Sistemas eleitorais: majoritário e proporcional

O que é um sistema eleitoral

Sistema eleitoral é o conjunto de critérios que converte votos em mandatos: dada a mesma votação, sistemas diferentes podem eleger pessoas diferentes. A classificação clássica tem três tipos: o majoritário, em que vence quem tem mais votos; o proporcional, em que as cadeiras se repartem entre os partidos na proporção dos votos; e o misto, que combina os dois na eleição do mesmo órgão.

Cada sistema tem o seu preço. O majoritário produz governos estáveis e uma relação direta entre eleitor e eleito, mas desperdiça os votos dados aos derrotados; o proporcional espelha as correntes de opinião e protege as minorias, mas fragmenta o parlamento e afasta o eleitor de quem ele elegeu. Qualquer deles só é legítimo com eleições periódicas, sufrágio igual e secreto e uma instância independente que resolva os conflitos.¹

Onde está escrito o sistema de cada cargo

O sistema de cada eleição não é escolha do intérprete: está na Constituição e no Código Eleitoral, cargo por cargo. A Constituição diz que os deputados federais são eleitos pelo sistema proporcional (art. 45) e os senadores segundo o princípio majoritário (art. 46), e manda aplicar aos deputados estaduais e distritais as regras dela sobre sistema eleitoral (arts. 27, § 1º, e 32, § 3º). Para as Câmaras Municipais, a regra do proporcional está no art. 84 do Código.

Todo sistema opera dentro de uma circunscrição, o território em que os votos são somados. Na eleição presidencial, é o país; nas federais e estaduais, o Estado; nas municipais, o município (Código Eleitoral, art. 86). É por isso que o deputado federal, embora integre um órgão nacional, é eleito só com os votos do seu Estado, e que o quociente eleitoral de São Paulo nada tem a ver com o de Roraima.

Maioria simples e maioria absoluta

No majoritário, a pergunta decisiva é qual maioria se exige. A maioria simples (ou relativa) elege o mais votado, em turno único. A maioria absoluta exige mais da metade dos votos válidos; se ninguém a alcança, há segundo turno entre os dois mais votados, e então vence quem tiver a maioria dos válidos. Em ambos os casos, brancos e nulos não se computam.

Duas armadilhas. O divisor é de 200 mil eleitores, e não de habitantes: um município com 250 mil habitantes e 190 mil eleitores elege o prefeito em turno único. E maioria absoluta é mais da metade dos válidos, e não «51%»: com 100.001 votos válidos, bastam 50.001. O senador é sempre eleito por maioria simples, ainda que se renove um terço ou dois terços do Senado.

O calendário e a conta, passo a passo

As eleições ocorrem no primeiro domingo de outubro, e o segundo turno, se houver, no último domingo de outubro (CF, art. 77, caput; Lei 9.504/1997, arts. 1º e 2º, § 1º). Há um detalhe de letra: o § 3º do art. 77 ainda fala em nova eleição «em até vinte dias após a proclamação do resultado». É a redação original, que convive com o caput reformado; a data praticada é a do caput, repetida pela lei.

A conta da maioria absoluta tem três passos, e a banca erra de propósito em cada um. Primeiro, apuram-se os votos válidos: do total de votos, retiram-se os brancos e os nulos. Segundo, calcula-se a metade dos válidos. Terceiro, verifica-se se o mais votado passou da metade. A abstenção não entra em lugar algum da conta: quem não compareceu não votou.

O Senado tem uma particularidade. Cada Estado e o Distrito Federal elegem três senadores, com mandato de oito anos, e a representação se renova de quatro em quatro anos, alternadamente por um terço e por dois terços (CF, art. 46, §§ 1º e 2º). Na eleição de dois terços, há duas cadeiras em disputa na mesma circunscrição, e elegem-se os dois mais votados. Continua a ser eleição majoritária de maioria simples: não há quociente nem segundo turno.

A chapa única e indivisível

Titular e vice (ou senador e suplentes) formam chapa única e indivisível: são registrados juntos, votados juntos e eleitos juntos, e a eleição do titular importa a do vice. Por isso o vício que cassa o registro ou o diploma do titular alcança o vice, ainda que nada se impute a ele.

O mandato majoritário pertence à chapa escolhida pelo eleitor, e não ao partido. Daí a regra de que a troca de partido do eleito pelo majoritário não leva à perda do mandato por infidelidade, ao contrário do que vale para deputados e vereadores.

A indivisibilidade aparece três vezes na lei, sempre com o mesmo verbo: a eleição do Presidente importará a do Vice-Presidente com ele registrado (CF, art. 77, § 1º), o mesmo vale para o Governador (Lei 9.504/1997, art. 2º, § 4º) e para o Prefeito (art. 3º, § 1º). O eleitor não vota no vice: vota na chapa. Por isso não existe, no Brasil, a hipótese de titular de um partido e vice eleito por chapa adversária.

O senador é eleito com dois suplentes (CF, art. 46, § 3º), registrados com ele. O suplente é convocado em três situações: vaga, investidura do titular em cargo de Ministro, Secretário ou outro dos que a Constituição enumera, e licença superior a cento e vinte dias. Se ocorrer vaga e não houver suplente, faz-se eleição para preenchê-la, desde que faltem mais de quinze meses para o término do mandato.

A chapa majoritária pode reunir partidos diferentes, porque a coligação continua permitida nas eleições majoritárias. A Constituição assegura aos partidos autonomia para adotar o regime de suas coligações nessas eleições e veda a celebração delas nas proporcionais (art. 17, § 1º). É comum, assim, o candidato a governador de um partido com vice de outro e suplentes de senador de um terceiro.

Entre os turnos: morte, desistência e impedimento

Se, antes do segundo turno, um dos dois candidatos morre, desiste ou sofre impedimento legal, não se cancela a disputa nem se promove o vice a candidato a titular: convoca-se, entre os remanescentes, o de maior votação no primeiro turno. Se mais de um ficar empatado em segundo lugar, qualifica-se o mais idoso (CF, art. 77, §§ 4º e 5º; Lei 9.504/1997, art. 2º, §§ 2º e 3º).

Voto nulo não anula a eleição

Um mito persistente diz que, se mais da metade dos eleitores votar nulo, a eleição se anula. Não é assim. Brancos e nulos simplesmente não entram na conta dos válidos. A nulidade do art. 224 do Código Eleitoral é outra coisa: a dos votos anulados por vício, como a fraude ou a cassação do eleito, e não a vontade de anular manifestada pelo eleitor.

O § 3º trouxe a regra mais cobrada: o indeferimento do registro, a cassação do diploma ou a perda do mandato do eleito em pleito majoritário levam a novas eleições, qualquer que seja o número de votos anulados; o segundo colocado não assume. A eleição é indireta se a vacância ocorrer a menos de seis meses do fim do mandato e direta nos demais casos. O STF afastou a exigência de trânsito em julgado: basta a decisão final da Justiça Eleitoral.

A ADI 5.525 tirou do art. 224 a vacância de Presidente, Vice-Presidente e Senador, que segue a Constituição. Para os dois primeiros, vale o art. 81: eleição direta noventa dias depois da última vaga, ou indireta, pelo Congresso, em trinta dias, se a vacância ocorrer nos últimos dois anos do mandato. Para governador e prefeito, a causa eleitoral segue o art. 224; a vacância por causa não eleitoral, como morte ou renúncia, fica com a Constituição estadual e a lei orgânica.

Aprofundamento A diferença entre votos nulos e votos anulados, e a apuração das nulidades, é estudada no capítulo 17. ir →

A dupla vacância por causa não eleitoral nos Estados

O art. 224 do Código Eleitoral cuida da vaga aberta por decisão da Justiça Eleitoral. E quando governador e vice morrem, renunciam ou são afastados por causa não eleitoral? O art. 81 da Constituição foi escrito para o Presidente e o Vice-Presidente da República. O STF entende que os Estados têm autonomia relativa para disciplinar a própria dupla vacância e não estão vinculados ao modelo nem ao procedimento federal.

Essa autonomia tem limites, que o Tribunal enumerou na ADPF 969: os candidatos a governador e a vice concorrem em chapa única; valem as condições de elegibilidade e as inelegibilidades da Constituição e da lei complementar; a exigência de filiação partidária não obriga a escolha em convenção nem o registro pelo partido; e a regra da maioria, como critério para apurar o vencedor, fica na esfera de decisão do Estado.

O limite mais importante é outro: o Estado pode escolher como eleger, mas não pode deixar de eleger. Normas de Constituição estadual que, a pretexto de disciplinar a dupla vacância no último biênio, suprimiam a eleição foram declaradas inconstitucionais.

Roteiro: quatro perguntas sobre a eleição majoritária

As questões de sistema majoritário repetem um pequeno conjunto de perguntas. Feitas nesta ordem, elas levam à resposta sem depender de memória de percentuais.

• Que cargo está em disputa? Senador e prefeito de município com até duzentos mil eleitores: maioria simples, turno único. Presidente, governador e prefeito de município maior: maioria absoluta.
• Qual é a base da conta? Sempre os votos válidos. Brancos, nulos e abstenções ficam fora.
• Algum candidato saiu da disputa entre os turnos? Convoca-se o remanescente de maior votação; no empate, o mais idoso. O vice não sobe.
• O eleito perdeu o registro, o diploma ou o mandato? Nova eleição pelo art. 224, § 3º, do Código Eleitoral, direta ou indireta conforme faltem mais ou menos de seis meses; para Presidente, Vice e Senador, vale a Constituição.

A lógica do sistema proporcional

O sistema proporcional elege deputados federais, estaduais e distritais e vereadores. A conta olha primeiro para o partido: as cadeiras são repartidas entre as legendas na proporção dos votos de cada uma, e só depois, dentro de cada legenda, vão aos candidatos mais votados. O objetivo é levar ao parlamento as diversas correntes de opinião. Desde as eleições de 2020, a EC 97/2017 proíbe coligações nas eleições proporcionais, e a conta se faz partido a partido.

O Brasil adota a lista aberta: o partido apresenta os candidatos sem ordem prévia, e é o voto nominal do eleitor que os ordena. Na lista fechada, o partido define a ordem antes da eleição, e o eleitor vota só na legenda.

Coligação proibida, federação permitida

A proibição das coligações nas eleições proporcionais está no § 1º do art. 17 da Constituição, na redação da EC 97/2017, e vale desde as eleições de 2020 (art. 2º da emenda). Antes dela, partidos se uniam só para a eleição, somavam votos e dividiam as cadeiras, e o voto dado a um candidato podia eleger outro, de partido diferente, que se separaria dele no dia seguinte.

O que a lei admite hoje é a federação de partidos. Dois ou mais partidos se reúnem, registram a federação no TSE e passam a atuar como se fossem uma única agremiação, com abrangência nacional e permanência mínima de quatro anos (Lei 9.096/1995, art. 11-A). Para o sistema proporcional, a consequência está no art. 6º-A da Lei 9.504/1997: a federação segue as normas dos partidos na contagem de votos, na obtenção de cadeiras e na convocação de suplentes.

O prazo para formar a federação pede cuidado com a letra. A Lei 9.096/1995 permite constituí-la até a data final das convenções, e o parágrafo único do art. 6º-A veda a formação depois desse prazo. O STF declarou a lei constitucional, salvo quanto ao prazo de registro, que deve ser o mesmo dos partidos: o estatuto registrado no TSE até seis meses antes do pleito (Lei 9.504/1997, art. 4º).

Na prática, onde o texto do Código fala em «partido», lê-se também «federação». Os votos dos partidos federados somam-se em um só total, que é dividido pelo quociente eleitoral; a lista de candidatos é única; e o suplente convocado é o mais votado da federação, ainda que de partido diferente do titular.

Quantas cadeiras há em disputa

O divisor do quociente eleitoral é o número de lugares a preencher, e esse número vem da Constituição. Para a Câmara dos Deputados, o total e a representação de cada Estado são fixados por lei complementar, proporcionalmente à população, com ajustes no ano anterior às eleições, de modo que nenhuma unidade tenha menos de oito nem mais de setenta deputados. O STF reconheceu, em 2023, a mora do Congresso no dever de fazer esses ajustes.

As Assembleias Legislativas derivam da bancada federal. O número de deputados estaduais é o triplo da representação do Estado na Câmara; atingido o número de trinta e seis, soma-se um deputado estadual para cada federal acima de doze (CF, art. 27). Um Estado com oito deputados federais tem vinte e quatro estaduais. Um Estado com vinte federais tem quarenta e quatro: trinta e seis, pelos doze primeiros, mais oito.

Cada partido pode registrar candidatos em número de até 100% dos lugares a preencher mais um (Lei 9.504/1997, art. 10). Para uma Câmara de nove vereadores, são até dez candidatos por partido ou federação. A lista grande interessa ao partido porque todo voto nominal, mesmo o dado a candidato sem chance, soma-se ao total da legenda.

Os votos válidos

A base de toda a conta são os votos válidos: os dados aos candidatos e às legendas. Os brancos e os nulos ficam de fora. O voto de legenda conta para o partido, mas não para nenhum candidato em especial.

E o voto dado a candidato que perde o registro? Se a decisão de inelegibilidade ou de cancelamento vier antes da eleição, o voto é nulo para todos os efeitos; se vier depois, conta para o partido. O voto do candidato sub judice no dia da eleição fica condicionado ao deferimento do registro (Lei 9.504/1997, art. 16-A).

Aprofundamento O candidato sub judice e o destino dos seus votos são estudados no capítulo 10. ir →

O voto de legenda não depende só de o eleitor digitar o número do partido. O Código manda contar o voto apenas para a legenda em quatro situações em que a vontade do eleitor é clara quanto ao partido e incerta quanto ao candidato: quando ele indica só a sigla, quando indica mais de um candidato do mesmo partido, pelo nome ou pelo número, e quando não distingue com clareza um candidato de outro do mesmo partido.

O voto dado a candidato com registro em discussão

A regra do candidato sub judice tem duas camadas. Pelo caput do art. 16-A da Lei 9.504/1997, ele faz campanha e tem o nome mantido na urna, mas a validade dos votos fica condicionada ao deferimento do registro por instância superior. Pelo parágrafo único, o cômputo para o partido também fica condicionado a esse deferimento. A leitura literal do parágrafo único tirava do partido os votos de qualquer candidato com registro pendente, e o STF a restringiu.

O que importa, depois da decisão, é a situação do registro no dia da eleição. Se estava indeferido, ainda que com recurso pendente, o voto só vale, para o candidato e para o partido, se o registro vier a ser deferido. Se estava deferido ou ainda não apreciado, o parágrafo único não se aplica: o voto é contado para o partido, mesmo que o registro seja indeferido depois, como já dizia o § 4º do art. 175 do Código Eleitoral.

A última linha não trata de registro, e sim de cassação por ilícito. Quando o diploma ou o mandato cai em ação autônoma, como a AIJE ou a representação por captação ilícita de sufrágio, os votos são anulados e não ficam com o partido. Os dois regimes não se confundem, e a banca costuma aplicar ao cassado por ilícito a regra do § 4º do art. 175.

Quociente eleitoral e quociente partidário

O quociente eleitoral é o preço de uma cadeira: os votos válidos divididos pelos lugares a preencher, desprezada a fração igual ou inferior a meio e arredondada para um a fração superior. O quociente partidário é o número de cadeiras que cada partido conquista de saída: os votos válidos do partido divididos pelo quociente eleitoral, desprezada qualquer fração.

Um exemplo acompanha o resto da seção. Uma Câmara de 9 cadeiras, com 90.000 votos válidos, tem quociente eleitoral de 10.000. Cinco partidos disputam.

Os quocientes partidários preenchem 6 das 9 cadeiras (3 + 2 + 1). As 3 restantes são as sobras. Note-se o arredondamento diferente: se os válidos fossem 90.050, o quociente eleitoral seria 10.006 (10.005,56 arredondado para cima, pela fração superior a meio), mas o partido A, com 3,5 quocientes, continuaria com 3 cadeiras, porque no partidário a fração se despreza.

Por que duas regras de arredondamento? No quociente eleitoral, arredonda-se porque é preciso um número inteiro de votos para servir de divisor, e a lei escolheu o inteiro mais próximo. No quociente partidário, despreza-se a fração porque cadeira não se divide: o partido que tem 3,9 quocientes tem três cadeiras garantidas, e os votos que sobram vão disputar as cadeiras restantes pelas médias.

A diferença entre a primeira e a terceira linha está na fração exatamente igual a meio: no quociente eleitoral ela é desprezada; nos cálculos do art. 10 da Lei 9.504/1997 ela vale um. Um exemplo: com 100.005 votos válidos e dez cadeiras, a divisão dá 10.000,5. A fração é igual a meio, e o quociente eleitoral é 10.000. Com 100.006 votos, a divisão dá 10.000,6, e o quociente sobe para 10.001.

A votação nominal mínima de 10%

Ter cadeira pelo quociente partidário não basta: o candidato só ocupa a cadeira se tiver votação nominal de pelo menos 10% do quociente eleitoral. No exemplo, 1.000 votos. É a cláusula de desempenho individual, que impede o puxador de votos de levar consigo candidatos com votação inexpressiva. A cadeira que o partido não preenche por falta de candidato com 10% não se perde: vai para as sobras.

As sobras pela maior média

As sobras se distribuem pela maior média: divide-se a votação do partido pelo número de cadeiras que ele já tem mais um, e a cadeira vai à maior média. Repete-se a conta a cada cadeira, com o divisor atualizado. Nas duas primeiras fases, só concorrem os partidos com pelo menos 80% do quociente eleitoral e, dentro deles, só candidatos com pelo menos 20% dele.

Supondo que cada partido tenha candidato com 2.000 votos ou mais, a primeira sobra vai a A (8.750), a segunda a B (8.666,7) e a terceira a D (8.500). Resultado final: A 4, B 3, C 1, D 1. O partido D, que não atingiu o quociente eleitoral, elegeu um vereador porque passou dos 80%; o partido E ficou de fora das duas primeiras fases.

Por que o divisor muda a cada rodada

O inciso I do art. 109 manda dividir os votos do partido pelo número de lugares por ele obtido mais um. A expressão «por ele obtido» inclui as cadeiras ganhas nas rodadas anteriores das sobras, e é isso que faz a média do partido cair depois de cada cadeira recebida. A Lei 13.165/2015 havia posto no lugar o número de lugares definido pelo quociente partidário, um divisor fixo. O STF declarou a expressão inconstitucional.

O efeito do divisor fixo se vê no exemplo da seção. Na primeira rodada, o partido A tem a maior média, 8.750. Se o divisor não fosse atualizado, A continuaria com 8.750 na segunda e na terceira rodadas e levaria as três sobras, terminando com seis das nove cadeiras tendo 39% dos votos. Com o divisor atualizado, a média de A cai para 7.000 depois da primeira sobra, e as cadeiras seguintes vão a outros partidos.

O § 2º do art. 109 em três tempos

Quem pode disputar as sobras? A resposta mudou duas vezes em poucos anos, e os julgados do STF só se entendem com a redação que cada um examinou. A Lei 13.488/2017 abriu as sobras a todos os partidos que participaram do pleito, e o STF a declarou constitucional. A Lei 14.211/2021 criou a barreira de 80% do quociente para o partido e 20% para o candidato. Em 2024, o STF manteve a barreira nas duas primeiras fases e a afastou na terceira.

A terceira fase e a decisão do STF

O inciso III prevê uma terceira fase: quando não houver mais partidos com candidatos que atendam às duas exigências (os 80% do partido e os 20% do candidato), as cadeiras restantes vão às maiores médias. A dúvida era se a barreira do § 2º valia também nela. O STF decidiu que não: na terceira fase, todos os partidos que disputaram a eleição concorrem, com os seus candidatos, independentemente dos 80% e dos 20%.

Na mesma decisão, o STF declarou inconstitucional o art. 111, que, se nenhum partido alcançasse o quociente eleitoral, elegia os candidatos mais votados, sem considerar os partidos. Nos embargos, o Tribunal fixou que a abertura da terceira fase vale a partir das eleições de 2022.

Empate e suplentes

O empate se resolve pela idade: elege-se o mais idoso. Os suplentes são os mais votados da legenda que não se elegeram, e deles não se exige a votação nominal mínima de 10%: a cadeira pertence ao partido, e a vaga é suprida por candidato da mesma legenda.

Não confundir a cláusula de desempenho individual dos arts. 108 e 109 do Código, que decide quem ocupa a cadeira, com a cláusula de desempenho partidário do art. 17, § 3º, da Constituição, que condiciona o acesso ao fundo partidário e ao tempo gratuito de rádio e TV e não tira cadeira de ninguém.

A suplência: de quem é a cadeira

A lista de suplentes é o retrato de que a cadeira pertence ao partido. Vago o lugar, ou afastado o titular nas hipóteses do art. 56, § 1º, da Constituição, sobe o mais votado entre os não eleitos da mesma legenda. No tempo das coligações proporcionais, a dúvida era se o suplente seria o do partido do titular ou o da coligação inteira. O STF ficou com a coligação, porque a lista formada na eleição era a dela.

O raciocínio do julgado sobrevive em outro lugar: vale a lista que disputou a eleição. Por isso, na federação, o suplente é o mais votado da federação. E por isso, também, o parlamentar que sai do partido com justa causa leva o próprio mandato, mas não leva a vaga: se ele vier a deixar a cadeira, quem a ocupa é o suplente do partido pelo qual foi eleito, e não alguém do partido novo.

E se não houver suplente? Há duas regras, e a banca troca os prazos. Para deputados federais e senadores, a Constituição manda fazer eleição se faltarem mais de quinze meses para o término do mandato (art. 56, § 2º). O Código Eleitoral, de 1965, traz a regra geral da representação proporcional: faz-se eleição, salvo se faltarem menos de nove meses para o fim do mandato.

O Brasil adota o sistema misto?

Roteiro: a conta do proporcional em sete passos

Toda questão de cálculo se resolve na mesma ordem. Pular um passo, sobretudo o primeiro, é a origem da maior parte dos erros.

• 1. Votos válidos. Somar os votos nominais e os de legenda; excluir brancos, nulos e os votos de candidato com registro indeferido no dia da eleição e não revertido.
• 2. Quociente eleitoral. Dividir os válidos pelas cadeiras; desprezar a fração até meio, arredondar para cima a superior a meio (art. 106).
• 3. Quociente partidário. Dividir os votos de cada partido ou federação pelo quociente eleitoral; desprezar qualquer fração (art. 107).
• 4. Votação nominal. Preencher as cadeiras do quociente partidário só com candidatos que tenham 10% do quociente eleitoral; a cadeira não preenchida vai às sobras (art. 108).
• 5. Primeira e segunda fases das sobras. Calcular as médias (votos ÷ cadeiras obtidas + 1) só dos partidos com 80% do quociente e com candidato de 20%; repetir a cada cadeira, atualizando o divisor (art. 109, I, II e § 2º).
• 6. Terceira fase. Se sobrar cadeira e nenhum partido atender às duas exigências, distribuir pelas maiores médias entre todos os partidos (art. 109, III; STF, ADI 7.228).
• 7. Empate e suplentes. No empate, o mais idoso (art. 110); os não eleitos da legenda são suplentes, sem votação mínima (art. 112).