Poder Legislativo & Processo Legislativo

◉◉ O Brasil adota separação de poderes atenuada (freios e contrapesos). As funções típicas do Legislativo são legislar e fiscalizar; as atípicas são administrar (organização interna, cargos de suas Casas) e julgar (o Senado processa e julga certas autoridades nos crimes de responsabilidade — art. 52, I e II).

Em âmbito federal o Legislativo é bicameral (art. 44): Congresso = Câmara + Senado. Nos Estados, DF e Municípios é unicameral (a do DF chama-se Câmara Legislativa).

• Câmara dos Deputados — representantes do povo, sistema proporcional; nº por LC, entre 8 e 70 por unidade. Território, quando criado, elege 4 deputados (nº fixo) e não tem senador.
• Senado Federal — representantes dos Estados e do DF, sistema majoritário, 3 senadores cada (paridade). É por ele que Estados/DF participam da vontade nacional — Municípios não têm representação federal.

◉◉ O art. 48 lista matérias em que o Congresso dispõe com a sanção do Presidente (sistema tributário, PPA/LDO/LOA, efetivo das Forças Armadas, anistia, criação de Ministérios etc.). Já o art. 49 traz competências exclusivas do Congresso, materializadas por decreto legislativo, sem sanção ou veto — o que abrevia o processo.

◉◉◉ Exclui a responsabilidade penal, civil, disciplinar e política por opiniões, palavras e votos (art. 53, caput). É garantia institucional, irrenunciável — não é direito subjetivo de que o parlamentar possa abrir mão. Abrange entrevistas e declarações à imprensa, desde que vinculadas ao desempenho do mandato, ainda que proferidas fora do recinto.

• Quanto à prisão — desde a expedição do diploma, o parlamentar não pode ser preso, salvo flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos vão em 24 horas à Casa, que por maioria de seus membros resolve sobre a prisão (art. 53, §2º).
• Quanto ao processo — recebida denúncia por crime ocorrido após a diplomação, o STF dá ciência à Casa, que, por iniciativa de partido nela representado e voto da maioria, pode sustar o andamento da ação até a decisão final (art. 53, §3º).

◉◉◉ Deputados e Senadores, nos crimes comuns, são julgados pelo STF (art. 53, §1º; art. 102, I, “b”). Mas o STF deu interpretação teleológica e restringiu o foro: ele se aplica apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas (STF, AP 937 QO/RJ). Fora disso, a competência desce à 1ª instância.

Juízo de 1ª instância pode determinar busca e apreensão nas dependências da Câmara/Senado quando o alvo não é congressista (ex.: assessor). As prerrogativas parlamentares não se estendem aos locais nem ao corpo auxiliar. Daí o duplo juízo de validade da mesma prova: válida quanto ao não congressista, inválida quanto ao parlamentar (Rcl 25537/AC 4297).

◉◉ Há vedações que incidem em momentos distintos:

• Desde a expedição do diploma — firmar ou manter contrato com PJ de direito público, autarquia, EP, SEM ou concessionária (salvo cláusulas uniformes); e aceitar ou exercer cargo/função/emprego remunerado nessas entidades.
• Desde a posse — ser proprietário/controlador/diretor de empresa com favor decorrente de contrato público; ocupar cargo demissível ad nutum nessas entidades; patrocinar causa de interesse delas; ser titular de mais de um cargo ou mandato eletivo.

• Decisão da Casa (Câmara ou Senado), por maioria absoluta, assegurada ampla defesa — incisos I (infração às incompatibilidades), II (procedimento incompatível com o decoro) e VI (condenação criminal transitada em julgado).
• Declaração pela Mesa (de ofício ou por provocação), assegurada ampla defesa — incisos III a V (faltar a 1/3 das sessões ordinárias; perder/ter suspensos os direitos políticos; decretação pela Justiça Eleitoral).

◉◉ São espécies do processo legislativo (art. 59): emenda à Constituição, lei complementar, lei ordinária, lei delegada, medida provisória, decreto legislativo e resolução. A formação da lei percorre três fases: iniciativa → constitutiva (deliberação parlamentar + deliberação executiva) → complementar (promulgação e publicação). O rito abaixo é o da lei ordinária/complementar; as demais espécies o adaptam.

• Geral (art. 61): qualquer deputado/senador, comissão, Presidente, STF, Tribunais Superiores, PGR e cidadãos.
• Concorrente: mais de um legitimado (ex.: PEC — art. 60, I-III; LC/LO em regra).
• Privativa (reservada/exclusiva): só certos legitimados deflagram, sob pena de inconstitucionalidade. É indelegável.
• Popular e art. 67 (repropositura de projeto rejeitado) — detalhadas abaixo.

Projeto subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos 5 Estados, com não menos de 0,3% dos eleitores de cada um (art. 61, §2º). Casa iniciadora obrigatória: a Câmara dos Deputados.

• Deve tratar de um só assunto e não pode ser rejeitado por vício de forma — a Câmara o corrige (Lei 9.709/98).
• Não cabe sobre matéria de iniciativa reservada; não vincula a aprovação pelo Legislativo nem afasta o veto.
• PEC de iniciativa popular: pela literalidade da CF, não cabe (a iniciativa popular é “projeto de lei”). José Afonso da Silva admite (minoritário). O STF reputou constitucional PEC popular a Constituição Estadual (Info 921).

◉◉ Iniciam na Câmara dos Deputados os projetos do Presidente, STF, Tribunais Superiores, PGR e de iniciativa popular (art. 64). No Senado só começam os projetos de seus próprios membros ou comissões. Cada Casa é responsável por iniciar as deliberações de seus projetos.

O parecer das comissões é, em regra, opinativo. Excepcionalmente é terminativo o da CCJ (constitucionalidade/juridicidade) e o da Comissão de Finanças (adequação orçamentária), salvo recurso ao Plenário.

• O Presidente pode pedir urgência para projetos de sua iniciativa.
• Não deliberando a Câmara e depois o Senado, cada qual em até 45 dias, sobrestam-se as demais deliberações daquela Casa — exceto as de prazo constitucional (ex.: MP).
• Os prazos não correm em recesso nem se aplicam a projetos de código.
• A apreciação das emendas do Senado pela Câmara faz-se em 10 dias.

◉◉◉ Se reputar o projeto inconstitucional (veto jurídico) ou contrário ao interesse público (veto político), o Presidente veta total ou parcialmente no prazo de 15 dias úteis do recebimento e comunica, em 48 horas, os motivos ao Presidente do Senado.

• O veto é expresso, motivado, escrito, supressivo (nunca acrescenta texto), total ou parcial e superável. Veto sem motivação é inexistente e produz efeito de sanção.
• O veto parcial só abrange texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea (art. 66, §2º) — não recai sobre palavras isoladas.
• Não confunda com o princípio da parcelaridade do controle de constitucionalidade, que admite declaração sobre palavra ou fração de dispositivo.

O veto é apreciado em sessão conjunta, em 30 dias do recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta de deputados e senadores, em escrutínio aberto (EC 76/2013). Derrubado, o projeto vai à promulgação; se o Presidente não promulga em 48h, cabe ao Presidente do Senado e, depois, ao Vice. Esgotado o prazo de 30 dias sem deliberação, o veto tranca a pauta (art. 66, §6º).

◉◉ A promulgação atesta a existência, validade e executoriedade da lei; ocorre em 48 horas, pelo Presidente e, subsidiariamente, pelo Presidente e Vice do Senado (art. 66, §7º). A publicação dá ciência da lei e define sua vigência.

• Surgimento da lei: com a sanção presidencial ou com a derrubada do veto por maioria absoluta.
• Vigência (LINDB): salvo disposição, 45 dias no território nacional; 3 meses no estrangeiro. O interregno entre publicação e vigência é a vacatio legis.
• Publicada a lei, presume-se conhecida por todos — ninguém se escusa de cumpri-la (art. 3º LINDB).

• Iniciativa: 1/3, no mínimo, da Câmara ou do Senado; Presidente; ou mais da metade das Assembleias Legislativas, cada uma por maioria relativa.
• Quórum: discussão e votação em cada Casa, em dois turnos, aprovando-se com 3/5 dos votos em ambos.
• Promulgação pelas Mesas da Câmara e do Senado, com número de ordem. Não há sanção presidencial.
• Irrepetibilidade: matéria de PEC rejeitada ou prejudicada não volta na mesma sessão legislativa (art. 60, §5º).

• Formais/procedimentais: iniciativa, quórum, dois turnos, promulgação (art. 60, caput e §§2º, 3º, 5º).
• Circunstanciais: vedada emenda na vigência de estado de sítio, estado de defesa e intervenção federal (art. 60, §1º).
• Materiais explícitas — cláusulas pétreas (art. 60, §4º): forma federativa de Estado; voto direto, secreto, universal e periódico; separação dos Poderes; direitos e garantias individuais.
• Materiais implícitas: vedação da dupla revisão (não se abolem as próprias cláusulas pétreas por emenda) e impossibilidade de alterar a titularidade do poder constituinte.

◉◉◉ Dois critérios separam as espécies:

• Material: as matérias de LC estão taxativamente previstas na CF; a LO é residual — cuida de tudo que não é reservado a outra espécie.
• Formal (quórum): LC exige maioria absoluta (art. 69); LO, maioria simples/relativa (art. 47). O quórum de instalação da sessão é sempre a maioria absoluta.

• O Presidente solicita a delegação; o Congresso a concede por resolução, que especifica conteúdo e limites. A elaboração é facultativa.
• O Congresso mantém a titularidade legislativa (pode legislar sobre o mesmo tema). Não há sanção nem veto (é o próprio Presidente quem elabora).
• Controle de excesso: político (o Congresso susta atos que extrapolem — art. 49, V) e de constitucionalidade (vício formal).

• Típica (art. 68, §2º): resolução fixa conteúdo e termos; o Presidente elabora e promulga — sem retorno ao Congresso.
• Atípica (art. 68, §3º): a resolução determina a apreciação do projeto pelo Congresso, em votação única, vedada emenda — há “inversão”, pois o Congresso é quem conclui o ato.

◉◉◉ O Presidente edita MP em caso de relevância e urgência, submetendo-a de imediato ao Congresso. Governadores e Prefeitos também podem, desde que haja previsão expressa na Constituição Estadual/Lei Orgânica e observada a simetria (ADI 2391).

• Os pressupostos são juízo político do Presidente, com ampla margem; o Congresso os rejeita se entendê-los ausentes (art. 62, §5º).
• Controle judicial dos pressupostos é excepcional — só ante abuso manifesto/flagrante. A inconstitucionalidade formal não se convalida com a conversão em lei.

MP que institua ou majore imposto só produz efeitos no exercício seguinte se convertida em lei até o último dia do exercício em que foi editada. Exceções (contam da publicação da MP): II, IE, IOF, IPI e Imposto Extraordinário de Guerra. Em matéria tributária reservada a LC, MP não pode.

• No mesmo dia da publicação, o Presidente encaminha a MP ao Congresso. A apreciação por comissão mista de deputados e senadores é indispensável — não pode ser substituída por parecer do relator (ADI 4029).
• A votação inicia na Câmara (art. 62, §8º); cada plenário faz juízo prévio dos pressupostos antes do mérito.
• Prazo: perde eficácia (desde a edição) se não convertida em 60 dias, prorrogável uma vez por igual período. O prazo suspende-se no recesso — por isso a MP pode durar mais que 120 dias.
• Trancamento de pauta: não apreciada em 45 dias, a MP entra em regime de urgência e sobresta as demais deliberações — mas só as matérias que poderiam ser objeto de MP (MS 27931). Não tranca PEC, LC, decreto legislativo, resolução.

◉◉ Disciplina, por regra, as matérias de competência exclusiva do Congresso (art. 49) e regula os efeitos de MP não convertida em lei ou alterada por conversão. Observa o bicameralismo (passa pelas duas Casas); iniciativa por qualquer delas.

• Não há sanção nem veto (matéria exclusiva do Congresso). Promulgação e publicação pelo Presidente do Senado.
• Quórum: maioria simples, presente a maioria absoluta (art. 47). Tratado de DH que se queira equivalente a emenda exige quórum de 3/5, dois turnos, nas duas Casas.

◉◉ Disciplina matérias de competência privativa da Câmara (art. 51), do Senado (art. 52) e algumas do Congresso. Trata-se de matéria reservada (não delegável).

• Se a matéria é de uma Casa, só ela discute e vota — não há bicameralismo. Há bicameralismo nas resoluções do Congresso (ex.: delegação para lei delegada — art. 68, §2º).
• Sem sanção nem veto; promulgação e publicação pela própria Casa (seu Presidente).
• Quórum: em regra, maioria simples; excepcionalmente especial (ex.: 2/3 para o Senado julgar autoridades — art. 52, parágrafo único). É por resolução do Senado que se suspende lei declarada inconstitucional no controle difuso.

• Temáticas/permanentes (§2º): discutem e votam projetos com dispensa do Plenário (salvo recurso de 1/10), realizam audiências, convocam Ministros.
• Especiais/temporárias: criadas para fim específico, extinguem-se com a legislatura ou cumprido o objeto — ex.: CPI.
• Mista: deputados + senadores (ex.: Comissão do Orçamento). Representativa (§4º): atua no recesso.

◉◉◉ Requisitos cumulativos: requerimento de 1/3 dos membros; indicação de fato determinado; e prazo certo. Cabe à Câmara e ao Senado, em conjunto (CPMI) ou separadamente.

• A instalação não se submete a juízo discricionário do Presidente da Casa nem do Plenário — é direito das minorias (MS 37760, “CPI da pandemia”). Exigir aprovação do plenário é inconstitucional.
• O prazo admite prorrogação, limitada à legislatura (4 anos). Regimento pode fixar nº máximo de CPIs simultâneas.
• Objeto: fato determinado (não genérico), podendo abarcar fatos conexos; jamais fato exclusivamente privado/pessoal.

A CPI tem poderes próprios das autoridades judiciais: determinar diligências, ouvir indiciados e testemunhas, requisitar documentos/informações de órgãos públicos, requerer auditorias ao TCU. Por decisão fundamentada e colegiada, pode quebrar sigilo bancário, fiscal e telefônico (registros de ligações).

◉◉◉ Órgão independente que auxilia o Congresso no controle externo; suas decisões têm natureza de atos administrativos, sujeitos a controle judicial (MS 33340). Integrado por 9 ministros, equiparados aos do STJ.

• 2/3 (6) escolhidos pelo Congresso; 1/3 (3) pelo Presidente — sendo 1 auditor, 1 do MP junto ao TCU (ambos em lista tríplice) e 1 de livre escolha.
• Os indicados pelo Presidente são aprovados pelo Senado (maioria simples, voto secreto, após arguição pública — art. 52, III, “b”).

• Apreciar, por parecer prévio (60 dias), as contas do Presidente; julgar as contas dos administradores e responsáveis por bens e valores públicos.
• Apreciar, para registro, a legalidade de admissões e de aposentadorias/reformas/pensões (excetuados cargos em comissão).
• Realizar auditorias e inspeções; aplicar sanções (multa proporcional ao dano); assinar prazo para correção; e sustar o ato impugnado, se não atendido.

• TCE: 7 conselheiros — 4 escolhidos pela Assembleia e 3 pelo Governador (destes, 1 auditor, 1 do MP e 1 de livre escolha) — Súmula 653.
• É vedado criar Tribunal/Conselho de Contas municipal novo (art. 31, §4º), ressalvados os existentes. Tribunal de Contas dos Municípios (órgão estadual) pode ser criado ou extinto pelo Estado.
• Iniciativa reservada: o próprio TC deflagra o processo legislativo sobre sua organização/funcionamento — inconstitucional lei ou EC estadual parlamentar sobre o TCE.
• O MP junto ao TC não tem fisionomia institucional própria nem legitimidade para MS contra acórdão do Tribunal onde atua.