Controle pelo Judiciário e mérito administrativo · Discursiva do TRF3 21º (banca própria, 2025), questão 2

M1 · Abertura e plano da resposta

Agências reguladoras, análise de impacto regulatório e processo administrativo encontram-se no controle jurisdicional: o processo normativo da agência, instruído pela AIR, produz a motivação que o juiz federal examina. A resposta percorre a natureza das agências e o seu regime, a função da AIR, o papel do processo e, por fim, a extensão e os limites do controle, com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

M2 · Agências reguladoras e regime normativo

As agências reguladoras são autarquias em regime especial, com autonomia reforçada: ausência de subordinação hierárquica, autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira e dirigentes com mandato fixo (Lei 13.848/2019, art. 3º). São exemplos federais a Aneel, a ANP, a Anatel, a Anvisa, a ANA, a Antaq e, desde a Lei 15.352/2026, a ANPD (Lei 13.848/2019, art. 2º, XII); como autarquias federais, litigam na Justiça Federal (CF, art. 109, I). O regime normativo reúne as leis de criação, a Lei Geral das Agências, a Lei de Liberdade Econômica (Lei 13.874/2019, art. 5º), a LINDB (arts. 20 a 30) e a Lei 9.784/1999.

M3 · A análise de impacto regulatório

A análise de impacto regulatório é o procedimento de avaliação prévia à edição do ato normativo, com dados sobre os seus prováveis efeitos, para verificar a razoabilidade do impacto e subsidiar a decisão (Decreto 10.411/2020, art. 2º, I); o relatório de AIR é o ato que a encerra (art. 2º, V). Serve para frear o abuso regulatório: evita desvio de poder, desproporção e ineficiência. O relatório identifica problema e afetados, compara alternativas, inclusive a de não agir, e expõe impactos, riscos e estratégia de implementação (art. 6º), por metodologia do art. 7º (multicritério, custo-benefício, custo-efetividade, custo, risco ou risco-risco), escolhida com justificativa e comparativo das alternativas (§ 1º).

M4 · Processo administrativo e processo normativo

O processo administrativo é hoje o eixo da legalidade administrativa: procedimento em contraditório, com instrução, participação e decisão motivada (Lei 9.784/1999, arts. 2º, 29 e 50). O processo normativo das agências distingue-se do sancionador pela finalidade: produz norma geral e abstrata, que alcança interesses coletivos de agentes econômicos e usuários, e por isso exige AIR, consulta pública e motivação reforçada (Lei 13.848/2019, arts. 5º, 6º e 9º); o sancionador apura conduta individual e assegura defesa ao acusado.

M5 · A AIR na instrução e os seus vícios

O relatório de AIR integra a instrução do processo regulatório e é a base da motivação: a agência indica os pressupostos de fato e de direito das decisões (Lei 13.848/2019, art. 5º), a motivação pode remeter aos fundamentos do relatório, que passa a integrar o ato (Lei 9.784/1999, art. 50, § 1º), e a autoridade que contraria a alternativa sugerida fundamenta a escolha (Decreto 10.411/2020, art. 15, § 3º). Por isso, a omissão da AIR exigida, sem dispensa motivada nem nota técnica, e o relatório viciado, com dados falsos, alternativas ignoradas ou metodologia sem justificativa, são vícios de instrução que contaminam o motivo e o processo.

M6 · Controle jurisdicional da discricionariedade regulatória

O controle jurisdicional ganhou importância com a juridicidade: a Administração se vincula à lei e aos princípios constitucionais, e toda lesão a direito, inclusive fundamental, chega ao juiz (CF, art. 5º, XXXV). A discricionariedade regulatória controla-se pelos elementos: pelo motivo, verificando se os dados do relatório de AIR existem e sustentam a escolha (teoria dos motivos determinantes); pela finalidade, afastando a norma que persegue fim alheio ao interesse público setorial; e pelo processo, exigindo AIR, consulta e motivação que demonstre necessidade e adequação diante das alternativas (LINDB, art. 20, parágrafo único).

M7 · Limites da jurisdição federal e jurisprudência

O juiz federal, competente pelo art. 109, I, da Constituição, exerce controle de legalidade ampla, com juridicidade e proporcionalidade, mas não substitui o regulador: anula a norma viciada, sem editar outra (CF, art. 2º). A doutrina oscila entre a imunidade do mérito discricionário, hoje superada, e o controle pleno; o STF adota a deferência à escolha técnica regular, como no reajuste tarifário homologado pela agência (Tema 991), protege a esfera técnica da vigilância sanitária contra o ato normativo que dispensava o registro de anorexígenos (ADI 5.779) e admite intervenção excepcional diante de omissão grave, por finalidades e plano (Tema 698; ADPF 347; ADPF 45, decisão monocrática ○).