Licenciamento Ambiental — a Lei Geral

◉◉◉ Licenciamento ambiental é o processo administrativo destinado a licenciar atividade ou empreendimento utilizador de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidor ou capaz, sob qualquer forma, de causar degradação do meio ambiente (art. 3º, I). Sujeitam-se a ele a construção, instalação, ampliação e operação dessas atividades, perante a autoridade licenciadora do Sisnama, sem prejuízo das demais licenças, outorgas e autorizações (art. 4º).

A distinção é de natureza jurídica. O licenciamento é o processo — a sequência encadeada de atos em contraditório. A licença ambiental (art. 3º, XXV) é o ato administrativo final pelo qual a autoridade atesta a viabilidade da instalação, ampliação e operação e fixa as condicionantes. Em Marcelo Abelha: só se obtém a licença após o desenvolvimento válido e regular do licenciamento; o ato final é a licença, o procedimento é o licenciamento.

O licenciamento é legítimo exercício do poder de polícia administrativo-ambiental dos órgãos do Sisnama, restringindo direitos individuais para fazer preponderar o interesse coletivo na preservação (Rafael Rocha). É instrumento da PNMA (art. 9º, IV, Lei 6.938/81), de caráter preventivo, com gênese direta no art. 225 da CF e vinculação ao princípio da prevenção — e, quando há incerteza científica, da precaução.

◉◉ O licenciamento deve prezar pela participação pública, transparência, preponderância do interesse público, celeridade e economia processual, prevenção do dano, desenvolvimento sustentável, análise dos impactos e, quando couber, dos riscos ambientais.

Seis diretrizes: (I) avaliação de impactos por procedimentos técnicos voltados ao desenvolvimento sustentável; (II) participação pública; (III) transparência de informações em todas as etapas; (IV) fortalecimento das relações interinstitucionais e dos instrumentos de mediação e conciliação, para evitar judicialização; (V) tríplice eficiência — eficácia, eficiência e efetividade na gestão dos impactos; (VI) cooperação entre os entes federados (LC 140/2011).

Os princípios da prevenção e precaução são a base normativa do licenciamento. O STJ (Min. Herman Benjamin) firmou o paradigma do "juiz de riscos" (ou de prevenção/precaução): apto a proteger o futuro e realizar justiça preventiva, em contraposição ao "juiz de danos", constrangido a olhar só para trás. Por isso, o interesse de agir na ação civil pública independe da fase em que se encontra o licenciamento — pode-se atacar a ameaça antes da consumação do dano.

◉◉◉ Proteger o meio ambiente é competência material comum de União, Estados, DF e Municípios (art. 23, III, VI e VII, CF). A cooperação é fixada por lei complementar — a LC 140/2011 — que estabelece: os empreendimentos são licenciados por um único ente federativo (art. 13, LC 140), conforme critérios de localização, natureza, porte e potencial poluidor.

Três institutos que a banca confunde de propósito:

• Ente único (art. 13): regra — só um ente licencia; evita oneração dupla do empreendedor.
• Atuação supletiva (art. 15): um ente substitui o outro por omissão ou inexistência de órgão/conselho capacitado (ex.: Estado licencia no lugar do Município sem órgão).
• Atuação subsidiária (art. 2º, III): um ente auxilia o outro por solicitação, mediante apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro.

Em regra, quem licencia fiscaliza (art. 17, LC 140): prevalece o auto de infração do órgão licenciador. Contudo, a atribuição comum de fiscalização é preservada. O STJ é firme: o IBAMA possui o dever-poder de fiscalizar e exercer poder de polícia diante de qualquer atividade que ponha em risco o meio ambiente, ainda que a competência para o licenciamento seja de outro órgão (AgInt AREsp 1.624.736-MS, Info 22 extra). A LGLA reforça (art. 65): a manifestação técnica do órgão licenciador prevalece e faz cessar auto de infração do não licenciador em caso de dupla autuação pela mesma hipótese.

Âncora de véspera: EIA/Rima → LP e LAE · PBA → LI · RCA + PCA → LAU e LOC · RCE → LAC · relatório de condicionantes → LO. Só o EIA pressupõe significativa degradação (art. 225, § 1º, IV, CF); os demais são estudos de menor densidade.

• Licenças específicas (§ 2º): os entes podem criar licenças próprias por ato normativo, conforme a LC 140.
• Teste operacional (§ 3º): a LI pode autorizar teste operacional ou de avaliação prévia dos sistemas de controle de poluição.
• Empreendimentos lineares (§ 4º): a LI de ferrovias, rodovias, linhas de transmissão e fibra ótica pode conter condicionantes que viabilizem o início da operação logo após a instalação, mediante termo assinado por responsável técnico.
• Alteração sem incremento (§ 5º): alterações na operação que não incrementem impactos independem de manifestação da autoridade, desde que comunicadas com 30 dias de antecedência.
• Vegetação e fauna (§ 6º): a licença pode, a critério da autoridade, contemplar as autorizações de supressão de vegetação e manejo de fauna.

◉◉◉ Requerida a renovação com antecedência mínima de 120 dias da expiração, a licença fica automaticamente prorrogada até a manifestação definitiva da autoridade (art. 7º, caput). As licenças podem ser renovadas sucessivamente, respeitados os prazos máximos do art. 6º em cada renovação.

A licença de baixo/médio potencial poluidor e pequeno/médio porte pode ser renovada automaticamente, por igual período, sem a análise do § 2º, a partir de declaração eletrônica do empreendedor que ateste, simultaneamente: (I) não alteração de características e porte; (II) não alteração da legislação aplicável; (III) cumprimento (ou cumprimento em curso) das condicionantes. O atesto do inciso III exige relatório assinado por profissional habilitado (§ 6º).

Na LP, precede análise das condições que atestaram a viabilidade; na LI e LO, análise da efetividade das ações de controle e monitoramento. Na LAU, LP/LI e LI/LO aplicam-se, no que couber, os §§ 1º e 2º.

◉◉◉ O gerenciamento de impactos e a fixação de condicionantes seguem ordem de objetivos prioritários: (I) prevenção; (II) mitigação; (III) compensação — esta só na impossibilidade das duas primeiras. É norma cogente: compensação é subsidiária. Definição de condicionante: art. 3º, IV (medidas para prevenir, mitigar ou compensar impactos negativos identificados nos estudos).

As condicionantes devem ser proporcionais à magnitude dos impactos e ter fundamentação técnica que demonstre o nexo causal. Não podem ser exigidas para: (i) mitigar/compensar impactos causados por terceiros (equacionados por políticas públicas de outros órgãos); (ii) suprir deficiências ou omissões do poder público. Tampouco podem obrigar o empreendedor a manter/operar serviços de responsabilidade do poder público (§ 5º).

O empreendedor pode, em 30 dias após a emissão, requerer fundamentadamente a revisão das condicionantes ou do período de aplicação; a autoridade responde no mesmo prazo, de forma motivada, podendo readequar, suspender, cancelar ou incluir condicionantes. A autoridade pode conferir efeito suspensivo ao recurso (sobrestando a condicionante). É assegurada publicidade ao procedimento recursal.

Empreendimentos com áreas de influência sobrepostas podem ter condicionantes executadas de forma integrada, definidas formalmente as responsabilidades — inclusive entre autoridades licenciadoras distintas, desde que haja acordo de cooperação técnica.

◉◉ A autoridade pode, por decisão motivada, suspender ou cancelar a licença quando ocorrer: (I) omissão relevante ou falsa descrição de informações determinantes; (II) superveniência de graves riscos ambientais ou de saúde pública; (III) acidentes com dano ambiental significativo, efetivo ou potencial. Mantém-se a exigibilidade das condicionantes ainda necessárias.

As condicionantes e medidas de controle podem ser modificadas, a pedido ou de ofício, por decisão motivada, quando: (I) impactos negativos imprevistos; (II) extinta a possibilidade de impactos previstos; (III) modificações que majorem impactos; (IV) que os reduzam; (V) não efetividade técnica; (VI) na renovação da LO/LI-LO/LAU por alteração da legislação, garantidos o direito adquirido e o ato jurídico perfeito. Recurso: 30 dias (resposta no mesmo prazo); efeito suspensivo é faculdade da autoridade (§§ 2º-3º).

Se o empreendedor adotar novas tecnologias, programas voluntários ou medidas que comprovadamente alcancem resultados mais rigorosos que a legislação, a autoridade pode, por decisão motivada: (I) priorizar as análises (reduzir prazos); (II) dilatar os prazos de renovação da LO/LI-LO/LAU em até 100%; (III) outras condições (cláusula aberta).

◉◉◉ Não se sujeitam a licenciamento, entre outras: (I) atividades militares (LC 97/1999); (II) não utilizadoras de recursos e não poluidoras; (III) fora das listas de tipologias; (IV) obras emergenciais de resposta a colapso de infraestrutura, acidentes ou desastres; (V) obras urgentes para prevenir dano iminente ou interromper risco à vida; (VI) distribuição de energia elétrica de até 138 kV (área urbana ou rural); (VII) manutenção/melhoria de infraestrutura preexistente (inclui rodovias já pavimentadas e dragagens de manutenção); (VIII) pontos de entrega da logística reversa (Lei 12.305/2010); (IX) ecopontos e ecocentros.

Não se sujeitam a licenciamento, quando atendido o artigo: cultivo agrícola (temporárias, semiperenes, perenes); pecuária extensiva e semi-intensiva; pecuária intensiva de pequeno porte; pesquisa agropecuária sem risco biológico. Condição geral: aplica-se a propriedades/posses rurais regulares ou em regularização (Código Florestal — Lei 12.651/2012), aferida pelo CAR (regular = CAR homologado, sem déficit em RL/APP; em regularização = CAR pendente, adesão ao PRA ou termo de compromisso).

• Não afasta fiscalização nem sanções; não dispensa normas de agrotóxicos, solo, recursos hídricos e planos de manejo de UC.
• Não exime de licença/autorização específica para supressão de vegetação nativa ou uso de recursos hídricos.
• Pecuária intensiva de médio porte pode ser licenciada por procedimento simplificado (adesão e compromisso — § 5º).
• Inscrição no CAR não pode ser exigida para infraestrutura de transporte/energia sem relação com a atividade rural (§ 6º e art. 13).
• Certidão declaratória de não sujeição: gratuita, automática e eletrônica (§ 4º; e art. 53, § 3º — vedada cobrança).

Procedimentos simplificados e prioridade para abastecimento de água e esgotamento sanitário (Lei 11.445/2007) e para segurança energética nacional. EIA só em situações excepcionais justificadas. Dispensa de licenciamento para sistemas/estações de tratamento de água e esgoto até o atingimento das metas de universalização (exigida, quanto ao esgoto, outorga de recursos hídricos para lançamento do efluente).

◉◉ O licenciamento ambiental independe da certidão de uso, parcelamento e ocupação do solo urbano dos Municípios e de autorizações/outorgas de órgãos não integrantes do Sisnama — sem prejuízo de o empreendedor cumprir a legislação aplicável. É mudança em relação à Res. Conama 237/97, que exigia obrigatoriamente a certidão municipal no processo: a LGLA desburocratiza e separa competência ambiental de urbanística.

Quem contrata atividade sujeita a licenciamento (inclusive instituição de fomento) deve exigir a licença ambiental. Não possui dever de fiscalizar a regularidade do contratado, mas responde subsidiariamente — na medida de sua contribuição — por danos, se não exigir a licença. Regra espelhada para instituições supervisionadas pelo Banco Central ao financiar. Exigida a licença, contratantes e instituições financeiras não respondem pelos danos da execução (§ 2º).

Alterações no projeto já licenciado, não previstas na licença, são analisadas no processo existente e, se viáveis, autorizadas por retificação (art. 56). Os profissionais que subscrevem os estudos e os empreendedores respondem pelas informações e sujeitam-se a sanções administrativas, civis e penais (art. 57).

◉◉◉ O licenciamento ocorre: (I) ordinário — trifásico; (II) simplificado, nas modalidades (a) bifásica, (b) fase única, (c) por adesão e compromisso; (III) corretivo; (IV) especial para atividades/empreendimentos estratégicos. Os procedimentos, modalidades e estudos são definidos pelas autoridades (competências da LC 140) via enquadramento por localização, natureza, porte e potencial poluidor. Não se exige EIA/Rima quando a autoridade considerar que não há potencial de significativa degradação (§ 4º).

◉◉ Consiste na aglutinação de duas licenças em uma única, conforme avaliação motivada da autoridade. No TR define-se qual aglutinação: LP com LI (LP/LI) ou LI com LO (LI/LO). Havendo potencial de significativa degradação, exige-se EIA para a emissão de LP ou de LP/LI. Em nova atividade na mesma AID de empreendimento similar já licenciado, a autoridade pode emitir LP aglutinada com a LI (§ 4º). Análise: 4 meses quando não se exija EIA.

◉◉ Avalia a viabilidade e autoriza instalação e operação em uma única etapa, com emissão da LAU. A autoridade define o escopo do estudo ambiental que subsidia o procedimento. Distinção-chave: aqui há análise do órgão (diferente da LAC, por adesão). Requisitos da LAU: RCA + PCA + elementos técnicos (art. 5º, § 1º, IV). Análise: 3 meses.

◉◉◉ Cabível se atendidas, cumulativamente: (I) atividade qualificada, simultaneamente, como de pequeno ou médio porte E baixo ou médio potencial poluidor; (II) serem previamente conhecidos as características da região, as condições de instalação/operação, os impactos da tipologia e as medidas de controle; (III) não ocorrer supressão de vegetação nativa (que depende de autorização específica). O rol de atividades é definido em ato específico do ente (LC 140).

A autoridade estabelece previamente as condicionantes da LAC. O RCE pode ser analisado por amostragem; a autoridade realiza vistorias anuais por amostragem e publica os resultados no subsistema (art. 35), que orientam a manutenção ou revisão do rol.

◉◉◉ O corretivo destina-se a regularizar atividade que, na data de publicação da Lei, esteja operando sem licença válida, pela expedição de LOC. Pode ser por adesão e compromisso (art. 22) ou, na impossibilidade, por termo de compromisso firmado antes da LOC, coerente com RCA e PBA. Durante a vigência da LOC, o empreendedor deverá solicitar a emissão de LO (§ 10).

◉◉ Aplica-se a atividades/empreendimentos estratégicos, definidos em decreto mediante proposta bianual do Conselho de Governo (que também passou a integrar essa função — art. 63, alterando o art. 6º, I, da Lei 6.938/81), com equipe técnica permanente. A autoridade dá prioridade à análise e decisão. Resulta na LAE (estudo: EIA ou demais; validade 5–10 anos; análise 12 meses).

◉◉ O TR (art. 3º, XXIV) é o documento emitido pela autoridade licenciadora que fixa o escopo dos estudos, considerando o nexo de causalidade entre impactos potenciais e os meios físico, biótico e socioeconômico. A autoridade tem 30 dias (prorrogáveis por +30, por decisão motivada, na oitiva de autoridades envolvidas) para disponibilizá-lo; havendo ajustes, o empreendedor tem 15 dias para se manifestar. Extrapolado o prazo, o empreendedor pode protocolar os estudos com base no TR padrão da tipologia. Todo TR deve conter, obrigatoriamente, seu prazo de validade (§ 9º).

• Sem EIA (art. 31): a autoridade define o conteúdo mínimo dos estudos; pode, motivadamente, estender exigências de gerenciamento de risco.
• Estudos conjuntos (art. 32): atividades na mesma área de estudo podem ter um único estudo; cabe LP única para o conjunto (definido responsável legal), mantidas as demais licenças específicas.
• Aproveitamento (art. 33): em nova implantação na mesma área já licenciada, pode-se aproveitar o diagnóstico do estudo anterior, desde que adequado à nova realidade e resguardado o sigilo (base de dados integrada ao Sinima).

◉◉◉ O licenciamento é aberto à participação em quatro modalidades (definidas no art. 3º): consulta pública (remota, contribuições por escrito de qualquer interessado); tomada de subsídios técnicos (contribuições de especialistas convidados); reunião participativa (solicita contribuições para a decisão); audiência pública (aberta ao público, linguagem acessível, para dirimir dúvidas e recolher críticas).

Pode ser usada em todas as modalidades para colher subsídios (inclusive após a LO). Não suspende prazos e corre concomitantemente à manifestação da autoridade, com duração de 15 a 60 dias. Também pode incidir sobre o conteúdo dos TRs padrão.

◉◉ Autoridade envolvida é o órgão que pode manifestar-se sobre impactos em terras indígenas/quilombolas, patrimônio cultural acautelado ou unidades de conservação. Sua participação: (I) não vincula a decisão da autoridade licenciadora; (II) ocorre nos prazos dos arts. 43-44; (III) sua ausência não obsta a tramitação nem a expedição da licença; (IV) atém-se às competências institucionais; (V) observa o art. 14.

A manifestação tempestiva deve ser considerada, mas não vincula a autoridade quanto a condicionantes e licenças. Proposta de condicionante exige justificativa técnica (nexo com o art. 14); sem ela, a autoridade pode pedir reconsideração em 10 dias. A ausência de manifestação não obsta o licenciamento; manifestação fora do prazo é avaliada na fase em que estiver o processo. Para empreendedores indígenas/quilombolas em suas terras, cabem procedimentos específicos por cooperação (art. 46).

• Complementação (art. 48): comunicada de uma única vez (salvo fatos novos); empreendedor tem 4 meses (prorrogável) para atender; descumprimento injustificado → arquivamento. A exigência suspende os prazos dos arts. 43, 44 e 47.
• Arquivamento por inércia (art. 49): processo sem movimentação por 2 anos por inércia injustificada pode ser arquivado, após notificação prévia.
• Outros entes (art. 50): manifestam-se de forma não vinculante, previamente à licença (art. 13, § 1º, LC 140).
• Outorgas do Sisnama (art. 51): emitidas prévia ou concomitantemente à licença.
• Alteração de titularidade (art. 52): decidida em 30 dias; sem majoração de condicionantes se não houver incremento de impacto.

◉ O Sinima deve conter subsistema que integre os licenciamentos federais, estaduais, distritais e municipais, com informações georreferenciadas e compatível com Sicar e Sinaflor — organizado e em pleno funcionamento em 4 anos (art. 35). O licenciamento tramita em meio eletrônico em todas as fases; os entes têm 3 anos para adaptar sistemas (art. 36). O procedimento é público (art. 37) e o conteúdo do EIA e demais estudos é de natureza pública, integrando o acervo e o Sinima (art. 38).

Correm por conta do empreendedor: estudos, audiência/reunião participativa, condicionantes, publicação, cobranças da Lei 6.938/81 e taxas. As cobranças devem guardar proporcionalidade com custo e complexidade (§ 1º). Os atos para a certidão de não sujeição (arts. 8º-9º) são de ofício, vedada a cobrança (§ 3º).

Some-se o já visto no tópico 14: a LOC espontânea (art. 26, § 5º) extingue a punibilidade do art. 60 e suspende processos, pena e prescrição — também lex mitior, retroativa. Panorama: art. 60 (pena) = não retroage; art. 67 culposa e LOC = retroagem em benefício.

◉◉ O art. 61 da LGLA alterou o § 3º do art. 36 do SNUC.

• Aplicação no tempo (art. 60): a LGLA aplica-se a processos iniciados após sua vigência; os em curso adequam-se — respeitam-se obrigações e cronogramas já estabelecidos até concluir a etapa atual, e as etapas seguintes seguem a lei nova.
• Subsidiariedade (art. 55): as leis de processo administrativo dos entes (ex.: Lei 9.784/1999) aplicam-se subsidiariamente.
• Vigência (art. 67): vacatio de 180 dias — publicada em 08/08/2025, entrou em vigor em início de fevereiro de 2026.