio pela transferência onerosa de imóveis edificados sobre terreno de marinha, em caso de "permuta no local", espécie de negócio pelo qual a incorporadora recebe o terreno em troca dos imóveis futuramente construídos. | STJ, Segunda Turma, REsp 1.652.517/SC, Rel. Min. Afrânio Vilela, j. 10/6/2025, Informativo 855. |
| STJ, REsp 2.149.911 | Apenas com a alteração do § 4º do art. 3º do Decreto-Lei n. 2.398/1987, promovida pela Lei n. 14.474/2022, passou a ser exigida a comunicação das transmissões não onerosas, no prazo legal, do domínio útil de terreno da União, sob pena de multa. | STJ, Primeira Turma, REsp 2.149.911/RJ, Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 5/8/2025, Informativo 857. |
| STJ, REsp 507.798 | Não pode ser usucapido bem público, mas o imóvel era foreiro e o Tribunal a quo concedeu o usucapião do domínio útil pertencente a particular, no que a Turma confirmou. | STJ, Quarta Turma, REsp 507.798/RS, Rel. Min. Aldir Passarinho Junior, j. 16/3/2004, Informativo 202. |
| STJ, REsp 1.090.847 | A alegação da União de que determinada área constitui terreno de marinha, sem que tenha sido realizado processo demarcatório específico e conclusivo pela Delegacia de Patrimônio da União, não obsta o reconhecimento de usucapião. | STJ, Quarta Turma, REsp 1.090.847/SP, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 23/4/2013, Informativo 524. |
| STJ, REsp 964.223○ | A inexistência de registro imobiliário do bem objeto de ação de usucapião não induz presunção de que o imóvel seja público (terras devolutas), cabendo ao Estado provar a titularidade do terreno como óbice ao reconhecimento da prescrição aquisitiva. | STJ, Quarta Turma, REsp 964.223/RN, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 18/10/2011, Informativo 485. |
Seção ou Plenário sem tese fixada, ou órgão julgador a conferir: ajudam a entender o tema, mas não são precedente qualificado.
| Julgado | O que decidiu | Fonte |
|---|---|---|
| STF, RE 220.906 | A ECT tem o direito à execução de seus débitos trabalhistas pelo regime de precatórios por se tratar de entidade que presta serviço público. | STF, Plenário, RE 220.906/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, j. 16/11/2000, Informativo 210. Plenário, sem tese vinculante. |
Os pares que as bancas usam para construir alternativas erradas: o instituto, o vizinho com que se confunde, o critério que os separa e um exemplo.
| Instituto | Vizinho | O critério que separa | Exemplo | Onde caiu |
|---|---|---|---|---|
| Bem de uso comum | Bem de uso especial | Uso livre de todos contra uso no serviço ou estabelecimento da Administração. | A praça e a rodovia (comum); o fórum e o museu (especial). | caiu no TRF4 18º (Comissão do tribunal, 2022), q. 79 |
| Bem dominical | Bem afetado | Sem destinação pública e alienável com os requisitos da lei, contra inalienável enquanto afetado. | Terra devoluta e dívida ativa (dominicais); terra indígena e escola em uso (afetadas). | caiu no TJDFT (Cebraspe, 2023), q. 75 |
| Critério da titularidade | Critério funcionalista | Dono público contra bem afetado a serviço público, ainda que de pessoa privada. | Estação de tratamento da companhia estadual: privada pelo Código, protegida pela função. | caiu no TJRJ 50º (Vunesp, 2025), q. 69 |
| Impenhorabilidade | Não onerabilidade | Vedação de constrição judicial (precatórios) contra vedação de garantia real voluntária. | O credor não penhora o terreno; o Município não hipoteca a prefeitura. | caiu no TJPA (FGV, 2026), q. 80 |
| Permissão de uso de bem público | Permissão de serviço público | Ato unilateral e precário de uso de bem contra contrato de adesão licitado que delega serviço. | A banca de jornal na praça; a linha de ônibus permitida. | caiu no TJMS 34º (FGV, 2025), q. 92 |
| Concessão de uso | Concessão de direito real de uso | Contrato obrigacional sobre parcela de qualquer bem contra direito real resolúvel sobre terreno público. | A loja no aeroporto; o lote público cedido para indústria. | — |
| Investidura | Legitimação de posse | Venda direta ao lindeiro ou ao possuidor da casa da usina contra título ao ocupante que tornou a terra produtiva. | A faixa que sobrou da avenida; a gleba rural cultivada. | caiu no TJSP 190º (Vunesp, 2023), q. 90 |
| Aforamento | Ocupação | Domínio útil, direito real, foro contra ato precário, taxa de ocupação. | O foreiro pode ter o domínio útil usucapido; o ocupante, não. | caiu no TRF2 19º (FGV, 2026), q. 72 |
| Receita patrimonial | Tributo | Contraprestação pelo uso ou transferência de bem da União contra obrigação compulsória do CTN. | Laudêmio e taxa de ocupação seguem a Lei 9.636/1998, art. 47, e não o CTN. | caiu no TRF3 21º (banca própria, 2025), q. 70 |
| Terreno de marinha | Praia marítima | Faixa dominical medida da linha do preamar de 1831 contra bem de uso comum de livre acesso. | O lote da casa à beira-mar (marinha); a areia da praia (uso comum). | caiu no TRF4 18º (Comissão do tribunal, 2022), q. 79 |
As 13 questões do banco ligadas aos tópicos, com o enunciado da prova. Escolha uma alternativa: o gabarito e a explicação de cada alternativa aparecem depois da resposta.
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caiu no TJDFT (Cebraspe, 2023), q. 75
Os bens dominicais incluem I as terras dos silvícolas. II as escolas públicas em uso. III as terras devolutas. IV a dívida ativa. Estão certos apenas os itens
instituto vizinho Erra nos dois itens: as terras indígenas são bens da União afetados ao usufruto dos índios (CF, art. 20, XI), e a escola em uso é bem de uso especial (CC, art. 99, II).
instituto vizinho A escola pública em uso é de uso especial, e não dominical (art. 99, II); só a dívida ativa está certa.
Correta: terras devolutas e créditos da dívida ativa são patrimônio disponível da pessoa de direito público, sem destinação pública (art. 99, III).
instituto vizinho Inclui as terras indígenas e a escola em uso, que são afetadas, e exclui a dívida ativa.
instituto vizinho Inclui as terras indígenas, afetadas à posse permanente e ao usufruto dos índios (CF, art. 231), entre os dominicais.
Gabarito definitivo: C. Dominical é o bem sem afetação; terra indígena e escola em funcionamento têm destinação pública.
caiu no TJRJ 50º (Vunesp, 2025), q. 69
A identificação de um bem como bem público é funda-mental para a identificação do seu regime jurídico, isto é, do conjunto de normas a serem aplicadas a esses bens, em especial no caso de disputa entre diferentes pessoas pela posse e propriedade desses bens. Assim sendo, pode-se afirmar, corretamente, a respeito da identificação dos bens públicos e de suas caracterís-ticas jurídicas que
Correta pelo gabarito: para a corrente funcionalista, o art. 98 não esgota os bens públicos, e o bem de pessoa privada afetado a serviço público recebe regime público. Marrara, adepto da titularidade, chega a efeito parecido com o domínio público impróprio.
generalização indevida Generaliza: o julgado localizado do STJ é de Turma e condicionado (imóvel afetado a finalidade essencial de sociedade de economia mista em regime não concorrencial, STJ, REsp 2.173.088), e a estatal em concorrência tem bens penhoráveis e sem precatório (STF, Tema 253○).
inversão de regra e exceção O STF decidiu o contrário: a penhora anterior à sucessão pela União é válida, e a execução não passa ao precatório (STF, Tema 355○).
instituto vizinho O domínio eminente é o poder de governo sobre o território, de onde vêm o poder de polícia e as restrições à propriedade; não é propriedade do Estado e não conflita com a garantia da propriedade privada.
inversão de regra e exceção As associações públicas são pessoas de direito público interno (CC, art. 41, IV), e os seus bens são públicos (art. 98).
Gabarito definitivo: A. A questão contrapõe a titularidade do Código à função do bem; o resto testa Tema 355, domínio eminente e consórcios públicos.
caiu no TRF4 18º (Comissão do tribunal, 2022), q. 79
Assinale a alternativa CORRETA. A respeito dos bens públicos:
instituto vizinho Ruas, praças e estradas são exemplos de bens de uso comum do povo (art. 99, I).
inversão de regra e exceção Os bens públicos são impenhoráveis: a execução contra a Fazenda segue os precatórios (CF, art. 100).
inversão de regra e exceção Os bens de uso especial são afetados e seguem regime de direito público, inalienáveis enquanto afetados (art. 100).
Correta: é a letra do art. 101: os dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
instituto vizinho Os terrenos de marinha são da União (art. 20, VII), mas dominicais, explorados por aforamento e ocupação, e não de uso comum.
Gabarito definitivo: D. Cada distrator troca a espécie ou a característica; a certa repete o art. 101.
caiu no TJPA (FGV, 2026), q. 80
No Estado do Pará, João ocupa, há mais de 12 anos, área pertencente ao patrimônio estadual destinada originalmente à proteção ambiental e ao uso coletivo da população ribeirinha. No local, edificou pequena estrutura comercial voltada à atividade turística. João ajuizou ação buscando o reconhecimento da usucapião da área e, de forma alternativa, requereu a possibilidade de sua penhora para garantia de dívida civil. Paralelamente, o estado avalia a outorga de concessão administrativa para exploração ordenada da área. À luz do regime jurídico constitucional e civil dos bens públicos, é correto afirmar que:
inversão de regra e exceção Imóvel público não se usucape, nem com posse produtiva nem com autorização do Executivo (CF, art. 183, § 3º; CC, art. 102).
Correta: o bem estadual afetado é de uso comum ou especial, imprescritível e impenhorável, e a exploração por particular se faz por outorga, como a concessão de uso. O «apenas» é impreciso, porque autorização e permissão de uso também servem, mas as demais alternativas têm erro de regra.
inversão de regra e exceção Nenhuma avaliação ou inscrição cadastral torna penhorável bem público: a execução segue os precatórios (CF, art. 100).
generalização indevida A concessão de uso não exige desafetação nem lei complementar; e a exigência de autorização legislativa prévia para cada concessão viola a reserva de administração (STF, ADI 6.891).
instituto vizinho A ocupação de bem público é mera detenção, sem direito real nem retenção (STJ, Súmula 619○).
Gabarito definitivo: B. Imprescritibilidade, impenhorabilidade e detenção resolvem a questão; a concessão de uso é outorga sem desafetação.
caiu no TJPE (FGV, 2026), q. 85
O Município de Gama é proprietário de um antigo casarão histórico que, há mais de 20 anos, abrigou a sede da Secretaria Municipal de Cultura, configurando autêntico bem público de uso especial. Nas últimas 2 décadas, no entanto, o imóvel foi completamente abandonado pela gestão pública, transformando-se em um edifício em ruínas. Em virtude do total desuso, o prefeito de Gama alienou o bem de forma direta a uma rede privada de hotelaria, argumentando que o prolongado abandono caracterizou a desafetação fática do imóvel, convertendo-o automaticamente em bem dominical e dispensando a prévia autorização legislativa. Simultaneamente, uma associação de moradores de baixa renda, que ocupou os anexos do casarão de forma mansa e pacífica por 7 anos ininterruptos para fins de moradia, ajuizou demanda requerendo a usucapião especial urbana coletiva. Na petição, os ocupantes fundamentam o pleito nas diretrizes do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), alegando que o descumprimento histórico da função social da propriedade pelo Estado relativizou a imunidade do bem público, autorizando a prescrição aquisitiva da referida área. À luz do regime jurídico dos bens públicos, das disposições do Estatuto da Cidade e da jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores, a situação fática delineada caracteriza:
generalização indevida Não há desafetação fática de bem de uso especial: ela exige ato formal; e, mesmo dominical, o bem público não se usucape (CF, art. 183, § 3º).
instituto vizinho A venda direta sem desafetação formal, autorização e licitação não se convalida pelo fomento urbano; a usucapião se rejeita, mas a venda é nula.
generalização indevida O abandono não transmuta o bem de uso especial em dominical; sem ato formal de desafetação, a venda é nula.
inversão de regra e exceção O Estatuto da Cidade não excepciona a vedação constitucional de usucapir bens públicos (CF, art. 183, § 3º).
Correta: a desafetação de bem de uso especial exige ato formal, e a venda direta é nula; e nenhuma diretriz do Estatuto da Cidade excepciona a imprescritibilidade dos bens públicos (CF, art. 183, § 3º).
Gabarito definitivo: E. O desuso não desafeta: o bem de uso especial só vira dominical por ato formal, e a sua alienação depende ainda de autorização e licitação. E o bem público não se usucape, nem pela via coletiva do Estatuto da Cidade (CF, art. 183, § 3º).
caiu no TJRJ 49º (Vunesp, 2023), q. 69
A respeito de bens públicos, é correto afirmar que
Correta: o bem de uso comum ou especial só se aliena depois de desafetado, mantida a regra do art. 100 do CC; a desafetação antecede a alienação.
instituto vizinho A alteração e a supressão de espaço ambientalmente protegido só se fazem por lei (CF, art. 225, § 1º, III); decreto não basta.
instituto vizinho A autorização legislativa para alienar imóvel decorre da lei de licitações (Lei 14.133/2021, art. 76, I), não da imprescritibilidade, que trata da usucapião.
instituto vizinho A alienação de imóvel exige autorização legislativa, avaliação e, em regra, licitação na modalidade leilão (art. 76, I), não inexigibilidade.
generalização indevida A inalienabilidade é relativa: desafetados e cumpridos os requisitos legais, os bens podem ser alienados (CC, art. 101).
Gabarito definitivo: A. A ordem é: desafetar, avaliar, autorizar e licitar. A desafetação vem antes da alienação de qualquer bem com destinação pública (CC, arts. 100 e 101; Lei 14.133/2021, art. 76).
caiu no TJSC (FGV, 2024), q. 65
Foi descoberto, na área territorial do Município Alfa, situado no território do estado Beta, um grande depósito natural de águas subterrâneas. Em razão dessa descoberta, foi editada a Lei Municipal nº X, dispondo se tratar de bem municipal, cujo aproveitamento se daria na forma da legislação de regência. Irresignado com o teor desse diploma normativo, determinado órgão que participa da gestão do patrimônio da União informou que a Lei Municipal nº Xseria solenemente ignorada, em razão de sua manifesta inconstitucionalidade, o mesmo sendo feito pelo órgão congênere do estado Beta. Cada um desses órgãos atribuía ao ente federativo ao qual estava vinculado a propriedade do referido depósito. Como a questão foi judicializada, decidiu-se, corretamente, que o bem pertence:
deslocamento de competência A titularidade não depende de lei ordinária: a Constituição dá ao Estado as águas subterrâneas em depósito (art. 26, I).
Correta: incluem-se entre os bens dos Estados as águas subterrâneas em depósito (CF, art. 26, I).
instituto vizinho A competência privativa da União para legislar sobre águas (art. 22, IV) não lhe dá a propriedade do bem.
deslocamento de competência O Município não é titular de águas na Constituição; o depósito é do Estado, independentemente da extensão.
instituto vizinho A competência comum é administrativa e não cria condomínio de titularidade: o bem é do Estado.
Gabarito definitivo: B. A Constituição reparte os bens: as águas subterrâneas em depósito são do Estado (art. 26, I). A competência para legislar sobre águas, que é da União, não decide a titularidade.
caiu no TJMS 34º (FGV, 2025), q. 92
Em razão de requerimentos administrativos relacionados à transferência de outorgas conferidas a permissionários ou autorizatários falecidos, especificamente sobre a transferência da titularidade de direito de uso de ponto de táxi a herdeiros, o Município ABC solicitou parecer sobre a matéria à Procuradoria municipal. Nesse sentido, o entendimento adequado a ser desenvolvido no referido parecer jurídico é o de que:
generalização indevida A outorga de uso é personalíssima e não se transfere aos herdeiros, nem pelo prazo remanescente; a regra legal que admitia a transferência foi levada ao STF (Lei 12.587/2012, art. 12-A○ ○).
instituto vizinho Revogar para outorgar ao herdeiro, com desconto, seria escolha pessoal sem procedimento impessoal, contra a isonomia e o caráter personalíssimo da outorga.
deslocamento de competência O uso das vias urbanas e a organização do serviço de táxi são matéria de interesse local, de competência municipal; a livre iniciativa não afasta a outorga.
instituto vizinho Confunde a permissão de serviço público, que exige licitação (CF, art. 175), com a permissão de uso de bem público; e nenhuma delas autoriza transferir a outorga por herança.
Correta pelo gabarito: a vaga nas vias urbanas é permissão de uso de bem público, personalíssima, e não passa aos herdeiros.
Gabarito definitivo: E. A banca leu a outorga do táxi como permissão de uso de bem público; o caráter intuitu personae decide.
caiu no TJSP 190º (Vunesp, 2023), q. 90
O artigo 17, § 3 o da Lei n o 8.666/93 (com a redação da Lei n o 9.648/98), trata da “I – alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente ou resultante de obra pública, área esta que se tornar inaproveitável isoladamente, por preço nunca inferior ao da avaliação e desde que esse não ultrapasse a 50% do valor constante da alínea a do inciso II do artigo 23 desta lei; II – a alie-nação, aos legítimos possuidores diretos ou, na falta des-tes, ao Poder Público, de imóveis para fins residenciais construídos em núcleos urbanos anexos a usinas hidrelé-tricas, desde que considerados dispensáveis na fase de operação dessas unidades e não integrem a categoria de bens reversíveis ao final da concessão”. Isto se refere ao instituto de direito público da
Correta: as duas hipóteses do enunciado são a investidura, hoje no art. 76, § 5º, alienação direta porque só aquele adquirente interessa.
instituto vizinho Afetação é o vínculo do bem a uma finalidade pública, e não a sua venda ao vizinho.
instituto vizinho Legitimação de posse e fundiária beneficiam ocupantes de áreas públicas (Lei 6.383/1976 e Lei 13.465/2017); o enunciado descreve venda ao lindeiro e ao possuidor da casa da usina.
instituto vizinho A desafetação retira a destinação pública, mas não é a alienação descrita no enunciado.
Gabarito definitivo: A. O enunciado transcreve a lei antiga; a investidura continua na Lei 14.133/2021, com novo teto de preço.
Tópico: 3. Alienação de bens públicos
caiu no TRF3 19º (Comissão do tribunal, 2018), q. 81
Indique a afirmação CORRETA:
inversão de regra e exceção O imóvel de autarquia exige autorização legislativa: a lei antiga e a nova a preveem (art. 76, I).
Correta pela Lei 8.666/1993 (art. 17, I): lei, avaliação e concorrência, com dispensa na dação em pagamento. Pela Lei 14.133/2021, a modalidade passou a ser o leilão (art. 76, I).
generalização indevida Há dispensas para móveis, como a doação de interesse social e a venda de ações em bolsa (art. 76, II); a licitação não é sempre exigida.
inversão de regra e exceção A venda de ações em bolsa é expressamente dispensada de licitação (art. 76, II, c).
Gabarito definitivo: B. Questão da lei antiga: o gabarito continua de pé, salvo a modalidade, que hoje é o leilão.
Tópico: 3. Alienação de bens públicos
caiu no TRF2 17º (banca própria, 2018), q. 76
Com relação ao regime jurídico dos bens públicos, é correto afirmar que:
instituto vizinho Os imóveis dominicais da União podem ser objeto de locação, admitida pelo Decreto-Lei 9.760/1946; não há exclusividade da concessão.
Correta: desafetados, os bens de uso comum e especial passam a dominicais e podem ser alienados, observadas as exigências da lei (CC, arts. 100 e 101).
generalização indevida O uso comum pode ser gratuito ou retribuído, conforme a lei do ente (CC, art. 103).
generalização indevida A concessão de uso é contrato administrativo precedido, em regra, de licitação; o concessionário não se escolhe livremente.
instituto vizinho As terras devolutas são bens públicos dominicais, e não terras privadas (CF, arts. 20, II, e 26, IV).
Gabarito definitivo: B. Inalienáveis enquanto afetados, os bens de uso comum e especial podem ser alienados depois de desafetados (CC, arts. 100 e 101). As outras alternativas erram a locação, a gratuidade do uso comum, a escolha do concessionário e as terras devolutas.
Tópico: 3. Alienação de bens públicos
caiu no TRF2 19º (FGV, 2026), q. 72
Tício ajuizou ação de usucapião visando à declaração de domínio de imóvel localizado no Município X, aduzindo ser detentor da posse mansa, pacífica e ininterrupta, com animus domini, há mais de sete anos. Consta da inicial que não há inscrição imobiliária para o endereço do imóvel em questão. No decorrer da instrução, demonstrou-se que o imóvel se configura como terreno de marinha. Com a necessidade do ingresso da União na lide, os autos foram remetidos à Justiça Federal. A União aduziu que, conforme prova pericial produzida no processo, o imóvel usucapiendo se sobrepõe com terrenos acrescidos de marinha de domínio da União e que o levantamento Topográfico Planimétrico atesta que a área do imóvel usucapiendo está integralmente sobreposta com terrenos acrescidos de marinha de domínio da União. Considerando a legislação em vigor e a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal, é correto afirmar que
gabarito discutível A premissa e o desfecho estão certos para os fatos narrados, em que não há aforamento: bem público não se usucape (CF, art. 183, § 3º). O gabarito definitivo ficou só com a D, que trata da exceção do domínio útil aforado. Em prova da FGV, quando a exceção vem expressa numa alternativa, ela tende a prevalecer sobre a regra geral.
inversão de regra e exceção A falta de inscrição imobiliária não afasta a perícia que prova o terreno de marinha; e nem o registro valeria contra a União (STJ, Súmula 496○).
inversão de regra e exceção A titularidade da União sobre os terrenos de marinha é originária, dada pela Constituição (art. 20, VII; STJ, Tema 419○), e não admite usucapião.
Correta: havendo enfiteuse, o domínio útil é do particular foreiro e pode ser usucapido, com a substituição do enfiteuta; a União conserva o domínio direto (STJ, REsp 507.798, julgado de Turma).
instituto vizinho A ocupação é ato precário, sem direito real: nada há a usucapir.
Gabarito definitivo: D. A banca premiou a exceção (domínio útil aforado) sobre a regra (bem público não se usucape).
Tópico: 4. Bens da União: terrenos de marinha e terras devolutas
caiu no TRF3 21º (banca própria, 2025), q. 70
Assinale a alternativa correta:
instituto vizinho A taxa de ocupação é receita patrimonial, e não tributo: remunera o uso de bem da União (Lei 9.636/1998, art. 47○ ○).
generalização indevida O foro é receita patrimonial da União, sem destinação a obras no Município; a lei prevê repasse de parte das receitas aos Municípios, e não aplicação vinculada a obras.
Correta: reproduz o art. 47, § 1º○ e a tese c) do Tema 1.142: o artigo rege toda a decadência e a prescrição das receitas patrimoniais, e o laudêmio de cessões anteriores aos cinco anos do conhecimento é inexigível (STJ, Tema 1.142○).
quantitativo O prazo de decadência é de dez anos, e não de cinco; a prescrição de cinco anos é que corre para a cobrança (art. 47○; STJ, Tema 244○).
instituto vizinho O laudêmio não é taxa nem tributo, e a Lei 9.636/1998 regula seus prazos; não cabe o CTN por analogia (STJ, Tema 1.142○).
Gabarito definitivo: C. Receitas patrimoniais não são tributos: os prazos estão no art. 47 da Lei 9.636/1998, lido pelo Tema 1.142.
Tópico: 4. Bens da União: terrenos de marinha e terras devolutas
O banco ainda não tem questão escrita com o núcleo neste capítulo.
Perguntas de provas orais reais ou simuladas, reunidas como norte de estudo: mostram como a banca costuma transformar o tema em arguição. Antes de abrir a resposta, tente responder mentalmente ou, melhor, em voz alta, como na sala de prova; depois compare com a tese, o fundamento e a ressalva.
O último olhar antes da prova: o que mais cai, as confusões que a banca arma e as âncoras de memória.
Data de acesso de todas as fontes: 27/10/2026.
Questões e espelhos: 145 provas reunidas pelo curso. Leis: transcrição indicada em cada dispositivo, a conferir no Planalto quando marcada com ○. Julgados: base de jurisprudência do Togado e sítios oficiais.