Ponto 3 · Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos

◉◉◉ A proteção internacional dos direitos humanos opera em dois planos complementares: o sistema global (ONU — PIDCP, PIDESC, órgãos de tratado) e os sistemas regionais (europeu, interamericano e africano). Os planos são coexistentes e não excludentes: aplica-se sempre a norma mais protetiva (princípio pro homine / pro persona). O sistema interamericano é subsidiário — só atua depois de esgotados os mecanismos internos aptos e eficazes do Estado.

◉◉◉ O SIDH funciona sobre duas fontes normativas com âmbitos distintos:

• Base da Carta da OEA + DADDH — vincula os 35 Estados-membros da OEA (mesmo os que não ratificaram a CADH). Aqui atua a Comissão, com fundamento na Carta e na Declaração Americana.
• Base da CADH (1969) — vincula apenas os Estados-partes que a ratificaram. Adiciona a Corte IDH, cuja jurisdição contenciosa depende de aceitação expressa do Estado.

Por isso a Comissão tem papel dúplice (órgão da OEA e órgão da CADH) e a Corte tem base única (só a CADH). Guardar esse desenho resolve metade das questões do ponto.

◉◉ A Carta da OEA (também Carta de Bogotá) é o tratado multilateral aberto que constitui a Organização dos Estados Americanos. Assinada em 1948, em Bogotá; entrada em vigor internacional em 13/12/1951. No Brasil, promulgada em 14/02/1952 (Decreto n. 30.544). Foi reformada por protocolos posteriores, entre eles o Protocolo de Buenos Aires (1967), que deu à Comissão fundamento na própria Carta.

◉◉ A Carta não cataloga direitos humanos em rol próprio: traz cláusula genérica de proteção (art. 3, “l”: “os Estados americanos proclamam os direitos fundamentais da pessoa humana, sem distinção de raça, nacionalidade, credo ou sexo”). Fixa os propósitos essenciais da OEA (paz e segurança; democracia representativa com não intervenção; solução pacífica de controvérsias; desenvolvimento econômico-social; erradicação da pobreza crítica) e enumera seus órgãos: Assembleia Geral; Reunião de Consulta dos Ministros das Relações Exteriores; Conselhos; Comissão Jurídica Interamericana; Comissão Interamericana de Direitos Humanos; Secretaria-Geral; Conferências e Organismos Especializados.

◉◉◉ Aprovada na IX Conferência Internacional Americana (Bogotá, abril de 1948) — a mesma que adotou a Carta da OEA — e meses antes da DUDH (dez./1948). É, cronologicamente, o primeiro instrumento internacional de direitos humanos. Traz 38 artigos, contemplando direitos e deveres (a menção a deveres é destacada em capítulo próprio — traço distintivo frente à DUDH, que só se refere a deveres pontualmente, no art. 29). Abrange direitos de primeira e segunda dimensões (civis, políticos, econômicos, sociais e culturais).

Por essa via, os 35 Estados-membros da OEA — inclusive os que não ratificaram a CADH — vinculam-se ao conteúdo da Declaração, que serve de parâmetro para a Comissão. É o que permite à CIDH monitorar e receber denúncias contra Estados fora da Convenção.

◉◉◉ A Convenção Americana sobre Direitos Humanos foi adotada em 22/11/1969, em San José (Costa Rica), e entrou em vigor internacional em 1978. Trata sobretudo de direitos civis e políticos (aproxima-se do PIDCP); os DESC aparecem de forma pontual no art. 26. É aberta apenas aos Estados-membros da OEA — não há adesão automática de todos os Estados da região. Estruturalmente: Parte I (deveres dos Estados e direitos protegidos) e Parte II (meios de proteção — Comissão e Corte).

◉◉◉ No Brasil, adesão em 25/09/1992 e promulgação pelo Decreto n. 678, de 06/11/1992, com declaração interpretativa (reserva): os arts. 43 e 48, “d” não incluem direito automático de visitas e inspeções in loco da Comissão, que dependem de anuência expressa do Estado. O reconhecimento da competência contenciosa da Corte veio depois — Decreto Legislativo n. 89/1998 e Decreto n. 4.463/2002 — abrangendo fatos posteriores a 10/12/1998.

• Cláusula federal (art. 28) — o Estado federal responde internacionalmente pela Convenção em todo o seu território; a repartição interna de competências não é escusa. Violação de estado-membro ou município recai sobre a República Federativa do Brasil.
• Direito de propriedade (art. 21) — previsto na CADH; diferentemente do PIDCP, que não o contempla (a DUDH, art. 17, também prevê).
• DESC — desenvolvimento progressivo (art. 26) — os Estados se comprometem a adotar providências para lograr progressivamente a plena efetividade dos DESC, “na medida dos recursos disponíveis”.

◉◉◉ Protocolo Adicional à CADH em matéria de DESC (“Protocolo de San Salvador”), de 1988; no Brasil, promulgado pelo Decreto n. 3.321, de 30/12/1999. Detalha os DESC de forma mais ampla que o art. 26 da CADH e repete a cláusula de realização progressiva (art. 1º): adotar medidas até o máximo dos recursos disponíveis para efetivar progressivamente os direitos reconhecidos.

◉◉ O meio ambiente sadio, embora previsto no Protocolo, não se submete diretamente ao sistema de petições individuais da CADH — não pode ser diretamente reivindicado perante a Corte por essa via. A tutela ambiental vem, então, por via reflexa: o fenômeno do greening (esverdeamento) — técnica pela qual Comissão e Corte protegem o meio ambiente conectando-o a direitos convencionais (vida, integridade, saúde, propriedade). É a estratégia dos sistemas regionais que não têm cláusula ambiental específica.

◉◉ Protocolo Adicional à CADH referente à abolição da pena de morte, firmado em 1990 — equivalente, no sistema regional, ao Segundo Protocolo Facultativo do PIDCP. No Brasil, promulgado pelo Decreto n. 2.754, de 27/08/1998. Em regra, não se admite reserva; excepciona-se uma única possibilidade (art. 2.1): no momento da ratificação/adesão, o Estado pode reservar o direito de aplicar a pena de morte em tempo de guerra, por delitos sumamente graves de caráter militar.

◉◉ Além de DADDH, CADH e os dois protocolos, guarde as cinco convenções temáticas do quadro. A prova costuma cobrar o ano e o objeto, e explorar confusões (ex.: atribuir a proteção ambiental a uma convenção temática, quando ela nasce no Protocolo de San Salvador).

◉◉◉ Em situações excepcionais, o Estado pode suspender temporariamente garantias. Hipóteses na CADH (art. 27): guerra, perigo público ou outra emergência que ameace a independência ou segurança do Estado; no PIDCP (art. 4º): situações excepcionais que ameacem a existência da nação. Requisitos comuns: medida estritamente necessária, temporária, não discriminatória (raça, cor, sexo, língua, religião, origem social) e compatível com as demais obrigações internacionais. Há dever de comunicação aos demais Estados-partes por intermédio do Secretário-Geral (da OEA, na CADH; da ONU, no PIDCP).

◉◉ O Estado-parte pode denunciar a Convenção (art. 78), mas: (i) só depois de cinco anos da entrada em vigor da CADH para ele; (ii) mediante aviso prévio de um ano, notificando o Secretário-Geral da OEA, que informa as demais Partes. A denúncia não desliga o Estado das obrigações relativas a atos anteriores à data em que ela produz efeito (não há efeito retroativo liberatório).

◉◉◉ A CIDH surgiu em 1959 (Resolução VIII, Reunião de Consulta em Santiago do Chile) e ganhou base convencional com o Protocolo de Buenos Aires (1967). É órgão autônomo da OEA e não tem função jurisdicional. Sede em Washington, D.C. Composta por 7 membros independentes, que atuam a título pessoal, eleitos pela Assembleia Geral da OEA (não pode haver dois da mesma nacionalidade). Papel dúplice: órgão consultivo/de promoção da OEA para os 35 Estados-membros (Carta + DADDH) e órgão de fiscalização da CADH para os Estados-partes.

◉◉ Três funções: promover os direitos humanos; coletar informações e formular recomendações aos Estados; e — a mais importante — receber e processar denúncias de violação. Opera por três pilares: (i) sistema de petição individual; (ii) monitoramento da situação dos direitos humanos nos Estados; e (iii) linhas temáticas prioritárias (relatorias). Encaminha relatório anual à Assembleia Geral da OEA.

◉◉◉ Qualquer pessoa, grupo de pessoas ou entidade não governamental legalmente reconhecida em um ou mais Estados-membros pode peticionar — não é preciso ser a vítima nem constituir advogado. É a nota que separa a Comissão da Corte: o acesso individual à Comissão é amplo; à Corte, o indivíduo não tem acesso direto.

◉◉◉ Para admitir a petição (art. 46.1), exige-se: (a) prévio esgotamento dos recursos internos, segundo os princípios de direito internacional; (b) prazo de 6 meses contados da notificação da decisão definitiva interna; (c) inexistência de litispendência internacional (a matéria não pode estar pendente de outro processo de solução internacional); e (d) identificação do peticionário (nome, nacionalidade, profissão, domicílio, assinatura).

◉◉ A petição é inadmitida se faltar requisito, for manifestamente infundada ou reproduzir petição já examinada. A Comissão afere ainda a competência: ratione personae, loci, temporis e materiae. Vigora a fórmula da quarta instância: o sistema não é grau recursal para reexaminar o acerto das decisões nacionais — atua sobre a compatibilidade da conduta estatal com a Convenção, não como tribunal de apelação.

◉◉◉ Tribunal internacional supranacional, órgão da CADH (não da OEA), instalado em 1979, com sede em San José (Costa Rica). Composta por 7 juízes, nacionais dos Estados-membros da OEA, eleitos a título pessoal pelos Estados-partes; vedados dois juízes da mesma nacionalidade (art. 52). Funciona em plenário — não há turmas, câmaras ou seções. Ao lado dela, no plano global, o TPI (responsabilidade penal do indivíduo) e a Corte Europeia (responsabilidade dos Estados) completam o mapa de tribunais.

◉◉◉ Amplíssima: qualquer Estado-membro da OEA — ainda que não seja parte da CADH — pode pedir parecer sobre a interpretação da Convenção ou de outros tratados de direitos humanos aplicáveis nos Estados americanos; também os órgãos da OEA, no que lhes compete. A Corte pode ainda opinar sobre a compatibilidade de leis internas de um Estado com esses instrumentos, a pedido dele. As Opiniões Consultivas são vistas como exercício preventivo do controle de convencionalidade e como standards a observar (OC-1/82 admitiu que a função consultiva alcança qualquer tratado de direitos humanos aplicável na região).

◉◉ Em casos de extrema gravidade e urgência, para evitar danos irreparáveis, a Corte adota medidas provisórias. Legitimidade: caso já na Corte — de ofício ou a pedido das supostas vítimas/representantes; caso ainda não submetido — a pedido da Comissão. São autônomas e obrigatórias, independentes da sentença final.

◉◉◉ A Corte determina a reparação integral (art. 63.1): não só indenização, mas restituição, satisfação, reabilitação e garantias de não repetição (obrigações de fazer). A sentença é definitiva e inapelável (art. 67) — cabe apenas pedido de interpretação em 90 dias, sem efeito infringente. É obrigatória para o Estado-parte (art. 68.1); a parte indenizatória pode ser executada internamente pelo processo próprio contra a Fazenda (art. 68.2). A legitimidade passiva é sempre do Estado — a Corte não julga pessoas.

◉ Amicus curiae: terceiro alheio ao litígio que apresenta razões à Corte; nos casos contenciosos, admissível até 15 dias após a audiência pública. Defensor Interamericano: a Corte designa defensor de ofício para a suposta vítima sem representação (arts. 2 e 37 do Regulamento); a indicação cabe à AIDEF (Associação Interamericana de Defensorias Públicas). Primeiro caso: Sebastián Furlan vs. Argentina. A OEA recomenda, por resoluções (soft law), a adoção do modelo público de Defensoria Pública autônoma.

◉◉◉ Controle de convencionalidade é o dever de compatibilizar o direito interno com a CADH e com a interpretação que a Corte IDH lhe confere. Firmado em Almonacid Arellano vs. Chile (2006) e em Trabajadores Cesados del Congreso vs. Peru (2006); em Cabrera García e Montiel Flores vs. México, a Corte estendeu o dever a todos os juízes e órgãos vinculados à administração da justiça, de ofício, em todos os níveis. O parâmetro inclui as interpretações da Corte (não só o texto), com força de res interpretata.

◉◉ Há controle difuso (exercido pelos juízes nacionais, dever interno) e concentrado (exercido pela própria Corte IDH). No plano interno, todas as normas — inclusive as constitucionais — devem ser compatibilizadas (Gomes Lund; Trabajadores Cesados). A Corte não anula nem derroga norma interna (não é corte constitucional nacional): declara a inconvencionalidade, com efeito obrigatório no caso e força de parâmetro interpretativo (Gelman vs. Uruguai, 2011).

◉◉◉ A sentença da Corte é internacional, não estrangeira: dispensa homologação do STJ (afasta-se o rito dos arts. 960-965 do CPC / art. 105, I, “i”, da CF). Vale como título executivo no Brasil, com aplicação imediata. A parte indenizatória segue o regime das condenações contra a Fazenda Pública (precatório ou RPV). O descumprimento configura conflito entre a União e organismo internacional, a ser resolvido na Justiça Federal (art. 109, III, CF), por iniciativa da vítima ou do MPF; e a Corte pode informar a Assembleia Geral da OEA (art. 65).

◉◉◉ A CF traz duas cláusulas de abertura: o art. 5º, § 2º (os direitos expressos não excluem os decorrentes de tratados) e o art. 5º, § 3º (tratados de DH aprovados em cada Casa, em dois turnos, por 3/5, equivalem a emenda constitucional) — introduzido pela EC 45/2004. O STF (RE 466.343) fixou que os tratados de DH não aprovados pelo rito do § 3º têm status supralegal (acima da lei, abaixo da CF) — foi o fundamento da vedação da prisão civil do depositário infiel (SV 25).

◉◉ O rito do § 3º é prospectivo (EC 45/2004): tratados anteriores incorporados pelo rito comum permanecem supralegais, salvo reaprovação. Havendo conflito entre norma interna e convencional, aplica-se a norma mais favorável à pessoa (princípio pro homine / pro persona) — não o critério meramente hierárquico ou cronológico. A CADH, incorporada em 1992 pelo rito comum, tem status supralegal.

◉ O incidente de deslocamento de competência (art. 109, § 5º, CF; EC 45/2004) permite ao PGR suscitar, perante o STJ, o deslocamento da persecução da Justiça Estadual para a Federal em graves violações de direitos humanos, para assegurar o cumprimento de obrigações internacionais. É mecanismo interno e não condiciona a admissibilidade da petição na Comissão.

◉◉◉ 1ª condenação do Brasil na Corte IDH. Morte de Damião Ximenes Lopes, pessoa com transtorno mental, por maus-tratos em instituição psiquiátrica. Reconheceu o dever estatal de fiscalizar serviços de saúde prestados por particulares (rede conveniada). Violação dos direitos à vida, integridade pessoal e garantias judiciais.

◉◉◉ A Corte declarou a Lei de Anistia (Lei 6.683/1979) inconvencional: suas disposições que impedem a investigação e punição de graves violações carecem de efeitos jurídicos e não podem obstar a apuração. Tensão institucional: a decisão conflitou com o STF, que na ADPF 153 reconhecera, por maioria, a constitucionalidade/recepção da Lei de Anistia. É o caso-síntese do choque entre coisa julgada interna e obrigação convencional.

◉◉◉ Tramitou na Comissão (não na Corte). O Brasil foi responsabilizado por tolerância à violência doméstica e impunidade, com base na CADH e na Convenção de Belém do Pará. Impulsionou a edição da Lei 11.340/2006 (Lei Maria da Penha). Serve para lembrar que a Comissão também produz responsabilização, por relatório.

◉◉◉ Execuções extrajudiciais (26 mortes) e violência sexual em operações policiais no Rio (1994-1995). Condenação por uso excessivo da força, ausência de investigação efetiva e impunidade; determinou investigação com perspectiva de gênero e combate ao racismo estrutural, além de metas de redução da letalidade policial. Deu origem, no STF, à ADPF 635 (“ADPF das Favelas”). Também tratou da participação das vítimas na investigação.