Ponto 6 — Da Política de Atendimento

◉◉ Conjunto de medidas, ações e programas — públicos e privados — direcionados ao atendimento de crianças e adolescentes. Far-se-á por um conjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 86). A nota é a articulação: não é atuação isolada de um ente, mas rede intersetorial e federativa.

◉◉ A CF fixa duas diretrizes para a assistência social que ancoram toda a política de atendimento: (I) descentralização político-administrativa — normas gerais e coordenação à esfera federal; coordenação e execução aos Estados e Municípios (e a entidades beneficentes) — e (II) participação da população, por organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis (art. 204, I e II, da CF).

A lógica é de subsidiariedade: os entes menores identificam melhor as necessidades locais. É essa matriz que o ECA replica na municipalização (art. 88, I) e nos conselhos paritários (art. 88, II).

◉◉◉ São linhas de ação da política de atendimento (art. 87): I — políticas sociais básicas; II — serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social de proteção e de prevenção/redução de violações; III — serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psicossocial às vítimas de negligência, maus-tratos, exploração, abuso, crueldade e opressão; IV — identificação e localização de pais, responsável, crianças e adolescentes desaparecidos; V — proteção jurídico-social por entidades de defesa; VI — políticas para prevenir/abreviar o afastamento do convívio familiar; VII — campanhas de estímulo ao acolhimento sob guarda e à adoção (inclusive inter-racial, de maiores, com necessidades de saúde, deficiência ou grupos de irmãos).

◉◉◉ São diretrizes (art. 88): I — municipalização do atendimento; II — criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos, órgãos deliberativos e controladores, com participação popular paritária; III — programas específicos, observada a descentralização; IV — manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos; V e VI — integração operacional de órgãos (adiante); VII — mobilização da opinião pública; VIII a X — formação continuada dos profissionais, intersetorialidade e pesquisa sobre desenvolvimento infantil e prevenção da violência.

◉◉◉ São órgãos deliberativos e controladores das ações da política de atendimento, existentes nos três níveis — nacional (Conanda), estadual e municipal (CMDCA) — com participação popular paritária (metade Poder Público, metade sociedade civil), por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais. Não executam serviços: formulam e controlam a política.

◉◉ A política se sustenta em fundos nacional, estaduais e municipais (o FIA/FMDCA), vinculados aos respectivos conselhos dos direitos. Para lá convergem, entre outras receitas, as multas aplicadas com base no ECA (art. 214) e as destinações incentivadas (art. 260). A gestão orçamentária observa a prioridade absoluta (art. 4º do ECA e art. 227 da CF).

◉◉ A função de membro do conselho nacional e dos conselhos estaduais e municipais dos direitos é considerada de interesse público relevante e não será remunerada (art. 89). Trata-se de munus público — atenção porque essa é a redação literal cobrada.

◉◉◉ São inconstitucionais as regras do Decreto 10.003/2019 que, a pretexto de regular o funcionamento do Conanda, frustravam a participação das entidades da sociedade civil na formulação e no controle das políticas em favor de crianças e adolescentes — além de violarem a legalidade. A participação paritária e efetiva da sociedade civil é núcleo do modelo do art. 204, II, da CF e do art. 88, II, do ECA (STF, ADPF 622/DF, Info 1007).

◉◉◉ As entidades de atendimento respondem pela manutenção das próprias unidades e pelo planejamento e execução de programas de proteção e socioeducativos, em regime de: I — orientação e apoio sócio-familiar; II — apoio sócio-educativo em meio aberto; III — colocação familiar; IV — acolhimento institucional; V — prestação de serviços à comunidade; VI — liberdade assistida; VII — semiliberdade; VIII — internação (art. 90, caput). Os quatro primeiros são protetivos/familiares; os quatro últimos, em regra, socioeducativos.

◉◉◉ Inscrição de programas (art. 90, § 1º): todas as entidades — governamentais e não-governamentais — inscrevem seus programas, especificando os regimes, no Conselho Municipal dos Direitos (CMDCA), que mantém o registro das inscrições e comunica ao Conselho Tutelar e à autoridade judiciária.

Registro da entidade (art. 91): as entidades não-governamentais só podem funcionar depois de registradas no CMDCA, que comunica o registro ao Conselho Tutelar e à autoridade judiciária. Esse registro não se exige das entidades governamentais.

◉◉ Será negado o registro à entidade que: a) não ofereça instalações adequadas de habitabilidade, higiene, salubridade e segurança; b) não apresente plano de trabalho compatível com o ECA; c) esteja irregularmente constituída; d) tenha em seus quadros pessoas inidôneas; e) não se adeque ou deixe de cumprir as resoluções dos Conselhos de Direitos. As hipóteses são taxativas — não bastam quaisquer irregularidades.

◉◉◉ Registro: validade máxima de 4 (quatro) anos, cabendo ao CMDCA reavaliar periodicamente o cabimento da renovação (art. 91, § 2º). Programas em execução: reavaliados pelo CMDCA no máximo a cada 2 (dois) anos, com critérios de renovação — respeito às regras do ECA; qualidade e eficiência atestadas por Conselho Tutelar, MP e Justiça da Infância; e, no acolhimento, índices de sucesso na reintegração ou adaptação (art. 90, § 3º).

◉ Os recursos para implementação e manutenção dos programas serão previstos nas dotações dos órgãos de Educação, Saúde e Assistência Social, entre outros, observada a prioridade absoluta (art. 227 da CF; art. 4º do ECA).

◉◉◉ As entidades de acolhimento familiar ou institucional adotam: I — preservação dos vínculos familiares e promoção da reintegração; II — integração em família substituta quando esgotados os recursos de manutenção na família natural ou extensa; III — atendimento personalizado e em pequenos grupos; IV — atividades em regime de co-educação; V — não desmembramento de grupos de irmãos; VI — evitar a transferência para outras entidades; VII — participação na vida da comunidade; VIII — preparação gradativa para o desligamento; IX — participação de pessoas da comunidade no processo educativo.

• § 1º — Dirigente equiparado a guardião: o dirigente de entidade de acolhimento institucional é equiparado ao guardião, para todos os efeitos de direito.
• § 2º — Relatório semestral: os dirigentes remeterão à autoridade judiciária, no máximo a cada 6 (seis) meses, relatório circunstanciado sobre cada acolhido e sua família, para a reavaliação do art. 19, § 1º.
• § 3º — Qualificação: Executivo e Judiciário promovem, em conjunto, a qualificação permanente dos profissionais (incluindo membros do Judiciário, do MP e do Conselho Tutelar).
• § 4º — Contato com a família: salvo decisão em contrário, as entidades estimularão o contato do acolhido com pais e parentes.
• § 5º — Recursos públicos: só os recebem se comprovado o atendimento dos princípios, exigências e finalidades do ECA.
• § 6º — Responsabilidade do dirigente: o descumprimento é causa de destituição do dirigente, sem prejuízo da responsabilidade administrativa, civil e criminal.
• § 7º — Bebês (0 a 3 anos): especial atenção a educadores de referência estáveis e a rotinas específicas, com as necessidades de afeto tratadas como prioritárias.

◉◉◉ As entidades de acolhimento institucional podem, em caráter excepcional e de urgência, acolher sem prévia determinação da autoridade competente, fazendo comunicação do fato em até 24 (vinte e quatro) horas ao Juiz da Infância e da Juventude, sob pena de responsabilidade. Recebida a comunicação, o juiz, ouvido o MP e, se necessário, com apoio do Conselho Tutelar, promove a imediata reintegração familiar ou encaminha a acolhimento familiar, institucional ou família substituta (§ único). É a única exceção à reserva de jurisdição do art. 101, § 2º.

◉◉ As entidades, públicas ou privadas, que abriguem ou recepcionem crianças e adolescentes — ainda que em caráter temporário — devem ter, em seus quadros, profissionais capacitados a reconhecer e reportar ao Conselho Tutelar suspeitas ou ocorrências de maus-tratos.

◉◉◉ Em regra, não se retira a criança do acolhimento familiar (ou da família substituta) para colocá-la em acolhimento institucional — isso contraria o melhor interesse e a preferência legal pelo ambiente familiar (art. 34, § 1º; art. 92, I e II). Há duas exceções: (1) quando o abrigamento imediato é necessário para evitar a formação de laços afetivos em conjuntura de possível adoção irregular; (2) quando há risco concreto à integridade física ou psicológica (STJ, HC 909.659-SP, Info 20 — Ed. Extraordinária; no mesmo sentido, a tese consolidada da Ed. 250 da Jurisprudência em Teses).

◉◉ As entidades de internação devem, entre outras: observar os direitos e garantias dos adolescentes; não restringir direito que não tenha sido objeto de restrição na decisão de internação; oferecer atendimento personalizado, em pequenas unidades e grupos reduzidos; preservar a identidade e a dignidade; diligenciar pela preservação dos vínculos familiares; oferecer instalações adequadas, vestuário e alimentação, cuidados médicos, psicológicos, odontológicos e farmacêuticos; propiciar escolarização, profissionalização, cultura, esporte e lazer; e providenciar documentação para o exercício da cidadania.

◉◉ Duas obrigações caem com frequência: reavaliar cada caso com intervalo máximo de 6 (seis) meses, dando ciência à autoridade competente (art. 94, XIV), e informar periodicamente o adolescente internado sobre sua situação processual (inc. XV). As obrigações aplicam-se, no que couber, às entidades de acolhimento (art. 94, § 1º), que utilizarão preferencialmente os recursos da comunidade (§ 2º).

◉◉◉ As entidades governamentais e não-governamentais serão fiscalizadas pelo Judiciário, pelo Ministério Público e pelos Conselhos Tutelares (art. 95). A doutrina acrescenta a Defensoria Pública, legitimada à tutela dos direitos individuais e coletivos dos hipossuficientes. Os planos de aplicação e as prestações de contas são apresentados ao Estado ou ao Município, conforme a origem das dotações (art. 96).

◉◉◉ As medidas do art. 97 aplicam-se às entidades que descumprirem obrigação do art. 94, sem prejuízo da responsabilidade civil e criminal de dirigentes ou prepostos. O elenco difere conforme a natureza da entidade:

◉◉ Reiteração (§ 1º): havendo infrações reiteradas que coloquem em risco os direitos assegurados, o fato é comunicado ao MP ou representado à autoridade judiciária, inclusive para suspensão das atividades ou dissolução da entidade. Danos (§ 2º): as pessoas jurídicas de direito público e as ONGs respondem pelos danos que seus agentes causarem às crianças e adolescentes, caracterizado o descumprimento dos princípios norteadores.

• Início (art. 191): por portaria da autoridade judiciária ou por representação do Ministério Público ou do Conselho Tutelar, com resumo necessário dos fatos.
• Liminar de afastamento (art. 191, § único): havendo motivo grave, o juiz, ouvido o MP, pode decretar liminarmente o afastamento provisório do dirigente, por decisão fundamentada.
• Citação e resposta (art. 192): o dirigente é citado para, em 10 (dez) dias, oferecer resposta escrita, juntar documentos e indicar provas.
• Instrução (art. 193): apresentada ou não a resposta, e sendo necessário, designa-se audiência de instrução e julgamento, intimando as partes.
• Alegações finais (art. 193, § 1º): salvo manifestação em audiência, as partes e o MP têm 5 (cinco) dias; o juiz decide em igual prazo.
• Afastamento de dirigente governamental (art. 193, § 2º): o juiz oficia à autoridade administrativa imediatamente superior, marcando prazo para a substituição — não nomeia o substituto.
• Saneamento (art. 193, § 3º): antes de aplicar qualquer medida, o juiz pode fixar prazo para remoção das irregularidades; satisfeitas as exigências, extingue-se o processo sem julgamento de mérito.
• Multa e advertência (art. 193, § 4º): são impostas ao dirigente da entidade ou do programa.
• Recurso: apelação, no prazo de 10 dias (art. 198, II) — em dias corridos (art. 152, § 2º).

◉◉ No procedimento de apuração de irregularidades, o juiz da Infância pode, com base no poder geral de cautela (art. 153) e na proteção integral (art. 227 da CF), determinar liminarmente medidas de correção das irregularidades — como apresentação de projeto e cronograma de adequação, sob multa — sem se limitar ao afastamento do dirigente do art. 191, § único (STJ, REsp 1.653.359/MG, Rel. Min. Herman Benjamin).

◉◉ O Juiz da Infância e Juventude realizará, em cada semestre, preferencialmente nos meses de abril e outubro, as “Audiências Concentradas”, sempre que possível nas dependências das entidades de acolhimento, com a presença dos atores do sistema de garantia de direitos, para reavaliar cada medida protetiva de acolhimento — dado seu caráter excepcional e provisório —, com confecção de atas individualizadas para juntada em cada processo (art. 1º do Provimento 32/2013 da Corregedoria Nacional de Justiça).

◉ A finalidade é acelerar a definição: reintegração à família natural ou extensa e, como última via, colocação em família substituta. A prática conversa diretamente com a reavaliação trimestral do art. 19, § 1º, e com o teto de 18 meses do art. 19, § 2º. É medida de efetividade da prioridade absoluta, e não substitui reavaliações a qualquer tempo.

Não há súmula do STF ou do STJ incidindo diretamente sobre os arts. 86–97 (política de atendimento e entidades). Os enunciados de súmula frequentes na Infância — como a competência absoluta da Vara da Infância para matrícula em creche/escola (Tema 1.058) — pertencem a outros pontos. Para este ponto, o material de banca é sobretudo a literalidade legal somada aos precedentes acima.