Direito Ambiental · Repartição de Competências

Competência em Matéria Ambiental — Ponto 3

A moldura constitucional da repartição (arts. 21 a 24 e 30 da CF) e a engenharia cooperativa da Lei Complementar 140/2011: quem legisla, quem executa, quem licencia e quem fiscaliza — no federalismo cooperativo ecológico.

Revisão para a oral CF, arts. 21–24 e 30 LC 140/2011 Licenciamento Jurisprudência STF/STJ

Mapa do ponto — como as peças se encaixam.

A CF reparte a competência ambiental em dois eixos que não se confundem: a competência legislativa (poder de editar normas — arts. 22, 24 e 30) e a competência material/administrativa (poder de executar, fiscalizar, licenciar — arts. 21, 23 e 30). No eixo legislativo, o critério é a predominância do interesse (nacional → União; regional → Estados; local → Municípios); no eixo material, a proteção do meio ambiente é competência comum a todos (art. 23, VI e VII). O ponto de fricção histórico — o risco de sobreposição e de bis in idem no exercício da competência comum — foi disciplinado pela LC 140/2011 (fundada no art. 23, parágrafo único), que fixou qual ente faz o quê, consagrou a regra do licenciamento por um único ente e criou mecanismos de cooperação, delegação, atuação supletiva e subsidiária. Sobre tudo isso incide, agora, a Lei nº 15.190/2025 (Lei Geral do Licenciamento Ambiental). Este resumo percorre primeiro a moldura constitucional, depois a LC 140 em detalhe, e fecha com o quadro de jurisprudência — o eixo real de cobrança na oral.

Federalismo cooperativo e a arquitetura das competências

A moldura que organiza tudo o que vem depois: dois eixos de competência e um critério de repartição.

Conceito · Federalismo cooperativo

◉◉ O Brasil adota o federalismo cooperativo: há relação de coordenação (não de subordinação) entre União e demais entes. Todos — União, Estados, DF e Municípios — são dotados de autonomia, que se desdobra em auto-organização, autogoverno, e capacidades legislativa, administrativa, financeira e tributária. No plano ambiental, fala-se em federalismo cooperativo ecológico: a proteção do meio ambiente é um dever fundamental compartilhado (art. 225, caput), realizado pelo entrelaçamento das ações dos três níveis.

Distinções · Os dois eixos

◉◉◉ A doutrina biparte a competência:

Competência legislativa — poder de editar leis e atos normativos (arts. 22, 24 e 30, I e II). Critério: predominância do interesse.
Competência material (administrativa) — atuação concreta, poder de polícia, execução, licenciamento e fiscalização (arts. 21, 23 e 30). Subdivide-se em exclusiva (art. 21) e comum (art. 23).

Distinções · Nomenclatura das competências

◉◉ Guarde os quatro rótulos e o par que confunde:

Exclusiva (material, art. 21) e privativa (legislativa, art. 22): a doutrina dominante diz que a privativa admite delegação (art. 22, parágrafo único — LC pode autorizar Estados); a exclusiva não.
Comum (material, art. 23): exercida conjuntamente por todos.
Concorrente (legislativa, art. 24): União (normas gerais) + Estados/DF (suplementar).

Competência material comum — art. 23 da CF

A proteção ambiental é dever administrativo de todos os entes, sem hierarquia.

Regime · Atribuição administrativa comum

◉◉◉ A competência material comum é atribuída conjuntamente a União, Estados, DF e Municípios. Todos têm o dever de proteger o meio ambiente. Os incisos-chave do art. 23:

III e IV — proteger o patrimônio histórico, artístico e cultural, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos.
VI — proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas.
VII — preservar as florestas, a fauna e a flora.
XI — registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios.

Exceção · Recursos minerais

◉◉ Os recursos minerais são bens da União (art. 20, IX), e legislar sobre jazidas/minas é privativo da União (art. 22, XII). Mas fiscalizar a exploração e controlar seus impactos ambientais é competência comum de todos (art. 23, XI). É o núcleo do direito ambiental minerário reconhecido pelo STF (ADI 4.031/PA).

Novidade / 🎯 Chave · Norma de cooperação

◉◉◉ O art. 23, parágrafo único exige lei complementar para fixar normas de cooperação entre os entes. Foi exatamente esse dispositivo que fundou a LC 140/2011 — o coração deste ponto. A LC concretiza os incisos III, VI e VII do art. 23.

➤Sendo a competência material comum de todos, como se evita o caos e o bis in idem na atuação?

Tese: A competência comum não significa atuação simultânea e sobreposta; ela é organizada pela LC 140/2011. Fundamento: art. 23, parágrafo único, CF → LC 140/2011, que fixa qual ente executa cada ação administrativa (licenciamento por um único ente — arts. 7º a 9º) e resolve o conflito de autuações (art. 17, § 3º). Ressalva: O STF (ADI 4.757/DF, Info 1079) validou essa repartição estática como expressão da subsidiariedade e do perfil cooperativo da Federação.

Competência material exclusiva da União — art. 21 da CF

O que só a União executa — e por isso não se delega.

Regime · Rol do art. 21 com relevo ambiental

◉◉ Certas competências materiais são reservadas exclusivamente à União (art. 21, IX, XII, "b", XVIII, XIX, XX e XXIII):

IX — elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.
XII, "b" — explorar (direta ou por autorização/concessão/permissão) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água.
XIX — instituir o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e definir critérios de outorga (Lei 9.433/1997).
XX — instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano (habitação, saneamento básico, transportes urbanos).
XXIII — explorar os serviços e instalações nucleares e exercer o monopólio estatal sobre minérios nucleares; a responsabilidade civil por dano nuclear independe de culpa (alínea "d", EC 49/2006).

Exceção · Nuclear é "zona proibida" ao Estado

◉◉ Norma estadual que interfira em atividade nuclear ou em energia elétrica é formalmente inconstitucional — invade competência da União (arts. 21, XII "b", XIX e XXIII; 22, IV e XXVI). O STF derrubou dispositivo de Constituição estadual que exigia aprovação da Assembleia e plebiscito para termonucleares (ADI 7.076/PR) e norma estadual sobre o setor nuclear (ADI 1.575).

Competência legislativa privativa da União — art. 22 da CF

O que a União legisla sozinha — mas pode, por LC, autorizar Estados a complementar.

Regime · Matérias privativas de relevo ambiental

◉◉ Compete privativamente à União legislar sobre (art. 22): IV — águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; XII — jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XXVI — atividades nucleares de qualquer natureza.

O parágrafo único permite que lei complementar autorize os Estados a legislar sobre questões específicas dessas matérias. Daí a distinção doutrinária: privativa (delegável) × exclusiva (não delegável).

Erro comum · "Fiscalização do nuclear seria comum"

◉◉ A competência para legislar sobre atividade nuclear (art. 22, XXVI) inclui legislar sobre a fiscalização dessas atividades — é tudo privativo da União. Norma estadual que discipline o setor nuclear no âmbito regional é inconstitucional (ADI 1.575, 2010).

Competência legislativa concorrente — art. 24 da CF

O núcleo legislativo do Direito Ambiental — e a fonte da maior parte das ADIs de competência.

Regime · O tripé ambiental do art. 24

◉◉◉ Compete a União, Estados e DF legislar concorrentemente (art. 24):

VI — florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição.
VII — proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico.
VIII — responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor e a bens de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

Posição de prova · A mecânica dos §§ 1º a 4º

◉◉◉ Decore a engrenagem, que é o que a banca cobra por caso hipotético:

§ 1º — a União limita-se às normas gerais.
§ 2º — normas gerais da União não excluem a competência suplementar dos Estados.
§ 3º — inexistindo lei federal geral, os Estados exercem competência legislativa plena.
§ 4º — a superveniência de lei federal geral suspende a eficácia (não revoga) da lei estadual no que lhe for contrário.

Exceção · A "cláusula de não retrocesso" na fixação de normas gerais

◉◉◉ A competência suplementar dos Estados é para reforçar, não para afrouxar, a proteção. É reiterada a jurisprudência: é inconstitucional a lei estadual que dispensa ou simplifica o licenciamento (dispensa em MT — ADI 4.529; lavra garimpeira — ADI 6.672; lavra a céu aberto — ADI 6.650; "e médio" na Bahia — EDcl na ADI 5.014), porque subverte as normas gerais da União e torna menos eficiente a proteção (art. 24, §§ 1º e 2º, c/c art. 225).

Erro comum · A "renúncia" à competência concorrente

◉◉◉ É inconstitucional a lei estadual remissiva — a que apenas manda "observar estritamente a legislação federal". Isso equivale a renúncia à competência suplementar do art. 24, § 2º, consagrando o monopólio da União sem atender às peculiaridades locais (OGM no RS — ADI 2.303 e ADI sobre a Lei 11.463/2000). O Estado não pode recusar-se a exercer a competência que a CF lhe atribuiu.

➤Um Estado editou lei ambiental geral porque a União era omissa. Sobrevindo lei federal conflitante, o que ocorre com a lei estadual?

Tese: A lei estadual não é revogada — tem sua eficácia suspensa no que contrariar a norma geral federal. Fundamento: art. 24, § 3º (competência plena na omissão) e § 4º (superveniência da lei federal suspende a eficácia da estadual no que lhe for contrário). Ressalva: Revogada a lei federal, a estadual recupera eficácia (a suspensão não a extingue). A parte não conflitante da lei estadual permanece plenamente eficaz.

Competência do Município — art. 30 c/c art. 24

O Município não está no art. 24, mas legisla sobre meio ambiente — no limite do interesse local.

Regime · O Município e o meio ambiente

◉◉◉ O art. 24 não menciona os Municípios, mas ele se lê conjugado com o art. 30: I — legislar sobre assuntos de interesse local (inclui Direito Ambiental); II — suplementar a legislação federal e estadual no que couber. Materialmente, o art. 30, VIII, atribui-lhe o ordenamento territorial urbano (uso, parcelamento e ocupação do solo).

Posição de prova · A fórmula do STF para o Município

◉◉◉ O Município é competente para legislar sobre meio ambiente desde que cumpridos dois requisitos cumulativos: (i) haja interesse local e (ii) o regramento seja harmônico com a disciplina de União e Estado (art. 24, VI c/c art. 30, I e II). Se legisla de forma fundamentada, segundo seus interesses locais, não há, em princípio, violação de competência (ARE 748.206/SC — herbicidas). A legislação supletiva municipal não pode ineficacizar a lei que suplementa (STJ, AR 756; REsp 29.299).

Divergência · Limites do "interesse local" (o par de casos que a banca adora)

Pode (interesse local + harmonia): multar veículos que emitem fumaça acima do padrão (RE 194.704/MG); proibir herbicida específico por razões locais fundamentadas (ARE 748.206/SC).

Não pode (invade norma federal exaustiva): proibir totalmente a queima da cana, contra norma federal de extinção gradativa e em prejuízo do emprego (RE 586.224/SP); proibir o transporte de animais/cargas vivas, matéria já exaurida pela União (ADPF 514 e 516).

Chave de leitura: o teste não é "meio ambiente sim/não", mas "há interesse predominantemente local e a norma convive com a federal/estadual, ou a contraria/esvazia?".

Distinções · Plano Diretor

◉◉ Obrigatório para Municípios com mais de 20 mil habitantes (e outras hipóteses: significativo impacto ambiental, zona de interesse turístico, região metropolitana). Para usar os instrumentos do Estatuto da Cidade (parcelamento compulsório, IPTU progressivo no tempo, desapropriação-sanção), o Município deve ter Plano Diretor. O ordenamento urbano, porém, pode ser detalhado por outras leis além do Plano Diretor, desde que com ele compatíveis (RE 607.940/DF).

➤O Município pode legislar em matéria ambiental sendo que não figura no art. 24 da CF?

Tese: Sim. A ausência no art. 24 é suprida pelo art. 30, I e II. Fundamento: art. 30, I (interesse local) e II (suplementar a legislação federal e estadual), lidos com o art. 24, VI. Ressalva: Dupla condição — interesse local e harmonia com a norma superior; a norma municipal não pode contrariar nem esvaziar (ineficacizar) a federal/estadual (STF, ARE 748.206/SC; STJ, AR 756).

PARTE II — A engenharia cooperativa da Lei Complementar 140/2011

LC 140/2011 — objetivos e instrumentos de cooperação

A lei que operacionaliza o federalismo cooperativo no plano administrativo-ambiental.

Conceito · O que a LC 140 é

◉◉◉ A LC 140/2011 fixa normas para a cooperação entre União, Estados, DF e Municípios nas ações administrativas decorrentes da competência comum (art. 23, III, VI e VII) — proteção das paisagens naturais notáveis, do meio ambiente, combate à poluição e preservação de florestas, fauna e flora — e altera a Lei 6.938/1981 (PNMA). Segundo o STF, a repartição estática das competências administrativas atende à subsidiariedade e ao perfil cooperativo da Federação (ADI 4.757/DF).

Regime · Objetivos fundamentais (art. 3º)

◉◉ No exercício da competência comum, os entes devem:

I — proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado, com gestão descentralizada, democrática e eficiente (princípio da participação — inclui os Municípios, ainda que não citados).
II — equilibrar desenvolvimento socioeconômico e proteção ambiental (desenvolvimento sustentável).
III — harmonizar as ações para evitar a sobreposição de atuação e conflitos de atribuições.
IV — garantir a uniformidade da política ambiental nacional, respeitadas as peculiaridades regionais e locais.

Distinções · Instrumentos de cooperação (art. 4º — rol exemplificativo)

◉◉ Os entes podem valer-se, entre outros, de: consórcios públicos; convênios e acordos de cooperação técnica (art. 241, CF); Comissão Tripartite Nacional, Comissões Tripartites Estaduais e Comissão Bipartite do DF (formadas paritariamente para gestão compartilhada); fundos públicos e privados; delegação de atribuições e delegação da execução de ações administrativas.

Posição de prova · As comissões e a composição paritária

◉◉ A Comissão Tripartite Nacional reúne União, Estados, DF e Municípios; as Tripartites Estaduais reúnem União, Estados e Municípios; a Bipartite do DF reúne União e DF (o DF não tem Municípios). Todas são paritárias. Pegadinha frequente: a Bipartite do DF ser descrita como "tripartite".

Delegação de ações administrativas — art. 5º

A regra é a delegabilidade — mas com dois requisitos rígidos.

Regime · Delegação mediante convênio

◉◉◉ O ente pode delegar, mediante convênio, a execução de ações administrativas a ele atribuídas, desde que o ente destinatário disponha, cumulativamente, de: (i) órgão ambiental capacitado e (ii) conselho de meio ambiente (art. 5º). Considera-se órgão capacitado o que tem técnicos próprios ou em consórcio, habilitados e em número compatível com a demanda. A regra é a delegabilidade, salvo proibição legal expressa.

Erro comum · Delegação genérica

◉◉ Não confundir a delegação da execução (art. 5º, feita pelo ente titular, por convênio, com requisitos) com a lei estadual que "delega genericamente" aos Municípios o licenciamento — esta é inconstitucional quando redistribui competência por lei em desacordo com a CF/LC 140 (ex.: zona costeira e Mata Atlântica — ADI 7.007/BA).

Quem licencia o quê — arts. 7º a 10 e a regra do ente único (art. 13)

O elemento-assinatura do ponto: a régua que define, por empreendimento, o único ente competente para licenciar.

A régua do licenciamento · um só ente por empreendimento

Município
art. 9º, XIV

Impacto local. Licencia o que causa impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia do Conselho Estadual, ou o que se localiza em UC municipal (exceto APA).

Estado
art. 8º, XIV

Competência residual. Licencia tudo o que não for da União (art. 7º) nem do Município (art. 9º). É a regra geral — o Estado é o licenciador por exclusão.

União
art. 7º, XIV

Rol taxativo. Só nas hipóteses do art. 7º, XIV: obra em 2+ Estados; mar territorial/plataforma/ZEE; terras indígenas; UC federal (exceto APA); país limítrofe; caráter militar; material radioativo/nuclear (com parecer da CNEN).

Regra de ouro
art. 13

Ente único. Os empreendimentos são licenciados por um único ente. Os demais interessados manifestam-se ao órgão licenciador, de modo não vinculante, respeitados prazos e procedimentos.

Regime · Como ler os arts. 7º a 10

◉◉◉ A técnica da LC é enumerar as ações da União (art. 7º) e dos Municípios (art. 9º) e deixar para os Estados a competência residual/remanescente (art. 8º). O DF acumula as ações de Estados e Municípios (art. 10). Em todos os níveis, a regra das APAs se repete: o licenciamento em UC segue o ente instituidor, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs), cuja categoria admite múltiplos usos e não desloca automaticamente a competência.

Exceção · Município e a competência para licenciar impacto local

◉◉◉ É inconstitucional a interpretação (de Constituição estadual ou lei) que suprima a competência dos Municípios para licenciar atividades de impacto local — a competência municipal decorre diretamente da CF e da LC 140 (ADI 2.142/CE). O Estado não pode "chamar para si" o licenciamento de impacto local por norma própria.

Posição de prova · Critério do licenciamento = abrangência do impacto

◉◉◉ O ente competente define-se pela abrangência do impacto (local, regional/estadual, nacional/supraestadual), e não pela dominialidade do bem nem pelo interesse econômico. Por isso o STJ fixou que a queima da palha da cana, cujos impactos extrapolam município e estado, atrai o licenciamento federal (IBAMA), com EIA/RIMA (AREsp 2.064.813/SP, Info 852).

➤Qual ente é competente para licenciar um empreendimento que se estende por dois Estados? E se estivesse em terra indígena?

Tese: Em ambos os casos, a competência é da União (IBAMA). Fundamento: art. 7º, XIV, "e" (localizado em 2 ou mais Estados) e "c" (terras indígenas), da LC 140/2011 — hipóteses do rol taxativo federal. Ressalva: Fora do rol do art. 7º e não sendo impacto local (art. 9º), a competência é residual do Estado (art. 8º). E sempre um único ente licencia (art. 13).

➤Um empreendimento está dentro de uma APA federal. O licenciamento é necessariamente da União?

Tese: Não necessariamente — a APA é a exceção expressa à regra do ente instituidor da UC. Fundamento: Os arts. 7º, XIV, "d"; 8º, XV; e 9º, XIV, "b" atribuem o licenciamento em UC ao ente instituidor "exceto em APAs". Na APA, aplica-se a regra geral de abrangência do impacto. Ressalva: A APA é UC de uso sustentável que admite ocupação humana e múltiplos usos; por isso não desloca automaticamente a competência para o ente instituidor.

Atuação supletiva — art. 15

O ente maior assume a ação do menor quando este não tem estrutura — mecanismo de rede de segurança.

Regime · As três hipóteses do art. 15

◉◉◉ A LC define atuação supletiva como a ação do ente que substitui o originariamente competente (art. 2º, II). No licenciamento e na autorização (art. 15), incide quando falta órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente:

I — faltando no Estado/DF → a União desempenha as ações estaduais/distritais até a criação.
II — faltando no Município → o Estado desempenha as ações municipais até a criação.
III — faltando no Estado e no Município → a União desempenha as ações até a criação em um deles.

Posição de prova · A lógica "escada"

◉◉ A substituição segue a hierarquia federativa de capacidade: sobe-se um degrau (Município → Estado; Estado → União). A supletiva é temporária ("até a criação" do órgão/conselho) e pressupõe ausência de estrutura, não mera discordância técnica.

Exceção · Supletiva por mora na renovação de licença

◉◉◉ O STF (ADI 4.757/DF) deu interpretação conforme ao art. 14, § 4º: é inconstitucional a prorrogação automática e por prazo indeterminado da licença. Assim, a omissão ou mora administrativa imotivada e desproporcional na manifestação sobre pedidos de renovação instaura a competência supletiva do art. 15. Ou seja: a inércia do ente competente ativa o mecanismo supletivo.

Atuação subsidiária — art. 16

Não confundir com a supletiva: aqui o ente apoia, não substitui.

Distinções · Subsidiária × supletiva

◉◉◉ A atuação subsidiária (art. 2º, III, e art. 16) é a ação do ente que apoia o originariamente competente, mediante apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem prejuízo de outras formas de cooperação. Diferença nuclear:

Supletiva (art. 15) — o ente maior substitui o menor (assume a ação) por ausência de estrutura.
Subsidiária (art. 16) — o ente maior auxilia o menor, que permanece competente. Depende de solicitação do ente apoiado.

Posição de prova · Palavras-gatilho

◉◉ "Assume/desempenha as ações do outro" → supletiva. "Apoia/auxilia mediante suporte técnico, científico, administrativo ou financeiro" → subsidiária. A banca troca os rótulos para induzir ao erro.

Fiscalização e auto de infração — o problema do bis in idem (art. 17)

Licenciar não é fiscalizar: o ponto onde a LC 140 resolveu a dupla autuação.

Regime · Licenciar ≠ fiscalizar

◉◉◉ A competência para fiscalizar é comum a todos (art. 23, VI e VII) e não se confunde com a competência para licenciar (que é de um único ente). Qualquer ente — e em especial o IBAMA — tem o dever-poder de fiscalizar e exercer poder de polícia diante de atividade que ponha em risco o meio ambiente, ainda que o licenciamento seja de outro órgão (STJ, AREsp 1.624.736/MS).

Regime · A regra do art. 17, § 3º (prevalência do auto)

◉◉◉ Para evitar bis in idem, o art. 17, § 3º estabelece que, lavrados autos de infração por mais de um ente, prevalece o auto do órgão que detém a atribuição de licenciamento/autorização. Mas o STF (ADI 4.757/DF) deu interpretação conforme: essa prevalência não exclui a atuação supletiva de outro ente, desde que comprovada omissão ou insuficiência na fiscalização pelo órgão originalmente competente.

Erro comum · Aplicar entendimento pré-LC 140

◉◉◉ Julgados anteriores à LC 140/2011 admitiam a autuação por qualquer ente sem critério de prevalência. Esse entendimento está superado: hoje, definido o órgão com atribuição de licenciar, é o auto dele que prevalece (art. 17, § 3º). Atenção redobrada com o enunciado que descreva fatos antigos — a solução mudou.

Divergência · Multas de órgãos diversos = bis in idem?

Regra (mesmo fato, entes ambientais): prevalece o auto do órgão licenciador (art. 17, § 3º), para evitar dupla punição pelo mesmo fundamento fático-jurídico.

Exceção (fundamentos diversos): não há bis in idem quando as multas têm fundamento fático-jurídico distinto — ex.: multa da Capitania dos Portos (Lei 9.966/2000, lançamento de substância) e multa do IBAMA (Lei 9.605/98, omissão em conter o dano) por um mesmo derramamento de óleo coexistem (STJ, AgInt no REsp 2.032.619/PR).

Posição de prova: o teste do bis in idem é a identidade do fundamento fático-jurídico, não a mera pluralidade de autuantes.

➤O IBAMA pode autuar empreendimento licenciado pelo órgão estadual? Isso não usurpa a competência do Estado?

Tese: Pode. Fiscalizar é competência comum; não se confunde com licenciar. Fundamento: art. 23, VI e VII, CF (fiscalização comum) e o dever-poder de polícia ambiental reconhecido pelo STJ (AREsp 1.624.736/MS). Ressalva: Havendo autos concorrentes, prevalece o do órgão licenciador (art. 17, § 3º); a atuação do IBAMA como não licenciador ganha caráter supletivo e depende de omissão/insuficiência do ente competente (ADI 4.757/DF).

PARTE III — Fronteiras vivas e revisão

Lei nº 15.190/2025 — a Lei Geral do Licenciamento Ambiental

A grande novidade que reorganiza o pano de fundo de todo o ponto.

Novidade legislativa · Lei nº 15.190/2025

◉◉◉ A Lei nº 15.190/2025 é a Lei Geral do Licenciamento Ambiental. Estabelece normas gerais (competência da União, art. 24, § 1º) para o licenciamento de atividade ou empreendimento utilizador de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidor ou capaz de causar degradação. Sendo norma geral, passa a ser o parâmetro nacional contra o qual se afere a validade das leis estaduais e municipais de licenciamento — reforçando a lógica que já vinha da jurisprudência (Estado não pode dispensar/simplificar licenciamento abaixo do piso federal).

Como cai na oral

◉◉ O exame tende a cobrar a relação com a repartição de competências: (i) a lei é norma geral da União no exercício da competência concorrente (art. 24, VI, §1º); (ii) ela convive com a LC 140/2011, que trata de cooperação e ações administrativas, ao passo que a lei geral trata do procedimento de licenciar; (iii) mantém-se o princípio do ente único e o teste da vedação ao retrocesso para as normas estaduais/municipais.

Hermenêutica ambiental — in dubio pro natura

A régua interpretativa que costura as dúvidas de competência à proteção do bem.

Jurisprudência · In dubio pro natura / pro salute

◉ Para o STJ, as normas ambientais devem atender aos fins sociais a que se destinam; havendo dúvida ou norma plurissignificativa, adota-se a interpretação mais favorável à proteção do meio ambiente — princípio in dubio pro natura (ou pro salute). A legislação de amparo aos vulneráveis e aos interesses difusos e coletivos interpreta-se do modo que melhor viabilize, no plano da eficácia, a tutela do bem (REsp 1.367.923; REsp 1.198.727).

Posição de prova · Aplicação à competência

◉ O in dubio pro natura ilumina os conflitos de competência: na dúvida sobre se a norma estadual/municipal reforça ou afrouxa a proteção, prevalece a leitura que maximiza a tutela ambiental — daí a invalidação sistemática de dispensas e simplificações de licenciamento e a validação de normas locais mais protetivas (proibir caça — ADI 350/SP; vedar amianto — ADI 3.937/SP).

Quadro consolidado de jurisprudência

Agrupado pelos eixos de maior incidência na oral. Teses parafraseadas — confira a literalidade da ementa antes da prova.

Eixo 1 · LC 140/2011 e o sistema (constitucionalidade, fiscalizar × licenciar)

Julgado	Tese	Dispositivo
ADI 4.757/DF Info 1079	A LC 140/2011 é constitucional; a repartição estática das competências administrativas atende à subsidiariedade e ao perfil cooperativo. Interpretação conforme ao art. 14, §4º (veda prorrogação automática indeterminada de licença; a mora ativa a supletiva) e ao art. 17, §3º (a prevalência do auto do licenciador não exclui a supletiva por omissão/insuficiência).	art. 23, § ún.; LC 140, arts. 14, 15, 17
AREsp 1.624.736/MS STJ	O IBAMA tem o dever-poder de fiscalizar e exercer poder de polícia sobre atividade que ponha em risco o ambiente, ainda que o licenciamento seja de outro órgão. Competência para licenciar não se confunde com a de fiscalizar.	art. 23, VI/VII; LC 140, art. 17, §3º
AgInt REsp 2.032.619/PR Info 768	A multa da Capitania dos Portos (Lei 9.966/2000) por derramamento de óleo não exclui a multa do IBAMA (Lei 9.605/98): não há bis in idem quando o fundamento fático-jurídico é diverso.	art. 23, VI
AREsp 2.064.813/SP Info 852	Compete ao IBAMA o licenciamento da queima controlada da palha da cana quando os impactos extrapolam os limites municipais e estaduais, exigível EIA/RIMA.	LC 140, art. 7º, XIV

Eixo 2 · Município — os limites do interesse local

Julgado	Tese	Dispositivo
RE 586.224/SP Info 776 · RG	Inconstitucional lei municipal que proíbe totalmente a queima da cana: contraria norma federal de extinção gradativa do fogo e a ponderação fez prevalecer a manutenção dos empregos.	art. 24, VI c/c 30, I e II
ARE 748.206/SC 2ª Turma	O Município pode legislar sobre meio ambiente desde que o faça fundamentadamente, no interesse local e em harmonia com a União e o Estado (caso do herbicida).	art. 24, VI c/c 30, I e II
RE 194.704/MG Info 870	Constitucional lei municipal que prevê multa a proprietários de veículos que emitem fumaça acima do padrão — controle da poluição no interesse local.	art. 30, I e II
ADPF 514 e 516 Info 919	Inconstitucional lei municipal (Santos) que proíbe transporte de cargas vivas: invade competência da União, que já exauriu a política agropecuária e o transporte de animais.	art. 22, VIII a XI
ADI 2.142/CE Info 1060	Inconstitucional a interpretação que suprima a competência dos Municípios para licenciar atividades de impacto local; essa competência decorre da CF e da LC 140.	LC 140, art. 9º, XIV
RE 607.940/DF Info 805	O ordenamento do espaço urbano pode ser feito por outras leis municipais além do Plano Diretor, desde que com ele compatíveis.	art. 30, VIII; 182, CF

Eixo 3 · Estado — normas gerais e a proibição de dispensar/simplificar o licenciamento

Julgado	Tese	Dispositivo
ADI 2.030/SC Info 872	O Estado pode legislar sobre controle de resíduos de embarcações, oleodutos e instalações costeiras — matéria de competência concorrente (tutela ambiental).	art. 24, VI e VIII
ADI 4.529/MT Info 1076	Inconstitucional norma estadual que cria dispensa de licenciamento para atividade potencialmente causadora de significativa degradação — invade a competência geral da União.	art. 24, VI, §§1º/2º; 225
ADI 6.672/RR Info 1029	A complementação para atender interesse regional não autoriza o Estado a simplificar o licenciamento da lavra garimpeira (nem a liberar o uso de mercúrio).	art. 24, §§1º/2º; 225
ADI 6.650/SC Info 1014	Inconstitucional lei estadual que institui dispensa e licenciamento simplificado para lavra a céu aberto — invade norma geral da União e viola a prevenção.	art. 24, §§1º/2º; 225
EDcl ADI 5.014/BA	Constitucional o licenciamento simplificado para baixo potencial poluidor; inconstitucional a expressão "e médio", que rebaixa o piso das normas gerais da União.	art. 24, §§1º/2º; Lei 6.938/81
Info 1052/STF	Inconstitucional a concessão automática/simplificada de licença ambiental para atividades de risco médio — ofende as normas de proteção e o princípio da precaução.	art. 225 (precaução)
ADI 7.007/BA Info 1171	Inconstitucional norma estadual que delega genericamente aos Municípios o licenciamento na Zona Costeira ou autoriza supressão de Mata Atlântica em desacordo com a lei federal e a LC 140.	art. 24, VI; LC 140
ADI 6.618/RS Info 1172	Inconstitucionais normas do Código estadual do RS que flexibilizam genericamente o licenciamento, isentam silvicultura de pequeno porte por cadastro e diferem reassentamento para a fase de Licença de Operação.	art. 24, §§1º/2º; 225
ADI 4.988/TO Info 916	Inconstitucional lei estadual que permite supressão de vegetação em APP para pequenas construções de lazer — vícios formal (contra o Código Florestal) e material.	art. 24, §1º; 225
ADI 5.675/MG Info 1042	Inconstitucional lei estadual que amplia hipóteses de ocupação antrópica em APP além da norma federal — flexibiliza a proteção e invade a competência da União.	art. 24, VI; 225

Eixo 4 · Nuclear, energia e a "renúncia" à competência concorrente

Julgado	Tese	Dispositivo
ADI 1.575/STF	Inconstitucional norma estadual sobre o setor nuclear no âmbito regional — a competência (inclusive para fiscalizar e legislar sobre a fiscalização) é privativa da União.	art. 22, XXVI
ADI 7.076/PR Info 1060	Inconstitucional norma de Constituição estadual que impõe condições locais (aprovação da Assembleia, plebiscito) para instalações nucleares e de energia elétrica.	art. 21, XII "b"/XIX/XXIII; 22, IV/XXVI
ADI 2.303/RS Info 914	Inconstitucional lei estadual remissiva que manda observar "estritamente" a legislação federal sobre OGM — renúncia à competência suplementar do art. 24, §2º.	art. 24, V, VIII e XII, §2º
ADI 3.526/DF Info 1105	A Lei de Biossegurança é constitucional; vincular o licenciamento de OGM ao crivo técnico da CTNBio não reduz a tutela ambiental.	art. 225, §1º, II/IV/V
ADI 4.348/RR Info 919	Inconstitucional (viola a separação de poderes) lei estadual que exige autorização prévia da Assembleia para os órgãos do SISNAMA firmarem instrumentos de cooperação.	art. 2º, CF; LC 140, art. 4º
ADI 7.203/RO Info 1084	Inconstitucional lei estadual que proíbe órgãos ambientais e a PM de destruírem bens apreendidos na fiscalização — invade normas gerais e a competência penal/processual da União.	art. 24, VI/VII; 22, I

Eixo 5 · Federalismo cooperativo ecológico e fauna

Julgado	Tese	Dispositivo
ADI 4.031/PA Info 1110	Constitucional a indenização estadual pela exploração mineral (art. 225, §2º); inconstitucional se o fato gerador se confundir com a compensação financeira (art. 20, §1º) ou com taxa de polícia. Distingue direito minerário ambiental × direito ambiental minerário.	art. 24, VI/VIII; 225, §2º
ADI 7056/STF (2024)	Constitucional lei estadual de proteção animal que veda a rinha de galos e multa os criadores que atuem em benefício da prática — exercício regular da competência concorrente e comum.	art. 24, VI; 23, VI; 225, §1º, VII
ADI 350/SP Info 1022	Não afronta a competência da União o dispositivo de Constituição estadual que proíbe a caça no território estadual.	art. 24, VI
ADI 6.018/RJ STF	Constitucional lei estadual que assegura, sem impor, o uso preferencial de pneus inservíveis na massa asfáltica — presume-se a complementaridade salvo exclusão clara pela norma maior.	art. 24, VI; 177, §2º, II
ADI 3.937/SP Info 874	Constitucionais as leis estaduais que proíbem o amianto; inconstitucionalidade superveniente do art. 2º da Lei 9.055/95 (crisotila), por ofensa à saúde e ao meio ambiente.	art. 24, VI; 6º; 196; 225

Súmulas e enunciados de apoio (correlatos)

Embora ligadas à responsabilidade civil (Ponto 8), estas súmulas do STJ costumam aparecer no pano de fundo dos casos de competência/fiscalização: Súmula 613 (não se aplica a teoria do fato consumado em matéria ambiental); Súmula 618 (inversão do ônus da prova nas ações de degradação ambiental); Súmula 629 (cabível cumular obrigação de fazer/não fazer com indenizar quanto ao dano ambiental).

Arguição — perguntas-âncora transversais

As de maior incidência, costurando vários institutos. Treine o roteiro tese → fundamento → ressalva em voz alta.

➤Diferencie competência material comum, legislativa concorrente e a repartição da LC 140. Como elas se articulam?

Tese: São planos distintos: a comum (art. 23) é administrativa e de todos; a concorrente (art. 24) é legislativa e escalonada (normas gerais × suplementar); a LC 140 organiza a comum, dizendo quem executa cada ação. Fundamento: art. 23 (material comum) e seu parágrafo único (LC de cooperação); art. 24, §§1º a 4º (legislativa concorrente); LC 140/2011 (ações administrativas e licenciamento por ente único). Ressalva: Legislar e executar não se confundem — um ente pode ser competente para fiscalizar (comum) sem ser o competente para licenciar (ente único, LC 140).

➤Por que é inconstitucional a lei estadual que apenas remete o tema à legislação federal?

Tese: Porque equivale a renúncia ao exercício da competência suplementar, contrariando o desenho cooperativo do federalismo. Fundamento: art. 24, §2º (competência suplementar dos Estados); o ente não pode recusar-se a implementar o que a CF lhe atribui (ADI 2.303/RS; caso OGM/RS). Ressalva: A norma remissiva fragiliza a estrutura federativa descentralizada e consagra o monopólio da União, ignorando as peculiaridades locais que a competência concorrente pretende atender.

➤O Estado pode criar licenciamento simplificado ou dispensa de licenciamento para atividades de menor porte?

Tese: Em regra, não — a simplificação/dispensa que rebaixe o piso das normas gerais da União é inconstitucional. Fundamento: art. 24, §§1º e 2º (a suplementar não pode contrariar a geral) c/c art. 225 (proteção eficiente; prevenção/precaução). Precedentes: dispensa (ADI 4.529/MT), lavra garimpeira (ADI 6.672/RR), lavra a céu aberto (ADI 6.650/SC), "e médio" (EDcl ADI 5.014/BA), risco médio (Info 1052). Ressalva: O simplificado é válido quando se restringe a baixo potencial poluidor e preserva a fiscalização e a participação social (ADI 5.014/BA na parte mantida); e o Estado pode ser mais protetivo (proibir caça, vedar amianto).

➤Como a LC 140/2011 resolveu o risco de dupla autuação (bis in idem) e o que o STF ressalvou?

Tese: Fez prevalecer o auto de infração do órgão com atribuição de licenciar, mas o STF ressalvou a atuação supletiva em caso de omissão. Fundamento: art. 17, §3º, da LC 140 (prevalência do auto do licenciador); interpretação conforme na ADI 4.757/DF (a prevalência não exclui a supletiva por omissão/insuficiência fiscalizatória). Ressalva: Multas com fundamento fático-jurídico diverso coexistem (Capitania × IBAMA — REsp 2.032.619/PR); e o entendimento pré-LC 140 sobre autuação livre está superado.

➤Distinga atuação supletiva de subsidiária na LC 140, com exemplo.

Tese: Supletiva é substituição; subsidiária é apoio. Fundamento: art. 15 (supletiva: o ente maior assume a ação por ausência de órgão/conselho do menor) e art. 16 (subsidiária: apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, sob solicitação). Ressalva: A mora imotivada na renovação de licença também instaura a supletiva (ADI 4.757/DF, art. 14, §4º), pois é vedada a prorrogação automática por prazo indeterminado.

★

Painel de véspera

Alta incidência

Régua do licenciamento (ente único): local → Município (art. 9º); residual → Estado (art. 8º); rol taxativo → União (art. 7º, XIV); art. 13.
Art. 24, §§1º–4º: normas gerais (União) × suplementar (Estados); omissão → plena; superveniência → suspende eficácia (não revoga).
ADI 4.757/DF: LC 140 constitucional + duas interpretações conforme (art. 14, §4º e art. 17, §3º).
Fiscalizar ≠ licenciar: IBAMA tem dever-poder de polícia mesmo sem ser o licenciador.
Município legisla sobre ambiente: interesse local + harmonia (art. 30, I/II c/c 24, VI).

Confusões X × Y

Exclusiva (art. 21) × privativa (art. 22): privativa é delegável por LC (art. 22, § ún.); exclusiva não.
Supletiva (art. 15) × subsidiária (art. 16): substituir × apoiar.
Comum (executar/fiscalizar) × concorrente (legislar): planos distintos; podem recair sobre o mesmo objeto.
Comissão Tripartite × Bipartite do DF: o DF não tem Municípios — sua comissão é bipartite (União + DF).
UC (segue o instituidor) × APA (exceção — não desloca automaticamente): "exceto em APAs" em todos os níveis.

Teses indispensáveis

Simplificar/dispensar licenciamento estadual = inconstitucional (ADI 4.529; 6.672; 6.650; EDcl 5.014; Info 1052).
Lei estadual remissiva = renúncia inconstitucional (ADI 2.303/RS — OGM).
Autorização prévia da ALE para cooperação do SISNAMA = viola separação de poderes (ADI 4.348/RR).
Município e impacto local não podem ser suprimidos por norma estadual (ADI 2.142/CE).
Bis in idem: prevalece o auto do licenciador (art. 17, §3º), salvo fundamento diverso.

Âncoras de memória

"P.E.C.C." das competências: Privativa (22) · Exclusiva (21) · Comum (23) · Concorrente (24).
União licencia o "grande e o perigoso": 2+ Estados, mar/plataforma/ZEE, TI, UC federal, país limítrofe, militar, nuclear.
Supletiva = Substituir; suBsidiária = suB-apoio (o "B" de "back-up/apoio").
Norma geral suspende, não revoga (art. 24, §4º) — revogada a federal, a estadual "acorda".

Conexões com outros pontos

Licenciamento ambiental (Ponto 5): a régua de competência deste ponto é o pressuposto de quem conduz o procedimento — agora sob a Lei 15.190/2025.
Política Nacional do Meio Ambiente (Ponto 4): a LC 140 alterou a Lei 6.938/81; o SISNAMA e o CONAMA são o pano de fundo institucional da cooperação.
Responsabilidade civil e administrativa (Ponto 8): o art. 17, §3º (auto de infração) e o dever-poder de fiscalizar conectam competência e sanção; as Súmulas 613/618/629 do STJ operam ali.